國家審計公告差異研究：以廣東省廳、市、縣審計公告為例

曹麗梅+周彬鳳

一、緒論

1994年頒布的《審計法》第三十六條第一款規(guī)定：“審計機(jī)關(guān)可以向政府有關(guān)部門通報或者向社會公布審計結(jié)果”，審計公告自此逐漸走入社會大眾的視線。審計公告制度有助于社會公眾了解審計過程、審計結(jié)果，了解政府管理過程，在一定程度上有助于加強(qiáng)民眾的知情權(quán)、對政府事務(wù)決策的參與權(quán)、對政府工作的監(jiān)督權(quán)等。

自2004年“審計風(fēng)暴”后，國家審計公告開始受到廣泛的關(guān)注。多數(shù)都是針對這一制度的研究，以揭示審計公告制度在我國的發(fā)展歷史和實行審計公告制度的必要性（蔡春，2001），但對公告內(nèi)容的研究較少，有也只是側(cè)重于審計公告制度對政府審計公告發(fā)布情況的影響（陳艷嬌、易仁萍，2009），少量涉及審計公告的質(zhì)量和審計公告的市場反應(yīng)（李小波、吳溪，2013）。針對審計公告發(fā)布情況的統(tǒng)計（宋常等，2009），而且基本都是采取同級審計機(jī)關(guān)的樣本，統(tǒng)計出發(fā)布的類型、時間等來說明審計公告發(fā)布情況的變遷，涉及到對內(nèi)容的研究也是集中于采用數(shù)據(jù)來進(jìn)行對比，而不是展開分析。其余少量探討則是從公告意愿、公告信息使用者的訴求、法律意義、市場反應(yīng)等側(cè)面對審計公告進(jìn)行分析（張立民、崔雯雯，2014；王家新等，2013；馬超，2014）。另外，審計公告發(fā)布后的整改情況也是研究內(nèi)容之一，以此反向推導(dǎo)出審計公告發(fā)布內(nèi)容的準(zhǔn)確性與改進(jìn)方向（王利娜，2011）。

此外，目前對于審計結(jié)果公告內(nèi)容的研究主要集中于省級審計機(jī)關(guān)發(fā)布的審計公告，考察內(nèi)容也都是針對不同類型的審計公告，很少有對同一類型審計公告的分析。本文主要從預(yù)算執(zhí)行和其他財務(wù)收支情況的審計工作報告入手 ，比較廳、市、縣不同級別審計機(jī)關(guān)在網(wǎng)上所發(fā)布的公告的異同之處。

本文以審計單位所作的本級預(yù)算執(zhí)行和其他財務(wù)收支情況的審計工作報告為研究對象，從廣東省廳、市、縣的不同級別行政區(qū)劃所屬審計單位所作的審計工作報告入手，探討不同級別行政區(qū)劃審計單位所作審計公告的異同之處，并揭示差異的原因所在。

二、國家審計公告概述

審計公告指的是公開審計機(jī)關(guān)受政府委托向人大常委會作的預(yù)算執(zhí)行和其他財務(wù)收支情況的審計工作報告，包含各部門根據(jù)上一年度審計工作報告如何有效整改的結(jié)果。各級審計機(jī)關(guān)以各種方式，將審計結(jié)果以審計報告、意見書、決定書等文件形式向社會大眾發(fā)布。如今最便捷的審計結(jié)果公告方式就是在各級審計單位網(wǎng)站或各級政府門戶網(wǎng)站發(fā)布審計公告。

（一）審計公告制度起源

審計公告制度之所以會產(chǎn)生，一是社會主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在需求，市場經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展需要黨和國家建立依法行政的政府，要求政府能夠公開接受監(jiān)督、共享信息資源，社會需要了解政府的預(yù)算執(zhí)行和財務(wù)收支情況等。二是民主法治的促進(jìn)。在民主法制進(jìn)程之下，要求進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，提高政府工作效率，減少行政開支，建成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)正常、透明公正、廉潔高效的行政管理體系，對權(quán)力進(jìn)行制約和監(jiān)督，發(fā)揮審計機(jī)關(guān)的作用。因此審計公告制度這一發(fā)揮審計監(jiān)督和社會監(jiān)督作用的制度體系是中國建設(shè)政治文明的過程中不可缺少的一環(huán)。

