論民族自治地方組織公安部隊權
——以《憲法》第120條為核心

鄭 毅

論民族自治地方組織公安部隊權
——以《憲法》第120條為核心

鄭 毅*

目 次

一、引言：問題的提出

二、回溯：民族自治地方公安部隊的前世今生

三、規(guī)制：從政策實踐到法律權利

四、祛魅：民族自治地方公安部隊的屬性之辯

五、前瞻：民族自治地方組織本地方公安部隊權的制度展望

民族自治地方組織公安部隊權是《憲法》第120條和《民族區(qū)域自治法》第24條所列舉的重要自治權類型，其歷史可追溯至戰(zhàn)爭時期的少數(shù)民族武裝。但在目前的立法、研究和制度實踐中，該權利卻被忽視。本質(zhì)上，民族自治地方公安部隊屬于公安部隊的特殊類型，而非學界通說認為的武警序列，其對于民族地區(qū)公安執(zhí)法所面臨的諸多困境亦具有天然的應對優(yōu)勢。在我國當前邊疆民族地區(qū)暴力恐怖事件頻發(fā)的情況下，應明確組建這類公安部隊的功能目的、參照體制、法定程序和制度路徑，切實激活相關條款，使之在新時期民族自治地方公安執(zhí)法工作中發(fā)揮應有的建設性作用。

少數(shù)民族武裝 民族自治地方公安部隊 《民族區(qū)域自治法》

一、引言：問題的提出

2014年10月召開的黨的十八屆四中全會明確提出“加強邊疆地區(qū)、民族地區(qū)法治專門隊伍建設”；同年12月中共中央、國務院印發(fā)的《關于加強和改進新形勢下民族工作的意見》也提出：“要加強民族工作法律法規(guī)建設，認真貫徹落實民族區(qū)域自治法，修訂完善有關民族工作的法規(guī)條例?！边@是對于新時期我國邊疆民族問題和社會發(fā)展問題新形勢的歷史回應。那么，在相關領域?qū)崿F(xiàn)跨越式發(fā)展的抓手何在？

在現(xiàn)行立法中，民族自治地方組織本地方公安部隊權作為民族自治地方的一項重要自治權而被明確列舉?！稇椃ā返?20條規(guī)定：“民族自治地方的自治機關依照國家的軍事制度和當?shù)氐膶嶋H需要，經(jīng)國務院批準，可以組織本地方維護社會治安的公安部隊?！辈粌H在138條有限篇幅的憲法文本中獲得專條規(guī)定的“待遇”，亦成為憲法所明確列舉的最為重要的8項自治權類型之一。相應地，《民族區(qū)域自治法》第24條對《憲法》第120條予以重申，使該權成為該法27項明確列舉的自治權之一。〔1〕《民族區(qū)域自治法》第三章題為《自治機關的自治權》，通過從第19條至第45條共27個條文，以“一條一權”的方式列舉了27項自治權，為該法篇幅最大的一章。但是這27項自治權并非處于一個層次，如第25條地方性經(jīng)濟自治權、第26條主進行經(jīng)濟建設權、第29條地方基本建設自主權、第30條企事業(yè)單位自主管理權、第31條開展對外貿(mào)易權以及第42條之一部的對外經(jīng)濟交流自主權等，在邏輯結構上均系《憲法》第118條經(jīng)濟自主權的衍生。從這個角度來說，《民族區(qū)域自治法》第24條作為與《憲法》第120條全面對接的條款，在地位上又較之前述以集群形式出現(xiàn)的自治權條款為高。然而與立法的重視形成鮮明對比的是，在實踐中，民族自治地方組織本地方公安部隊權卻成為不折不扣的“睡美人”條款——目前并不存在由民族自治地方組織的公安部隊。這與我國對社會主義特色法治理念的強調(diào)以及當前邊疆民族地區(qū)維持社會穩(wěn)定面臨高壓的現(xiàn)狀是極不協(xié)調(diào)的。

對于這種立法與實踐的落差，理論研究提供的解釋力卻相當匱乏?，F(xiàn)有成果主要分為兩類。一是專題論文的研究，其中直接針對該主題的論文可謂鳳毛麟角，且研究質(zhì)量不高，廣度和深度均嚴重不足。二是相關著作的研究（目前尚無專題著作面世），又可大致分為三類：一是教材通論式著作，〔2〕需要注意的是，并非所有民族法學或民族區(qū)域自治法學的教材或通論都對該權利有所論述，有的著作就將該權有意無意地忽略了，如吳宗金、張曉輝主編：《中國民族法學》（第2版），法律出版社2004年版?；臼窃趯ψ灾螜嘀饤l分析的過程中，出于體例結構的完整性考量而附帶論及，論證的精細化程度可想而知；〔3〕代表性著作如熊文釗主編：《民族法學》（第2版），北京大學出版社2015年版，第176-177頁；李寶奇：《民族區(qū)域自治法學》，法律出版社2013年版，第210-211頁。在筆者看來，前者的內(nèi)容相對規(guī)范，但觀點立場有待商榷；而后者則完全繞開了對該權內(nèi)涵結構的剖析，只是在簡單引述法條后簡單評價一句“這是民族自治地方自治機關專有的一項自治權，為一般地方的國家機關所沒有”了事。這也在另一個側(cè)面反映出目前相關問題研究的尷尬境遇。二是針對民族區(qū)域自治制度或自治權問題進行針對性研究的專著，這也是目前相關研究情況最好的一類，但是在論證結構的全面性、基本立場的合理性、實踐需求的回應性等方面尚不能令人滿意；〔4〕代表性著作如宋才發(fā)：《民族區(qū)域自治制度重大問題研究》，人民出版社2008年版，第297-301頁。三是法律規(guī)范注釋類著作，即針對《憲法》《民族區(qū)域自治法》的條文逐條剖析，但這種注釋往往局限于條款文義，并不能對其背后的深層內(nèi)涵給予全面揭示?！?〕對《憲法》第120條的注釋如蔡定劍：《憲法精解》（第2版），法律出版社2006年版，第434頁。對《民族區(qū)域自治法》第24條的注釋如張春生主編：《〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉釋義及實用指南》，中國民主法制出版社2003年版，第91頁；敖俊德：《中華人民共和國民族區(qū)域自治法釋義》，民族出版社2001年版，第61-62頁；陳云生：《〈民族區(qū)域自治法〉釋義》，經(jīng)濟管理出版社2001年版，第78-79頁；等等。

由上，立法的重視、實踐的空白以及研究的滯后三重因素疊加，就構成了本文寫作的初衷。

二、回溯：民族自治地方公安部隊的前世今生

（一）淵源：戰(zhàn)爭時期中國共產(chǎn)黨的少數(shù)民族武裝思想及其發(fā)展

雖然具體研究尚待深入，但將民族自治地方公安部隊的前身追溯到新中國成立前的少數(shù)民族地方武裝，卻已在學界形成基本共識。但對于目前構成通說的、認定少數(shù)民族地方武裝的思想淵源始于1945年毛澤東《論聯(lián)合政府》中提出的“共產(chǎn)黨人必須積極地幫助各少數(shù)民族成立維護群眾利益的少數(shù)民族自己的軍隊”的判斷，筆者認為值得商榷。〔6〕持這種判斷的文獻如刑衛(wèi)華：《民族自治地方公安部隊考證》，載《法制與社會》2009年第29期；宋才發(fā)：《民族區(qū)域自治制度重大問題研究》，人民出版社2008年版，第298頁；等等。

事實上，中國共產(chǎn)黨建立少數(shù)民族地方武裝的思想早在1936年即有所端倪。1936年5月24日，時任紅軍總政治部主任的楊尚昆簽發(fā)了《中國工農(nóng)紅軍總政治部關于回民工作的指示》。在這份指示中，楊尚昆指出：“在斗爭的開展中，同時進行建立回民的組織，如回民聯(lián)合會、回民解放會、抗日救國會等，并成立回人的武裝軍隊或游擊隊，我們可派人參加其工作與指導，從回民中擴大的紅軍新戰(zhàn)士必須適應他們的生活習慣，一開始即成立單獨的編制，成立回民抗日軍，初期屬于紅軍的統(tǒng)一指揮。”在筆者有限的閱讀范圍里，此為中共支持建立少數(shù)民族武裝的最早表態(tài)。而僅一天之后，毛澤東即在《中華蘇維埃中央政府對回族人民的宣言》中再次強調(diào)了這一立場。毛澤東指出：“武裝，為一個獨立自主的民族所必不可少的條件。我們聯(lián)合回族中自己的一切武裝力量，并幫助其發(fā)展，更愿意武裝回民，成立獨立的‘回民抗日軍’。我們希望回族的武裝，將來能成為抗日聯(lián)軍的主要力量之一?！?936年6月13日的《中國工農(nóng)紅軍第四方面軍政治部關于進入回民區(qū)域工作的指示》亦要求：“對回族五馬軍閥這些帶地方民族性的軍隊，在其不堅持與紅軍作戰(zhàn)時，應在政治上號召他們加入中國抗日聯(lián)軍，共衛(wèi)西北，出師東北打日本。”1937年10月16日，劉少奇在《抗日游擊戰(zhàn)爭中的若干基本問題》一文中指出：“應該堅決改變現(xiàn)今國民政府及中國歷來所執(zhí)行的臣服與籠絡各少數(shù)民族的政策，應該宣布……（二）少數(shù)民族有權利建立自己的武裝?！薄?〕金炳鎬主編：《民族綱領政策文件選編》，中央民族大學出版社2006年版，第165-166、170、178-179、208-209頁。這實際上標志著中共領導人對少數(shù)民族武裝的立場正式形成。

到了1940年4月，這一立場被進一步深化和發(fā)展，而且首次將少數(shù)民族武裝與兵役制度掛鉤。在中共中央西北局擬定、中共中央書記處批準的《中共中央西北工作委員會關于回回民族問題的提綱》中就相對系統(tǒng)地指出：“幫助回族強大抗日武裝部隊，以充實國防力量。為此目的，必須：1、回族軍隊享有與其他國民革命軍同等權利的待遇；2、改善兵役制度；3、提高官兵抗戰(zhàn)建國的政治認識；4、扶助民眾抗日武裝。”〔8〕金炳鎬主編：《民族綱領政策文件選編》，第267頁。同年7月，上述綱領被移植適用于蒙古族武裝——在《中共中央西北工作委員會關于蒙古民族問題提綱》中，除了前述四點之外，還專門強調(diào)：“發(fā)揚蒙人騎術的特長，展開并堅持敵占區(qū)的游擊戰(zhàn)爭?！薄?〕金炳鎬主編：《民族綱領政策文件選編》，第280頁。筆者認為這也是中共對蒙古族民族武裝問題的首次論述。此外，1941年7月28日《中共中央電賀新疆反帝軍、反帝會成立七周年紀念》的電文還對新疆民族武裝反帝軍的地位和作用給予了充分認可和積極評價，認為其“使新疆成為抗戰(zhàn)最鞏固的后方”?！?0〕金炳鎬主編：《民族綱領政策文件選編》，第289頁。

正是有了上述思想的前期積累，毛澤東才得以在1945年4月24日的《論聯(lián)合政府》一文中提出了“共產(chǎn)黨人必須積極地幫助各少數(shù)民族成立維護群眾利益的少數(shù)民族自己的軍隊”的判斷。以此為基礎，中共對少數(shù)民族武裝的認識也進一步發(fā)展。1946年4月4日，林伯渠在陜甘寧邊區(qū)第三屆參議會第一次會議上作了題為《陜甘寧邊區(qū)建設的新階段》的政府工作報告，其中明確指出：“邊區(qū)人民創(chuàng)造了自己的民主政權，也就享受著充分的自由權：……自由組織自衛(wèi)軍以維持家鄉(xiāng)秩序，并免受外來的恐怖?！薄?1〕金炳鎬主編：《民族綱領政策文件選編》，第340頁。同年4月23日，由該次會議通過的《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》則進一步規(guī)定：“人民有武裝自衛(wèi)的權利。辦法為自衛(wèi)軍、民兵?！薄?2〕刑衛(wèi)華：《民族自治地方公安部隊考證》，載《法制與社會》2009年第29期。在1947年4月27日內(nèi)蒙古人民代表會議通過的《內(nèi)蒙古自治政府施政綱領》提出：“建設與發(fā)展內(nèi)蒙古人民自衛(wèi)軍。人民自衛(wèi)軍必須忠于民族，忠于人民，擁護政府，遵守政府法令，加強團結，提高覺悟，嚴整紀律，保衛(wèi)民族與人民的利益，堅決粉碎大漢族主義者的侵略，爭取自衛(wèi)戰(zhàn)爭勝利。政府必須愛護軍隊，保障兵源與供給，優(yōu)待軍屬烈屬，撫恤傷亡。政府與軍隊協(xié)力發(fā)展人民自衛(wèi)武裝，共同肅清土匪奸細，保護交通，安定社會秩序。”而中共中央于1947年5月6日發(fā)表在《東北日報》的社論《內(nèi)蒙古解放的道路——祝內(nèi)蒙古人民代表大會》也指出：“內(nèi)蒙古人民解放的力量是建立確實可靠并有戰(zhàn)斗力的內(nèi)蒙古人民武裝。”〔13〕金炳鎬主編：《民族綱領政策文件選編》，中央民族大學出版社2006年版，第346、356頁。

由上，戰(zhàn)爭時期中共對于少數(shù)民族武裝的思想脈絡發(fā)展規(guī)律可總結如下。

第一，組織少數(shù)民族武裝的思想基礎逐漸變化。在1935年之前，中共一直將民族自決作為處理民族關系的基本原則。1922年中共二大《關于國際帝國主義與中國和中國共產(chǎn)黨的決議案》就明確提出“內(nèi)蒙古、西藏、新疆成立民族自治邦”；1928年中共六大的《政治決議案》又明確提出“確認民族平等及民族自決權”；1931年中華蘇維埃一大通過的首部專門的民族問題文件——《關于中國境內(nèi)少數(shù)民族問題的決議案》提出“少數(shù)民族群眾有權加入中華蘇維埃共和國，或獨立建國”；1934年《中華蘇維埃共和國憲法大綱》又再度明確：“各少數(shù)民族甚至可脫離中國，成為獨立的國家?！奔热豢梢越ⅹ毩遥敲唇⒈久褡遄约旱能婈犚鄳獮轭}中之義。不過，自1935年對回族和蒙古族的兩個《人民宣言》開始，中共的民族問題立場逐漸由民族自決向自治悄然轉(zhuǎn)變?！?4〕這兩個《宣言》既強調(diào)民族自決（即成立獨立的政權），也表明可以成立自治政府以管理本民族內(nèi)部事務；1936年《豫?？h回民自治政府條例》作為首個縣級民族自治法規(guī)，則表明自治相對于自決的地位逐漸上升；到了1937年《抗日救國十大綱領》，民族自治已經(jīng)和民族自決并列為兩大原則，地位趨于一致；1938年六屆六中全會通過的《論新階段》的報告，則正式提出放棄聯(lián)邦制，主張國家統(tǒng)一原則下的民族區(qū)域自治。雖然不再具有民族自決理論所提供的合理性支撐，但由于抗戰(zhàn)局勢所產(chǎn)生的建立抗日軍事統(tǒng)一戰(zhàn)線的實際需要，少數(shù)民族武裝依然被中共給予了足夠的重視和支持?？傊m然少數(shù)民族武裝的實踐在不斷發(fā)展，但是其理論基礎已經(jīng)發(fā)生了變化，這在一定程度上也為其后來的轉(zhuǎn)制埋下伏筆。

第二，關注的焦點由個別民族的武裝力量過渡到各少數(shù)民族的武裝力量。由前文可知，中共早期對于民族武裝的認知主要集中在回族等有限的幾個少數(shù)民族上，但是從1937年劉少奇的《抗日游擊戰(zhàn)爭中的若干基本問題》開始，這一關注的焦點開始從個別少數(shù)民族轉(zhuǎn)變?yōu)楦魃贁?shù)民族，而建立民族武裝權的主體也隨之由特定化向普遍化轉(zhuǎn)變。這個轉(zhuǎn)變的過程持續(xù)了數(shù)年——1937年之后黨的幾部重要文獻中，著重提及的仍是回族、蒙古族、新疆反帝軍等個別民族武裝，直到1945年毛澤東《論聯(lián)合政府》的發(fā)布，這一轉(zhuǎn)變過程才真正完成。從這個意義上說，將民族自治地方公安部隊思想淵源的起點確定為1945年，也具有一定程度的合理性。