（二）審計公告的作用

通過政府機(jī)關(guān)發(fā)布的審計公告，大眾可以了解審計部門受政府委托向人大常委會作的關(guān)于財政、經(jīng)濟(jì)、預(yù)算等的一系列的審計工作報告，從這些公告之中獲取過去這一段時間政府工作的情況，享受公民應(yīng)有的知情權(quán)，促進(jìn)民眾真正理性地參與政府事務(wù)的管理，深入地了解政府工作情況。而審計機(jī)關(guān)將審計結(jié)果向社會公開，可以促使審計查出的問題得到整改，預(yù)算執(zhí)行和其他財務(wù)收支情況的審計公告能夠反映出審計部門是否真正履行了審計保障職責(zé)和監(jiān)督職責(zé)，從政府各部門的預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行審計結(jié)果可以看出政府部門對于財政資金的利用是否全面、有效，有無隨意編制預(yù)算或無視預(yù)算的執(zhí)行情況，也可以看出這一年里政府部門設(shè)立實施了哪些重點項目。另外，對財政稅收的審計也是財務(wù)收支非常重要的內(nèi)容，稅收關(guān)系到國家的發(fā)展和民生大計。而審計結(jié)果同時可以反映出對政府資金、國有資產(chǎn)、國有資源的審計覆蓋程度，能夠推動各項政策措施的貫徹落實，起到維護(hù)健全法治，服務(wù)改革發(fā)展，規(guī)范財政管理，保障和改善民生，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的作用。

（三）審計公告主要內(nèi)容

預(yù)算執(zhí)行和其他財務(wù)收支情況的審計公告是對政府各部門一年來的預(yù)算執(zhí)行情況和其他項目財務(wù)收支情況的審計結(jié)果作出的公告。主要包括：一是政府全口徑預(yù)算管理審計情況，主要有一般公共預(yù)算的總收入、總支出和年終結(jié)轉(zhuǎn)數(shù)額，政府性基金預(yù)算的總收入、總支出和年終結(jié)轉(zhuǎn)數(shù)額，社?；痤A(yù)算當(dāng)年收入、支出和年終滾存結(jié)余數(shù)額，國有資本經(jīng)營預(yù)算總收入、總支出和年終結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余數(shù)額。二是稅收征管審計情況，考察稅收征管薄弱的環(huán)節(jié)、存在延緩征收稅款或應(yīng)征未征稅款的情況以及稅源管理存在漏洞的情況。三是部門預(yù)算執(zhí)行和其他財務(wù)收支審計情況，針對各部門的預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行力、預(yù)算資金使用用途、結(jié)算制度、政府采購規(guī)定執(zhí)行等情況進(jìn)行審計并報告。此外，還有近幾年重點審計的“三公經(jīng)費”管理存在的問題，以及包括會議費、差旅費等反腐目標(biāo)中的突出項目。四是政策措施落實跟蹤審計情況，例如部分重大建設(shè)項目進(jìn)展情況、部分行政審批事項下放工作落實情況、制度改革配套工作落實情況等。五是重點民生項目資金審計情況，民生問題是備受人民群眾關(guān)注，貼合群眾利益的一個大問題，因此對于事關(guān)民生的項目審計也是重中之重。主要需要審計各種專項資金，比如污染減排專項資金、政策性農(nóng)業(yè)補貼專項資金、棚戶區(qū)改造專項資金、公共文化服務(wù)設(shè)施建設(shè)專項資金等。

其他需要作出公告的還有重點項目投資情況、下屬高校財政資金審計情況、重點企業(yè)審計情況等，較為細(xì)致的還會有外資項目審計。在公告的結(jié)尾，一般會提出對財政管理存在的意見和指出需要重點整改的地方。

三、廣東省廳、市、縣2014年預(yù)算執(zhí)行和其他財務(wù)收支情況的審計工作報告概況

（一）公告發(fā)布情況

筆者總共查閱了廣東省審計廳和2個副省級城市、19個地級市、121個區(qū)縣（縣級市）的審計局網(wǎng)站和政府網(wǎng)站，從中查詢是否發(fā)布有2014年預(yù)算執(zhí)行和其他財務(wù)收支情況的審計工作報告。

從調(diào)查情況來看，審計廳的審計工作報告最為完善。2個副省級城市和19個地級市中有13個城市都在審計局網(wǎng)站或政府網(wǎng)站發(fā)布2014年本級預(yù)算執(zhí)行和其他財務(wù)收支情況的審計工作報告，大致占了總體的一半。而121個區(qū)縣（縣級市）中發(fā)布公告的較少，只有16份，只占到13%的比例。比例如此低的原因之一就是大部分區(qū)縣（縣級市）審計局根本沒有設(shè)立相關(guān)的網(wǎng)站，也沒有在相關(guān)政府網(wǎng)站上發(fā)布公告；另一原因就是雖然設(shè)立了審計局網(wǎng)站，但是制作較簡陋，沒有設(shè)置審計結(jié)果公告這一區(qū)域，或者是設(shè)置了區(qū)域，但發(fā)布的公告卻寥寥無幾，有的直接轉(zhuǎn)載上級機(jī)關(guān)的審計工作報告，還有的幾年未更新過。