第三，將各民族自行建立的民族武裝逐步納入中共正規(guī)軍序列。早在1936年的《中國工農(nóng)紅軍總政治部關于回民工作的指示》中，這一立場已有所體現(xiàn)：雖然支持建立回民抗日軍，且承認其單獨的編制，但工農(nóng)紅軍仍希望“派人參加其工作與指導”并“統(tǒng)一指揮”；1936年的《中國工農(nóng)紅軍第四方面軍政治部關于進入回民區(qū)域工作的指示》提出要號召“帶地方民族性的軍隊加入中國抗日聯(lián)軍”；1937年的《抗日游擊戰(zhàn)爭中的若干基本問題》雖承認“少數(shù)民族有權利建立自己的武裝”，但緊接著在1940年的《中共中央西北工作委員會關于回回民族問題的提綱》和《中共中央西北工作委員會關于蒙古民族問題提綱》中就提出改善兵役制度、提高官兵抗戰(zhàn)建國的政治認識等要求，“收編”的目標亦較為明顯。到了1948年，對內(nèi)蒙古人民自衛(wèi)軍的正式改編則標志著這一目標開始具體付諸實踐。

（二）前世與今生：建國前的少數(shù)民族地方武裝及其歸宿

一般認為，建國前的民族武裝大致包括回民抗日武裝、內(nèi)蒙古人民自衛(wèi)軍、西藏民族武裝、涼山彝族武裝等。茲舉例論述。

例一，內(nèi)蒙古人民自衛(wèi)軍。內(nèi)蒙古民族武裝最早可追溯到1936年2月21日百靈廟起義。在烏蘭夫和云繼先的策劃下，起義部隊順利奪取槍械庫，并奔赴歸綏。同年2月25日，云繼先發(fā)表通電稱：“保安隊全體官兵脫離德王的百靈廟蒙政會，參加抗日?！薄?5〕“蒙政會”即1934年3月7日南京國民政府設立的“蒙古地方自治政務委員會”。根據(jù)《蒙古地方自治政務委員會暫行組織大綱》，蒙政會“直隸于行政院，并受中央主管機關即中央指導大員（即蒙古地方自治指導長官公署及其長官，筆者注）之指導，辦理各盟旗地方自治政務，遇有關涉省之事件，應與省政府會商辦理?！保ㄖ袊诙v史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編第五輯第一編政治（五）》，江蘇古籍出版社1991年版，第73-74頁）。1936年2月，蒙政會被綏遠和察哈爾兩個地方蒙政會所取代。此役被譽為內(nèi)蒙古民族抗日武裝第一槍。〔16〕參見佚名：《百靈廟的槍聲：蒙古民族武裝抗日的第一槍》，載《實踐（思想理論版）》2011年第7期。1946 年，內(nèi)蒙古地區(qū)的民族武裝部隊統(tǒng)一改編為內(nèi)蒙古人民自衛(wèi)軍，成為我國民族自治地方組織本地方自衛(wèi)部隊的初次嘗試?！?7〕宋才發(fā)：《民族區(qū)域自治制度重大問題研究》，人民出版社2008年版，第298頁。1947年4月27日內(nèi)蒙古人民代表會議通過的《內(nèi)蒙古自治政府施政綱領》專門提出要建設與發(fā)展內(nèi)蒙古人民自衛(wèi)軍，1947年5月6日中共中央刊發(fā)于《東北日報》的社論也對這支武裝力量評價為“確實可靠并有戰(zhàn)斗力”。〔18〕金炳鎬主編：《民族綱領政策文件選編》，中央民族大學出版社2006年版，第356頁。1948年1月1日，內(nèi)蒙古共產(chǎn)黨工作委員會發(fā)布的《中共內(nèi)蒙古工作委員會關于改變內(nèi)蒙古人民自衛(wèi)軍稱號的決定》正式提出：“內(nèi)蒙古人民自衛(wèi)軍的稱號，一律廢除，改成內(nèi)蒙古人民解放軍?！薄?9〕金炳鎬主編：《民族綱領政策文件選編》，第365頁。1949年，內(nèi)蒙古民族武裝被正式改編入中國人民解放軍序列。〔20〕刑衛(wèi)華：《民族自治地方公安部隊考證》，載《法制與社會》2009年第29期。

例二，西藏民族武裝。西藏民族武裝淵源有二。一是新中國成立前即存在的藏軍。根據(jù)1951年5月23日簽訂的《中央人民政府和西藏地方政府關于和平解放西藏辦法的協(xié)議》，西藏軍隊逐步改變?yōu)槿嗣窠夥跑?，成為中國國防武裝的一部分。但鑒于西藏問題的復雜性，中央政府對于西藏民族武裝的改編是非常謹慎的。1952年4月6日毛澤東在《中共中央關于西藏工作方針的指示》中說：“目前不要改編藏軍，也不要在形式上成立軍分區(qū)，也不要成立軍政委員會。暫時一切仍舊，拖下去，以待一年或兩年后我軍確能生產(chǎn)自給并獲得群眾擁護的時候，再談這些問題?！薄?1〕金炳鎬主編：《民族綱領政策文件選編》，第467頁。同年10月8日，毛澤東在接見西藏致敬團代表時再次重申：“成立軍政委員會和改編藏軍是協(xié)議上規(guī)定了的，因為你們害怕，我通知西藏工作的同志，要他們慢點執(zhí)行?！薄?2〕金炳鎬主編：《民族綱領政策文件選編》，第481頁。1957年5月，西藏上層反動分子在拉薩建立了“四水六崗”反動組織，暗地醞釀武裝叛亂，并最終于1959年3月19日夜間指令叛亂武裝“衛(wèi)教軍”向駐拉薩的人民解放軍和地方機關發(fā)動進攻。鑒于此，1959 年的第二屆全國人大第一次會議作出決議：“現(xiàn)在隨著原西藏地方政府和西藏上層反動集團叛亂的失敗，已經(jīng)有可能在實行人民解放軍軍事管制的同時，在西藏自治區(qū)籌備委員會的領導下，逐步建立西藏自治區(qū)的各級地方行政機構和藏族人民的自衛(wèi)武裝，并且開始行使自治權?！薄?3〕參見刑衛(wèi)華：《民族自治地方公安部隊考證》，載《法制與社會》2009年第29期。二是新中國成立后依中央指示建立的民族武裝。1950年9月，中共中央西南局在給西康區(qū)黨委的復示中指出：“在軍事上如果條件具備，創(chuàng)造一個由我黨干部及先進分子掌握的藏族武裝是必要的，這個武裝屬于人民解放軍的一部分，待遇與解放軍相同，它既是軍隊，又是生產(chǎn)隊，培養(yǎng)干部的學校。”此后鄧小平又指示：“組織藏族武裝，其任務為戰(zhàn)斗隊、生產(chǎn)隊、又是培養(yǎng)干部的學校，此事要同民族上層及各界人士協(xié)商取得共識。”同年11月，經(jīng)西康省藏族自治區(qū)第一屆各族各界人民代表會議協(xié)商一致贊同建立民族武裝。1951年7月23日，人民解放軍第一只藏族部隊“中國人民解放軍西南軍區(qū)6團（即藏民團）”成立。與藏軍不同，這類藏族部隊在成立伊始就屬于中國人民解放軍戰(zhàn)斗序列，且在后來的改編中逐漸褪去了“民族性”色彩，而成為普通的解放軍部隊編制。

例三，涼山彝族武裝。建國初，尤其是在民主改革的過程中，涼山彝族地區(qū)屢次發(fā)生武裝叛亂。周恩來在1956年7月24日《穩(wěn)步實現(xiàn)少數(shù)民族地區(qū)的民主改革》一文中曾指出：“也有些頭人想和政府較量，四川涼山彝族自治州就因為有類人，而發(fā)生了叛亂?！褋y發(fā)生后，政府和藏族、彝族人民一道來平息叛亂，同叛亂分子進行了武裝斗爭。”〔24〕金炳鎬主編：《民族綱領政策文件選編》，中央民族大學出版社2006年版，第546頁。基于此，1956年，涼山彝族自治州第三屆人民代表會議第一次會議通過的《涼山彝族自治州剿匪治安武裝自衛(wèi)隊暫行辦法》將治安武裝自衛(wèi)隊的任務規(guī)定為：“搜捕潛藏匪特，鎮(zhèn)壓反革命活動，配合人民解放軍及公安部隊剿滅匪患及反革命叛亂，維護社會治安，保衛(wèi)各族人民群眾生命財產(chǎn)的安全，鞏固人民民主專政?！辫b于該民族武裝在剿匪過程中發(fā)揮的積極作用，1965 年 8 月 6 日第三屆全國人民代表大會常務委員會第十四次會議批準的《四川省涼山彝族自治州各級人民代表大會和各級人民委員會組織條件》，其第35條關于自治州人民委員會在自治州內(nèi)行使的職權中即包括“（十八）依照國家的軍事制度，組織和管理公安部隊；管理群眾武裝工作；管理兵役工作?！敝钡?987年，涼山彝自治州第五屆人民代表大會第二次會議通過并由四川省第六屆人民代表大會常務委員會第二十六次會議批準的《涼山彝族自治州自治條例》才正式取消了本地方公安部隊的相關規(guī)定?！?5〕參見刑衛(wèi)華：《民族自治地方公安部隊考證》，載《法制與社會》2009年第29期。

事實上，自上世紀七十年代開始，少數(shù)民族武裝以及民族自治地方公安部隊的問題就開始淡出了中共中央重要政策文獻和領導人講話。少數(shù)提及該問題的文獻，亦是一筆帶過，不做任何說明和解釋，這也在一定程度上暗示著這類部隊在制度境遇上的微妙轉(zhuǎn)變。〔26〕如1999年9月國新辦發(fā)布的《中國的少數(shù)民族政策及實踐》、2005年2月國新辦發(fā)布的《中國的民族區(qū)域自治》白皮書等，其中僅在歷史回顧部分提及回民支隊、蒙古抗日游擊隊等“以少數(shù)民族為主的抗日力量為抗戰(zhàn)的勝利所做的貢獻”，除此一句簡單定論外別無其他。

（三）小結：為何少數(shù)民族武裝逐步淡出歷史舞臺？

綜上，曾經(jīng)在戰(zhàn)爭年代甚至是新中國成立初期發(fā)揮過重要作用的各地方少數(shù)民族武裝，最后均歸寂于無聲，其原因何在？筆者認為主要但不限于如下四點。

第一，這是中國共產(chǎn)黨對于少數(shù)民族武裝一貫立場的必然結果。中國共產(chǎn)黨在革命戰(zhàn)爭年代承認并扶持少數(shù)民族武裝之初，就確立了將各民族自行建立的民族武裝逐步收編的策略。當新中國成立、黨和國家的歷史任務發(fā)生重大轉(zhuǎn)變之后，這種策略的進一步貫徹實施也就顯得愈發(fā)迫切。

第二，少數(shù)民族武裝的歷史任務基本完成。在1949年以前，少數(shù)民族武裝的任務被表述為“維護群眾利益”、“維持家鄉(xiāng)秩序以免受外來的恐怖”和“人民解放”等，〔27〕文獻依據(jù)分別參見毛澤東《論聯(lián)合政府》（1945年4月24日）、林伯渠《陜甘寧邊區(qū)建設的新階段》（1946年4月4日）和1917年5月6日《東北日報》的社論《內(nèi)蒙古解放的道路——祝內(nèi)蒙古人民代表大會》。這些任務隨著新中國的成立已多告完成。在新中國成立之初，少數(shù)民族武裝則主要在特定時期的特定地區(qū)被用于搜捕潛藏匪特、鎮(zhèn)壓反革命活動、維護社會治安等，隨著相關任務的順利完成，也就不再具有獨立存在的必要。

第三，少數(shù)民族武裝的長期存在可能對國家安全和社會穩(wěn)定產(chǎn)生潛在威脅。如周恩來在1956年《穩(wěn)步實現(xiàn)少數(shù)民族地區(qū)的民主改革》一文中對涼山彝族的叛亂即總結道：“發(fā)生叛亂的主要原因還是有些人掌握武裝，想和政府較量較量?！薄?8〕當然，涼山彝族的問題絕非孤例。在建國初民主改革的重要時期，尤其是在民族地區(qū)的各項改革艱難推進的時刻，國家自然不能允許個別少數(shù)民族叛亂分子影響大局，而最好的方式即為取締他們掌握武裝的可能性。

第四，一些少數(shù)民族武裝轉(zhuǎn)變?yōu)樾碌男问健褡遄灾蔚胤焦膊筷?。除了前面提及的涼山彝族治安武裝自衛(wèi)隊之外，內(nèi)蒙古、新疆等地建國初都曾擁有本地方的公安部隊。而在當時的歷史條件下，改編為民族自治地方的公安部隊也是這些少數(shù)民族武裝的最好制度歸宿。

三、規(guī)制：從政策實踐到法律權利

雖然經(jīng)歷了長期的思想發(fā)展和制度實踐，但直到1949年《共同綱領》頒布之前，少數(shù)民族武裝（民族地方公安部隊）都只是作為政策概念和軍事概念存在，從未正式披上法律的外衣。而《共同綱領》則無疑開啟了這一歷史的轉(zhuǎn)折——其第52條規(guī)定：“中華人民共和國境內(nèi)各少數(shù)民族，均有按照統(tǒng)一的國家軍事制度，參加人民解放軍及組織地方人民公安部隊的權利?！边@也為戰(zhàn)時的少數(shù)民族武裝向和平時期的民族地方公安部隊的轉(zhuǎn)變提供了法律上的初步依據(jù)。這種立場隨后被1952年的《民族區(qū)域自治實施綱要》第52條所承襲，該條規(guī)定：“各民族自治區(qū)自治機關按照國家統(tǒng)一的軍事制度，得組織本自治區(qū)的公安部隊和民兵。”差異在于，該條中一個“得”字將《共同綱領》第52條蘊含的組織地方公安部隊的選擇實施性權利轉(zhuǎn)變?yōu)閺娭茖嵤┬詸嗬?/p>

雖然學界習慣于將《共同綱領》視為臨時憲法來對待，〔29〕許崇德教授曾將“憲法性”作為《共同綱領》的基本性質(zhì)之一加以論述，并認定：“共同綱領不僅僅是一個綱領，它是憲法性文件，規(guī)定了應該由憲法規(guī)定的一系列重要內(nèi)容?！痹S崇德：《中華人民共和國憲法史》，福建人民出版社2005年版，第46頁。但它同正式的憲法畢竟仍存在本質(zhì)的區(qū)別，亦并非新中國憲政現(xiàn)代化的真正起點?！?0〕參見隋亮：《五四憲法：中國憲政現(xiàn)代化的真正起點》，載《河北青年干部管理學院學報》2010年第2期。1954憲法因循了《共同綱領》第52條的邏輯，于第70條第三款規(guī)定：“自治區(qū)、自治州、自治縣的自治機關依照國家的軍事制度組織本地方的公安部隊?！毕嚓P資料顯示，憲法草案油印打字的第一次修正稿第58條所附的修正說明提出：“民委建議，規(guī)定各民族自治區(qū)得組織本自治區(qū)的公安部隊和民兵，需否可考慮?！倍珴蓶|則在這段文字上方批了“需要”兩個字?！?1〕許崇德：《中華人民共和國憲法史》，福建人民出版社2005年版，第46頁。至于當時為何作此批示，史料已不可考。不過周恩來時隔兩年之后的一次表態(tài)似可作為間接說明。在1956年題為《穩(wěn)步實現(xiàn)少數(shù)民族地區(qū)的民主改革》的文章中，周恩來指出：“民族自治地方可組織本地方的公安部隊，這在憲法上也有規(guī)定。壓迫群眾的人手中有武器，群眾不放心。武器在群眾手中，就可以防壞人了。”至于“有武器的壓迫群眾的人”所指為何，周恩來亦未多做解釋，只是“請在座的陳賡副總參謀長召集會議研究一下”。〔32〕金炳鎬主編：《民族綱領政策文件選編》，中央民族大學出版社2006年版，第548頁。不過，對于歷史背景和社會環(huán)境已經(jīng)極大改變的今天而言，這種解釋又是否還具有現(xiàn)實意義亦誠值商榷。

后來的七五憲法和七八憲法則取消了民族自治地方組建公安部隊權。究其原因，一般認為是黨內(nèi)左傾路線和法律虛無主義思想的蔓延，尤其是十年“文革”期間民族工作被否定、工作機構被撤銷、民族自治地方被隨意撤并、各項自治權被取消等大環(huán)境使然。〔33〕參見熊文釗主編：《大國地方：中國民族區(qū)域自治制度的新發(fā)展》，法律出版社2008年版，第23頁。筆者以為，這固然是一個重要原因，但似乎尚不全面——由前所述，民族自治地方公安部隊在設置目的、定位上的不明確性，預期功能空間的狹隘性，以及主要歷史任務已基本實現(xiàn)等客觀因素同樣在其中扮演了重要角色。