而從21個城市及其下屬區(qū)縣（縣級市）來看，肇慶市、佛山市的審計工作報告發(fā)布度最高，下屬行政區(qū)域大部分都發(fā)布了審計公告，其他大部分則只有市本級審計局網(wǎng)站面向公眾發(fā)布公告，另外的市本級和所管轄的下屬行政區(qū)劃都沒有發(fā)布公告，少數(shù)幾個城市是市本級審計局網(wǎng)站沒有發(fā)布公告而下轄區(qū)縣（縣級市）有發(fā)布公告。

（二）公告總體特征

從查閱的結(jié)果來看，公告總體特征是主要圍繞預(yù)算執(zhí)行審計進(jìn)行公告，預(yù)算則以公共預(yù)算和部門預(yù)算為主。對于其他財務(wù)收支情況審計的公告大致集中在重點項目審計和民生項目審計，重點項目審計公告大都是有關(guān)道路建設(shè)、征地拆遷等，民生項目則主要圍繞安置房建設(shè)、醫(yī)療改革、學(xué)校建設(shè)的審計進(jìn)行公告。

（三）公告特色

縱觀廣東省2014年的預(yù)算執(zhí)行和其他財務(wù)收支情況的審計公告，公告本身就是針對預(yù)算與財務(wù)收支審計，而這一年的審計公告特色是緊緊圍繞著這幾年重點打擊的腐敗問題，比較詳細(xì)的審計公告會特別列示對“三公經(jīng)費”的審計，簡略一些的也會提到政府部門自身的預(yù)算與開支。另外，醫(yī)療改革、保障性安居工程、污染整治問題等也是2014年審計公告的特色。

1.省審計廳公告特點。廣東省審計廳的2014年度預(yù)算執(zhí)行和其他財務(wù)收支情況的審計工作報告總體來說較為全面，在一些重點項目上都有涉及，并且緊緊貼合中央規(guī)定及國務(wù)院出臺的相關(guān)政策，同時嚴(yán)格按照省人大批準(zhǔn)的預(yù)算方案來進(jìn)行審計。作為審計廳，對汕頭、梅州、湛江、惠州等12個市是否貫徹落實中央、省委、省政府出臺的一系列重大政策，以及高速公路、鐵路、城際軌道、地鐵等全省25個重點交通基礎(chǔ)設(shè)施項目推進(jìn)情況尤為關(guān)注，并圍繞“三個定位，兩個率先”的目標(biāo)做出審計。另外還有例如對口援疆發(fā)展資金和項目跟蹤審計，對10所省屬高校資產(chǎn)的審計等問題都能在審計廳所發(fā)布的公告中看到。

2.市級審計局公告特點。從13個發(fā)布了2014年度預(yù)算執(zhí)行和其他財務(wù)收支情況的審計工作報告的副省級城市及地級市來看。預(yù)算執(zhí)行情況審計都是各市審計工作報告中的重點，但不同的城市對此的重視程度不同，比如韶關(guān)市的預(yù)算執(zhí)行審計情況涉及到了公共財政預(yù)算、部門預(yù)算、政府性基金項目、轉(zhuǎn)移支付項目等，并從預(yù)算執(zhí)行率、預(yù)算編制合理性、是否反映財務(wù)收支狀況等方面進(jìn)行詳細(xì)分析，涉及項目較多較細(xì)，例如汕尾市對預(yù)算執(zhí)行的審計報告的不夠詳細(xì)，在公告預(yù)算審計這一項，只大概列明了事項與金額，沒有進(jìn)行比較分析，而對于政府性基金預(yù)算管理、國有資本經(jīng)營預(yù)算管理、政府采購管理這三項更是只有草草一兩句話的描述，甚至沒有列出任何金額。在其他財務(wù)收支情況這一項不同市的審計工作報告內(nèi)容也不盡相同，例如珠海市的報告中根本沒有涉及其他財務(wù)收支情況的審計結(jié)果，只對預(yù)算執(zhí)行審計進(jìn)行了報告。其他進(jìn)行了公告的也主要是財政管理審計這一方面，各個市側(cè)重的方向也不同，但大致都會涉及到民生項目的審計，可見民生工程是現(xiàn)今政府工作的重點，其中主要是專項資金的審計，保障性住房、醫(yī)療保險、住房公積金等都是熱點專注的問題。而“三公經(jīng)費”問題同樣是出現(xiàn)頻率較高的項目，在“反腐”之風(fēng)下，審計公告也對易涉及腐敗的項目進(jìn)行了重點關(guān)注。