〔28〕 金炳鎬主編：《民族綱領政策文件選編》，中央民族大學出版社2006年版，第546頁。

問題在于，為何現(xiàn)行憲法第120條在1982年要恢復這一已實際取消了數(shù)十年的規(guī)定呢？目前鮮有文獻提供直接、充分的佐證?！?4〕1982年2月27日的憲法修改委員會第二次全體會議上，憲法修改委員會秘書長胡喬木還針對討論稿的若干內(nèi)容作了口頭說明，其中第四個問題“關于地方制度和民族自治制度”中，僅一句“規(guī)定民族自治地方可以設立公安部隊”簡單略過，并未解釋其原因。參見許崇德：《中華人民共和國憲法史》（第2版），福建人民出版社2005年版，第396頁。筆者分析其主要原因有三。第一，歷史來看，現(xiàn)行憲法的民族區(qū)域自治條款幾乎是對五四憲法框架的直接還原，不僅民族自治地方組織公安部隊的自治權如此，其他自治權亦如此。因此，對于自治地方公安問題的規(guī)定僅是現(xiàn)行憲法向五四憲法“致敬”的內(nèi)容之一〔35〕對此，筆者向曾參與《民族區(qū)域自治法》起草的原全國人民代表大會民族委員會法案室主任敖俊德教授求教，據(jù)他回憶，在1982年修訂憲法的過程中，印象里時任全國人大常委會副委員長楊尚昆曾表露過該條的立意主要是為了恢復五四憲法的規(guī)定，但也未作更多的細化說明。這與筆者的推測基本一致。（兩部憲法民族區(qū)域自治條款的結構和內(nèi)容比較參見表1）。第二，辯證來看，現(xiàn)行憲法的重要歷史任務之一是同之前二十余年的思想和制度動蕩劃清界限——主要是同存在著嚴重左傾錯誤缺陷的七五憲法和延續(xù)缺陷的七八憲法劃清界限?！?6〕對七五憲法和七八憲法的代表性評價參見周葉中主編：《憲法》（第2版），高等教育出版社、北京大學出版社2005年版，第79-80頁。“撥亂世，反之正”的意識自然地體現(xiàn)為將前兩部憲法所取消的民族自治地方的自治權予以全面恢復。而對于民族自治地方組織公安部隊權來說，實際上這種恢復的宣示意義要明顯大于實踐意義——象征著自治地方政治自治權中的重要組成部分，并以此彰顯國家捍衛(wèi)民族區(qū)域自治這一基本政治制度的立場和決心。第三，現(xiàn)行憲法第120條對該權利的行使設定了嚴格的要件，如“依據(jù)當?shù)氐膶嶋H需要”、“經(jīng)國務院批準”等，有效降低了潛在不和諧因素現(xiàn)實化的可能性，從而在理論上獲得了更大的可行性空間。

表1 兩部憲法民族區(qū)域自治條款的結構和內(nèi)容比較表

在法律的層面，由于《民族區(qū)域自治法》實際上是對現(xiàn)行憲法相關條款的擴充和深化，既然憲法都將這一權利作為著重列舉的8項自治權之一加以明確，那么1984年依據(jù)憲法制定的《民族區(qū)域自治法》在邏輯上當然也就必須（或曰“至少”）為其單列一條。而在2001年的修法過程中，事實上也不可能將長期未實踐的第24條刪除。原因主要有三。第一，作為一項重要的政治類自治權，刪除第24條在形式上有悖于《民族區(qū)域自治法》“充分尊重和保障各少數(shù)民族管理本民族內(nèi)部事務權利的精神”。〔37〕《民族區(qū)域自治法》序言第二段。第二，在目的上，2001年修法主要是為了適應現(xiàn)行憲法頒布之后的三次修改，以及根據(jù)《民族區(qū)域自治法》實施十七年來的實踐經(jīng)驗和經(jīng)濟社會事業(yè)發(fā)展情況進行調(diào)整。對于前者，三次修憲并未涉及《憲法》第120條；而尚未付諸實踐的《民族區(qū)域自治法》第24條顯然也不屬于后者的范疇。第三，從實踐來看，這次修訂主要涉及指導思想、民族地方區(qū)劃變更規(guī)則、自治機關變通權、少數(shù)民族工作人員的配備、經(jīng)濟結構和經(jīng)濟體制、財政轉(zhuǎn)移支付、基礎設施建設、資源開發(fā)、金融、民族貿(mào)易、外貿(mào)教育和文化的扶持、扶貧、環(huán)保、對口支援等，〔38〕詳見熊文釗主編：《中國民族法制60年》，中央民族大學出版社2010年版，第301-305頁。實際上也并未涉及經(jīng)濟類條款之外的其他內(nèi)容。

應當注意到，2005年《國務院實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》作為彌補《民族區(qū)域自治法》實施性的最為重要的中央立法，以行政法規(guī)的形式針對《民族區(qū)域自治法》中部分自治權的具體實施規(guī)則進行了細化規(guī)定，但對組織地方公安部隊的自治權卻依然采回避立場，這是“由于制定《民族區(qū)域自治法》實施細則條件還不成熟，《規(guī)定》主要只對《民族區(qū)域自治法》第六章‘上級國家機關的職責’的內(nèi)容進行了細化”。與民族立法形成相應對比的是，公安立法對民族自治地方公安部隊問題完全忽視?，F(xiàn)行公安立法的核心規(guī)范——1995年2月28日公布并施行的《人民警察法》中對于民族自治地方組織公安部隊的問題并未涉及只言片語。

此外，在地方立法層面，民族自治地方組織本地方公安部隊的權利在制度空間上亦幾乎被窒息殆盡。目前五大自治區(qū)尚未出臺自治條例和單行條例。在自治州一級，30個自治州中除新疆的5個自治州外均制定了自治條例?！?9〕雖然新疆大多數(shù)自治地方均在2000年前制定了自治條例征求意見稿，但最終都沒有進入立法程序從而形成法律，其原因較為復雜，這里不再展開。參見黃元珊、敖慧敏：《立法自治權行使現(xiàn)狀調(diào)查及對策研究——基于新疆維吾爾自治區(qū)的實證分析》，載《中南民族大學學報（人文社會科學版）》2014年第2期。而在這25部自治條例中，只有《延邊朝鮮族自治州自治條例》第24條第一款規(guī)定：“自治州人民政府依照國家的軍事制度和自治州的實際需要，經(jīng)省人民政府報國務院批準，可以組織維護自治州社會治安的公安部隊。”〔40〕自治縣層面的相關立法情況更是可想而知。值得深思的是，在文革后的撥亂反正階段，全國人大民族委員會選取內(nèi)蒙古和延邊分別作為自治區(qū)和自治州自治條例起草的試點，而后者也確實在全國率先出臺了首部自治州一級的自治條例?！?1〕延邊朝鮮族自治州試點起草自治條例的情況，參見熊文釗主編：《中國民族法制60年》，中央民族大學出版社2010年版，第163-164頁。照理說，這部自治條例理應成為其他自治州制定自治條例的重要范本，但實際情況卻是延邊朝鮮族自治州對組織本地方公安部隊權的規(guī)定成了自治州自治條例中的孤例，個中原因同樣引人深思。

四、祛魅：民族自治地方公安部隊的屬性之辯

（一）民族自治地方公安部隊的現(xiàn)實之問

數(shù)十年的歷史、一如既往的立法重視以及官方愈發(fā)曖昧的立場，其關鍵匯聚為一個疑問：當今現(xiàn)實中究竟還有無民族自治地方組織的公安部隊存在？主流觀點認為，這類公安部隊實際上還是存在的，只不過換上了中國人民武裝警察部隊的“馬甲”?！?2〕中國人民武裝警察部隊的前身是中國人民公安部隊，于1949年8月31日正式組建。1982年6月19日，根據(jù)《中共中央批轉(zhuǎn)公安部黨組〈關于人民武裝警察管理體制問題的請示報告〉的通知》精神，中國人民解放軍擔負地方內(nèi)衛(wèi)任務及內(nèi)衛(wèi)值勤的部隊移交公安部門，同公安部門原來實行義務兵役制的邊防、消防等警種統(tǒng)一起來，重新組建中國人民武裝警察部隊。1983年4月，中國人民武裝警察部隊總部在北京成立。閔光玉：《武警部隊立法問題探析》，載《河北法學》2008年第2期。筆者推測，當時個別存在的民族自治地方公安部隊正是在此時被改編入武警序列。例如，宋才發(fā)教授指出：“民族自治地方的公安部隊，從其屬性上看，屬于國家武裝力量的組成部分之一。從其具體性質(zhì)上看，則屬于中國人民武裝警察部隊這一系列?！薄?3〕宋才發(fā)：《民族區(qū)域自治制度重大問題研究》，人民出版社2008年版，第300頁。蔡定劍教授和熊文釗教授也有類似的判斷?！?4〕參見蔡定劍：《憲法精解》（第2版），法律出版社2006年版，第434頁；熊文釗主編：《民族法學》（第2版），北京大學出版社2015年版，第177頁。需要指出的是，蔡定劍教授只承認民族自治地方的公安部隊“相當于現(xiàn)在的武裝警察部隊”，但否認目前仍存在正式的民族自治地方的公安部隊。那么，作出這種判斷的依據(jù)何在？不外乎如下三點。

第一，也是持此觀點學者一致認定的核心理據(jù)——1984年5月22日中華人民共和國中央軍事委員會委員、中國人民解放軍楊得志總參謀長在第六屆全國人民代表大會第二次會議上所作的《關于〈中華人民共和國兵役法（修改草案）〉的說明》的報告。其中指出：“中國人民武裝警察部隊，包括按照憲法一百二十條規(guī)定組織的民族自治地方的公安部隊，是國家武裝力量的組成部分，其兵役問題在附則中專門寫了一條?！薄?5〕多數(shù)學者甚至將此段表述作為民族自治地方公安屬于武警序列的唯一依據(jù)，參見宋才發(fā)：《民族區(qū)域自治制度重大問題研究》，人民出版社2008年版，第300頁；刑衛(wèi)華：《民族自治地方公安部隊考證》，載《法制與社會》2009年第29期；熊文釗主編：《民族法學》（第2版），北京大學出版社2015年版，第177頁。雖然最終出臺的《兵役法》第66條僅有“本法適用于中國人民武裝警察部隊”一句話，但《說明》中的表述似乎已然表明了武警與民族自治地方公安部隊的包含關系。

第二，民族自治地方的公安部隊和武警在性質(zhì)上有相近之處，至少民族自治地方公安部隊在誕生伊始即是作為一類特殊的武裝力量而存在的。1997年通過并施行的《國防法》第22條規(guī)定：“中華人民共和國的武裝力量，由中國人民解放軍現(xiàn)役部隊和預備役部隊、中國人民武裝警察部隊、民兵組成?！蹦敲矗褡遄灾蔚胤降墓膊筷牼烤箤儆谌N形式中的哪一種呢？首先排除的是中國人民解放軍，因為當年的民族武裝能改編的已經(jīng)大量改編進中國人民解放軍序列，后來的民族自治地方的公安部隊顯然在形式上與之不同。其次，民族自治地方的公安部隊也顯然不屬于民兵?！侗鄯ā返?6條明確規(guī)定：“民兵是不脫離生產(chǎn)的群眾武裝組織，是中國人民解放軍的助手和后備力量”，且1954年民委建議將該權納入憲法條文時，也是將“自治區(qū)的公安部隊”和“民兵”作并列表述的?！?6〕此外，在目前擁有自治條例的25個自治州中唯一規(guī)定了組織本地方公安部隊權的《延邊朝鮮族自治州自治條例》第24條，也將自治地方公安部隊的問題和民兵預備役問題通過兩款分別加以表述。這也從側(cè)面印證了兩者間的差異性。因此，民族自治地方的公安部隊在邏輯上只可能被歸入武警序列。

第三，在實踐中，武警序列里有一類（三個警種）部隊在體制上實際接受公安部門的管理，存在成為民族自治地方的公安部隊現(xiàn)實載體的可能?！?7〕閔光玉：《武警部隊立法問題探析》，載《河北法學》2008年第2期。一是武警邊防部隊。主要擔負邊境檢查、邊境治安管理和部分地段的邊界巡邏、打擊偷渡以及海上緝私，由公安部邊防管理局管理，在部分省、自治區(qū)和直轄市設有公安邊防總隊（公安邊防局）。二是武警消防部隊，主要擔負防火、滅火任務，在非暴力意外事件中救援平民等，由公安部消防局管理，各省、自治區(qū)和直轄市設有公安消防總隊（公安消防局）。三是武警內(nèi)衛(wèi)部隊，主要擔負黨和國家領導人、省市主要領導及重要來訪外賓警衛(wèi)任務，由公安部警衛(wèi)局管理，各省、自治區(qū)和直轄市公安廳（局）設有警衛(wèi)局。因此，從管理體制和部隊序列而言，倘若民族自治地方公安部隊屬于武警，顯然最有可能存在于上述三類部隊之中。

（二）商榷意見

雖然前述觀點似已為通說，但筆者認為尚有如下四點值得商榷。

首先，《關于〈中華人民共和國兵役法（修改草案）〉的說明》，并非正式的法律文件，亦無明確的法律效力，其觀點只能作為參照，而不能作為直接的判斷依據(jù)。第一，在1998年12月29日正式公布施行的《兵役法》中，根本未涉及民族自治地方公安部隊的問題；2009 年 8 月 27 日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議通過的《人民武裝警察法》中亦無關于民族自治地方公安部隊的規(guī)定。第二，應正確解讀《說明》的表述?！爸袊嗣裎溲b警察部隊，包括按照憲法第一百二十條規(guī)定組織的民族自治地方的公安部隊，是國家武裝力量的組成部分”，其意為武警和民族自治地方公安部隊均為國家武裝力量的組成部分，兩者為并列關系，而非包含關系。該判斷本身亦符合通常對兩者的定性。倘若是強調(diào)“武警部隊包含民族自治地方公安部隊”的意圖，則可能的表述模式至少有二，一是“中國人民武裝警察部隊（包括按照憲法一百二十條規(guī)定組織的民族自治地方的公安部隊）”，二是“包括按照憲法一百二十條規(guī)定組織的民族自治地方的公安部隊在內(nèi)的中國人民武裝警察部隊”。既然未采用這兩種形式，則不能認定包含關系的成立。

其次，通常情況下，公安機關和武警分屬不同組織序列，不具有兼容性。第一，公安機關屬于我國的行政機關序列，實施“部—廳（局）—局—分局”的條塊結合型領導，〔48〕所謂條塊結合型領導，是指公安部是國務院的組成部分，受黨中央和國務院的領導；地方公安機關是各級人民政府的組成部分，接受地方黨政機關和上級公安機關的領導，其中人事、財政權歸地方黨政機關，業(yè)務上由上級公安機關領導；鐵道、交通、民航、林業(yè)等各級專門公安機關，行政體制上隸屬于各自的行政管理部門，業(yè)務上同時受公安部和相應的地方公安機關領導。吳秘：《公安組織領導體制初探》，載《河南公安學刊》1993年第2期。其成員屬國家公務員；而武警本質(zhì)上為軍隊序列，設總部（大軍區(qū)）、〔49〕武警總部原屬大軍區(qū)級機構。2016年2月，隨著中國人民解放軍五大戰(zhàn)區(qū)正式替代原先的七大軍區(qū)建制，武警總部亦調(diào)整為戰(zhàn)區(qū)級機構——司令員和政委均由中國人民解放軍上將擔任。而與戰(zhàn)區(qū)最明顯的區(qū)別則在于武警部隊第一政委由公安部部長兼任，這也是武警部隊雙重領導體制的形式體現(xiàn)。指揮部（軍）、總隊（正軍級、副軍級）、支隊（旅、團）四級領導機關，其成員屬現(xiàn)役軍人。軍隊內(nèi)部上下級之間奉行嚴格的“命令—服從”關系，倘若作為重要民族自治地方自治權的組織本地方公安部隊權因耦合入軍隊序列也于下級之間奉行嚴格的“命令—服從”關系，則其“自治”的空間又如何體現(xiàn)？第二，根據(jù)《人民武裝警察法》第7條第6項、第10條、第11條、第14條以及第36條的規(guī)定，武警與公安之間主要體現(xiàn)為配合協(xié)助關系，這就在立法中窒息了兩者交叉存在的可能性。第三，退一步而言，倘若民族自治地方建立的公安部隊屬于武警序列，則其建制應為總隊（自治區(qū)）、支隊（自治州）和中隊（自治縣）。根據(jù)1993年5月6日發(fā)布并生效的《中國人民武裝警察部隊組織編制管理權限的規(guī)定》（公安部發(fā)［1993］4號），相當總隊級的單位和支隊的組建或撤銷，由武警總隊報省、自治區(qū)、直轄市公安廳、局同意后報武警總部，由武警總部報公安部審批；相當支隊級的單位和大隊、中隊、排、班的組建或撤銷，由武警總隊報省、自治區(qū)、直轄市公安廳、局同意后報武警總部審批。以上規(guī)定的內(nèi)容既未體現(xiàn)出自治地方在設立相應級別的武警單位過程中所應具有的自治性，亦不符合《憲法》第120條和《民族區(qū)域自治法》第24條規(guī)定的組建地方公安部隊的相關程序要求。