3.縣級審計局公告特點?？h級審計局發(fā)布的預(yù)算執(zhí)行和其他財務(wù)收支情況的審計工作報告普遍簡單，甚至有的只是大概提一下內(nèi)容。例如佛山市高明區(qū)和云浮市新興縣審計局發(fā)布的公告中，雖然對預(yù)算執(zhí)行和其他財務(wù)收支情況的審計中列報了許多問題，并分條陳述，但都是一兩句話概括，沒有具體的金額數(shù)字來進(jìn)行反映，當(dāng)社會公眾看到這樣的公告時，只能知道存在什么問題，卻無法了解問題的嚴(yán)重程度，不明白審計出的結(jié)果與表面上的真正差距；例如像肇慶市端州區(qū)、佛山市南海區(qū)的審計公告，雖然對審計出的金額數(shù)字進(jìn)行了列報，但就整體來說整份公告過于簡短，反映的問題太少。財政管理問題審計方面只對整體情況進(jìn)行了敘述，沒有深入剖析，預(yù)算執(zhí)行情況的審計則只選取幾個部門作為代表進(jìn)行公告，任何預(yù)算分析都只圍繞這兩三個部門。

不過縣級審計局發(fā)布的公告也有其優(yōu)勢，比如梅州市平遠(yuǎn)縣、廣州市白云區(qū)的審計公告內(nèi)容較為豐富，對重點項目審計、民生項目審計的公告極為細(xì)致，詳細(xì)地列出了每個項目存在的各種問題，與審計廳和地市審計局公告只概括描述審計范圍不同。

四、審計公告差異原因分析

（一）不同級別審計機(jī)關(guān)對審計公告的重視程度不同

越是行政級別高的審計機(jī)關(guān)對審計公告的重視程度越高，審計廳的審計公告詳細(xì)程度大于市屬審計局，而市屬審計局大于縣屬審計局。大部分縣級審計機(jī)關(guān)及近半市級審計機(jī)關(guān)都沒有建立門戶網(wǎng)站，更無從發(fā)布審計公告。

（二）資源集中度不同，級別越高的審計部門獲得的相關(guān)資源越多

審計廳對于相關(guān)政策的獲取肯定早于市縣級審計單位，也更容易了解到相關(guān)的政策方針，因此審計公告的內(nèi)容更貼近于時事與相關(guān)政策。而審計廳也集中了更多的審計相關(guān)人才，對于相關(guān)人員的專業(yè)培訓(xùn)也優(yōu)于下級審計機(jī)關(guān)，同樣，市級審計局獲得的資源也優(yōu)于縣審計局。

（三）審計任務(wù)不同

審計廳除了對全省預(yù)算執(zhí)行與其他財務(wù)收支情況審計進(jìn)行公告，下轄各個地級市的審計狀況也是審計內(nèi)容。另外對于重大項目的審計也需要由審計廳牽頭，因此對于市級審計局來說，所轄重大項目的審計工作由審計廳負(fù)責(zé)，所以任務(wù)主要就是對本級財務(wù)預(yù)算的審計。而縣級審計局的工作范圍更小，公告內(nèi)容也更為簡略。

（四）審計公告制度尚不夠完善

《審計法》中，對公布審計結(jié)果的內(nèi)容使用的表達(dá)是“應(yīng)該”，沒有要求所有審計機(jī)關(guān)都必須進(jìn)行審計結(jié)果公告。因此是否進(jìn)行公告及公告內(nèi)容都沒有統(tǒng)一的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，完全依靠審計機(jī)關(guān)的自覺性，導(dǎo)致不同級別審計單位發(fā)布的公告存在差異，同級別審計單位發(fā)布的公告也不盡相同。

最后，各審計單位自身工作目標(biāo)不同，審計廳的審計管轄范圍大于市審計局、縣審計局，因此對于工作目標(biāo)的制定也會根據(jù)審計范圍存在差異。

五、結(jié)語

通過對2014年廣東省廳、市、縣各級審計機(jī)關(guān)發(fā)布的本級預(yù)算執(zhí)行和其他財務(wù)收支情況的審計工作報告，可以看出此類審計公告主要是向社會展示公布政府的財政管理水平，使社會公眾有效地利用自身的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)來了解政府的工作情況，從而對權(quán)力進(jìn)行制約和監(jiān)督，發(fā)揮審計的作用。不過，可以看出如今審計公告參差不齊的現(xiàn)象還是很顯著，尤其是許多基層審計機(jī)關(guān)尚未步入向社會發(fā)布公告這一階段，需要政府部門和審計機(jī)關(guān)加大工作的力度，真正發(fā)揮出審計公告的作用。

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