再次，較為特殊的實行雙重管理的武警邊防、消防和內(nèi)衛(wèi)部隊同樣無法成為民族自治地方公安部隊的現(xiàn)實載體。作為邏輯前提，應首先明確當前民族自治地方公安部隊的任務。對此，法律只籠統(tǒng)規(guī)定為“依照當?shù)氐膶嶋H需要維護社會治安”。依學者的一般解釋，其任務“明確而單一”，即屬于當?shù)貎?nèi)部事務的“維護社會治安”；〔50〕熊文釗主編：《民族法學》（第2版），北京大學出版社2015年版，第177頁；又見宋才發(fā)：《民族區(qū)域自治制度重大問題研究》，人民出版社2008年版，第300頁。還有學者在此基礎上進一步強調(diào)“不能用于軍事目的”?！?1〕蔡定劍：《憲法精解》（第2版），法律出版社2006年版，第434頁。筆者以為如下三點值得進一步推敲。第一，關于消防和內(nèi)衛(wèi)性事務，是我國包括民族自治地方在內(nèi)的所有地方均負擔的責任。對于同一責任，倘在民族自治地方以本地方公安部隊承擔，而在一般地方則以普通武警承擔，則其差異的依據(jù)、合理性和必要性何在？第二，關于邊防性事務，雖然在我國2.1萬公里的邊境線上少數(shù)民族區(qū)域為1.9萬公里，但其一，依然存在部分非民族自治地方的邊境區(qū)域，同時，許多民族自治地方也深處內(nèi)陸而非邊境地區(qū)，民族自治地方公安部隊和武警邊防部隊在地域分布上難以全面整合；其二，邊防部隊具有“軍事性”特征是不爭的事實，〔52〕胡海燕、馮躍民：《新疆邊境民族地區(qū)公安邊防群眾工作探析》，載《廣西警官高等?？茖W校學報》2014年第2期。這與民族自治地方公安部隊“不能用于軍事目的”的定位格格不入。其三，在現(xiàn)代國家中，國防事權須由中央政府統(tǒng)一行使，〔53〕《憲法》第89條第10項將“領導和管理國防建設事業(yè)”明確為國務院職權；2013年11月12日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過的《中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》第19項也再次確認：“國防、外交、國家安全、關系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央事權?！比魏蔚胤綗o權以自治的名義染指，故邊防事務由民族自治地方公安部隊承擔亦無理論和規(guī)范上的依據(jù)。

最后，部分學者對于“民族自治地方公安部隊屬于武警”的判斷亦持保留態(tài)度。如有學者將該自治權定位為“準軍事”，一個“準”字實際上就體現(xiàn)出對于前述立場的懷疑；〔54〕李寶奇：《民族區(qū)域自治法學》，法律出版社2013年版，第211頁；宋才發(fā)：《民族區(qū)域自治制度重大問題研究》，人民出版社2008年版，第301頁。也有學者雖然形式上支持前述判斷，但卻同時承認民族自治地方公安部隊和武警在特點上存在諸多區(qū)別，這種前后有異、模棱兩可的態(tài)度，其實也可解釋為一種保留的立場?！?5〕熊文釗主編：《民族法學》（第2版），北京大學出版社2015年版，第177頁。

綜上，將民族自治地方公安部隊認定為武警的判斷是有待商榷的，民族自治地方的公安部隊和武裝警察部隊系兩類不同的組織，且筆者贊同蔡定劍教授 “現(xiàn)在實際上已經(jīng)不存在民族自治地方建立的公安部隊”的判斷?！?6〕蔡定劍：《憲法精解》（第2版），第434頁。結合前文論述，民族自治地方公安部隊的發(fā)展脈絡如圖1所示：

圖1 民族自治地方公安部隊發(fā)展脈絡圖

五、前瞻：民族自治地方組織本地方公安部隊權的制度展望

（一）何去何從：維系民族自治地方公安部隊條款的必要性

在理論中，諸多基本問題尚有待明確；在立法上，面臨著中央民族立法“一頭熱”以及條文原則性有余而實施性不足的窘境；在實踐里，難覓客觀制度存在的蹤影。如此面臨重重問題的民族自治地方組織公安部隊條款，究竟是否還有存在的必要？

筆者的答案是肯定的。

第一，《憲法》第120條及《民族區(qū)域自治法》第24條尚具一定的規(guī)范價值，應當延續(xù)。一方面，作為民族自治地方政治類自治權的重要組成部分，組建地方公安部隊已經(jīng)成為衡量我國民族區(qū)域自治制度充實與否的標準之一。易言之，倘貿(mào)然取消，至少在宣示的層面上，將有損民族區(qū)域自治法律制度價值的普遍性和完整性。另一方面，作為國家根本法，憲法的目的在于制度構建而非確立具體規(guī)范，因此第120條采抽象表述的形式份屬應當；而《民族區(qū)域自治法》作為當前民族法制領域的“龍頭法”，需要對涉及民族關系法律調(diào)整的所有領域進行全面的觀照而難以面面俱到，第24條的表述不僅符合這一立法目的，而且與該法的總體特征保持一致。因此，只要在下位法的制定和修改過程中對相關條款加以細化和充實，是有可能使該條款重新煥發(fā)制度活力的。

第二，貿(mào)然限縮自治權范疇會面臨嚴峻的政治風險和輿論壓力?！稇椃ā泛汀睹褡鍏^(qū)域自治法》相關條款的內(nèi)容很大程度上可以被詮釋為國家給予民族自治地方乃至少數(shù)民族公民自治權的“權利清單”，對該清單的評價應為歷史的、辯證的。就其評價和完善標準而言，在量的方面，主要是權利類型的增加而非減少；在質(zhì)的方面主要是實施機制及權利結構體系的優(yōu)化。因此，在質(zhì)的方面無明顯提升的情況下貿(mào)然減少自治權類型，將必然導致“民族區(qū)域自治制度退步”的評價。此外，作為現(xiàn)行憲法對“文革”期間破壞民族區(qū)域自治制度的撥亂反正的重要標志，在憲法和法律中刪去該自治權將使國家和政府面臨巨大的政治風險和輿論壓力，且會授予以“第二代民族政策”為代表的“反民族區(qū)域自治思潮”以口實，〔57〕關于第二代民族政策的問題，可參見胡鞍鋼、胡聯(lián)合：《第二代民族政策：促進民族交融一體和繁榮一體》，載《新疆師范大學學報（哲學社會科學版）》2011年第5期。這些次生風險同樣是不容忽視的。

第三，不能因為實施層面的問題因噎廢食，轉(zhuǎn)而以閹割既有制度的方式謀求矛盾的消弭。十八屆三中全會、四中全會、第四次中央民族工作會議均明確提出“要堅持和完善民族區(qū)域自治制度”，具體到本文的論域而言，所謂“堅持”，是指嚴守既有的民族區(qū)域自治制度建設成果；所謂“完善”，是指對具體制度的貫徹和落實給予更多關注以促進其發(fā)展。因此，緩解自治地方組建公安部隊權立法和實踐的巨大落差，關鍵絕非簡單取消相應條款，而應是為相關制度的真正實現(xiàn)尋求切實的解決方案。

（二）民族性與地區(qū)性：民族自治地方公安部隊的建構空間

前文論述了民族自治地方組織公安部隊權的必要性，則該權利在現(xiàn)實中又有無用武之地？就目前廣大民族地區(qū)公安行政面臨的主要問題，可從兩方面考察。

第一，日常治安的維護。首先，許多少數(shù)民族具有特定的宗教信仰和風俗習慣，倘若執(zhí)法敏感性不足，不僅難以解決問題，且易造成事態(tài)擴大化。如我國回族群眾的生活習慣比較特殊，大多信奉伊斯蘭教，每年都有其重大的民俗節(jié)日并舉行各種宗教活動。此時國內(nèi)外敵對勢力往往也會利用機會以參加宗教活動為借口，傳播反動言論，制造混亂局而引發(fā)突發(fā)性公共事件。〔58〕趙華明等：《公安機關應對因民族、宗教問題引發(fā)的突發(fā)事件的策略》，載《遼寧公安司法管理干部學院學報》2013年第2期。又如，很多民族地方的民事甚至刑事糾紛的起源、發(fā)展和解決都與當?shù)孛褡宓膫鹘y(tǒng)習俗和習慣法規(guī)則密切相關，倘若相關知識儲備不足，則難以切實提升公安執(zhí)法效率。〔59〕典型案例如，貴州省臺江縣巫梭村苗族婦女李格略自1970年以來，長期被當?shù)卮迕裾J為“不干凈，有釀鬼”。寨上家禽家畜瘟死、小孩得病都被認為是其“放鬼”所致。1986年3月6日，村民李王耶以其子病重系李格略“放釀鬼”所致為由，邀人闖入李家，毀壞其財物，并將其強拉至自己家中為病人“收鬼”。其間，李王耶毆打李格略致其數(shù)次昏迷，并帶領村民多人將李格略兩間房屋及室內(nèi)家具全部砸毀，搶走雞10只，并將李家4個小孩趕出家門。案發(fā)后，臺江縣公安局的辦案人員到達巫梭村時遭到村民200多人的圍攻。眾村民皆相信小孩生病系李格略“放鬼”所致，因此并不認為毀壞其房屋有罪。村干部也建議先勿抓人，“如果政府把人抓走，以后張光林（李格略之夫）家在這里更住不安?！辫b于上述情況，縣委派出縣鄉(xiāng)聯(lián)合工作組深入該村開展工作。經(jīng)過5天的說服和宣傳工作，李王耶等主動向受害人賠禮道歉。工作組又組織村民將被毀房屋修復一新。最后，雙方擺酒和好。參見杜宇：《重拾一種被放逐的知識傳統(tǒng)——刑法視域中“習慣法”的初步考察》，北京大學出版社2005年版，第105頁。其次，許多民族地區(qū)因宗教、民族等問題相互交織，造成社會矛盾的復雜性較高，給公安執(zhí)法帶來極大困難。如在西藏，藏傳佛教信仰、政教合一的歷史傳統(tǒng)、達賴集團的分裂活動等因素彼此交叉，國家統(tǒng)一、社會穩(wěn)定、民族團結等問題尤為突出?！安貐^(qū)多數(shù)基層組織轄區(qū)點多、線長、而廣，這便使得基層組織在開展具體工作時有力不從心之感；再加上本身工作態(tài)度不積極，沒有掌握與群眾溝通和交流的好方法，與群眾溝通不夠，很多問題處于無人抓的狀態(tài)。凡此種種，民眾對于處置突發(fā)事件的公務人員不信任，甚至都有抵觸情緒，使警察面臨的斗爭形勢更加復雜?！薄?0〕趙華明等：《公安機關應對因民族、宗教問題引發(fā)的突發(fā)事件的策略》，載《遼寧公安司法管理干部學院學報》2013年第2期。再次，對于特殊民族宗教政策的把握難度較大。如1984年中共中央在五號文件中提出的“將少數(shù)民族犯罪分子同罪行和認罪態(tài)度最相類似的漢族犯罪分子相比較后，一般情況下對少數(shù)民族犯罪人適當從寬處理，并且堅持少捕少殺的方針”的刑事政策原則（俗稱“兩少一寬”），但時至今日，對該政策的理解和適用仍均面臨諸多問題。如該政策適用對象是全體少數(shù)民族公民還是禁止居住在民族地區(qū)的少數(shù)民族公民？其具體適用于哪些案件的處理？如何解釋不同民族地方適用該政策的實際差異？凡此種種，不一而足。〔61〕詳見鄭齊猛：《中國民族刑事政策研究》，民族出版社2010年版，第204-215頁。而對于前述問題的回答，又切實關系具體適用，這無疑都增添了民族地區(qū)公安執(zhí)法的復雜度和困難度。“在基層公安執(zhí)法過程中，執(zhí)法人員還是不得不游走于法律的尊嚴和對民族習慣法的尊重之間?！薄?2〕陸碧琴、董劍：《芻議少數(shù)民族地區(qū)公安執(zhí)法工作——以民族習慣法與國家制定法的沖突及調(diào)適為視角》，載《武漢公安干部學院學報》2012年第1期。最后，公安執(zhí)法人員與少數(shù)民族群眾的交流、溝通渠道不夠通暢。一方面，由于民族成分、傳統(tǒng)文化、宗教信仰等方面的差異，許多少數(shù)民族群眾不愿甚至回避與地方公安人員進行必要、有效的溝通和交流；另一方面，語言障礙也是限制溝通效用的重要原因。〔63〕何宗貴：《培養(yǎng)少數(shù)民族公安民警之我見》，載《公安教育》1999年第3期。大多數(shù)民族地區(qū)均存在漢族民警的民族語水平和少數(shù)民族民警的漢語水平雙雙不達標的情形，給公安行政工作的實際開展造成一定的阻礙。

第二，反暴恐等突發(fā)問題的處理。近年來，我國邊疆民族自治地方因“三股勢力”糾結而導致的暴恐事件多發(fā)，并呈現(xiàn)逐步升級的趨勢。從2008年拉薩“3·14事件”、2009年烏魯木齊“7·5事件”，到2014年烏魯木齊火車南站爆炸事件、公園北街早市暴恐事件，無不使民族自治地方社會穩(wěn)定和民族團結維護工作之弦越繃越緊。更為重要的是，這些原本以為屬于民族自治地方本地的社會治安問題已經(jīng)開始向非民族自治地方蔓延，〔64〕如2013年北京天安門金水橋車輛沖撞事件、2014年云南省昆明火車站無差別砍殺事件等。這更為民族自治地方公安行政工作平添了巨大壓力。當前民族自治地方相關公安行政工作的開展卻困難重重。其一，因暴恐事件的預防過程與日常治安維護工作基本耦合，前述四大問題同樣構成重大實施障礙；其二，在突發(fā)事件處理過程中，由于長期以來的民族、宗教、語言、風俗習慣、社會關系等方面的隔閡，應急處置力量難以實現(xiàn)效率的最大化；其三，在暴恐事件發(fā)生后的秩序恢復和工作總結過程中同樣面臨諸多問題，如在拉薩3·14事件發(fā)生后，為了深入了解情況，加強安全防患，公安機關曾采用積極主動與當?shù)厮聫R的僧侶和民眾進行聯(lián)系和溝通的辦法，但收效甚微。因為長期以來僧侶和民眾與公安接觸少，互不了解，甚至對公安有反感和抵觸情緒，并不配合工作，即使執(zhí)行任務的公安人員主動與僧侶打招呼，他們都冷漠以對，不愿與公安人員交流溝通?！?5〕趙華明等：《公安機關應對因民族、宗教問題引發(fā)的突發(fā)事件的策略》，載《遼寧公安司法管理干部學院學報》2013年第2期。其四，一些民族自治地方在爆恐事件發(fā)生后往往將全部工作重心轉(zhuǎn)移到維穩(wěn)上來，導致分配給其他公共事務治理的政府資源直線下降，間接影響了當?shù)馗鞣矫媸聵I(yè)的全面發(fā)展。

筆者以為，上述困擾民族自治地方公安行政實踐的諸多問題，實則可以通過執(zhí)法隊伍的優(yōu)化加以解決。申言之，通過建立民族自治地方公安部隊并授權其負責相關工作的具體開展來實現(xiàn)前述障礙的客觀消弭。其優(yōu)勢有三。

第一，更小的溝通障礙。民族自治地方公安部隊的成員一般在本地方生活的各民族公民中產(chǎn)生，這就使由這些成員組成的公安行政主體與潛在的相對人之間形成同族、同鄉(xiāng)、同俗、同語言乃至同信仰的“五同”關聯(lián)性。正是由于這些關聯(lián)的深刻存在，使得民族自治地方公安部隊在執(zhí)行職務時所面臨的溝通和交流障礙大大減小，執(zhí)法效率理應有所提升。

第二，更近的心理距離。因為民族自治地方公安部隊在成員上的特殊性，使他們與潛在行政相對人之間具有天然的“共同體認知”。正如勒龐指出的：“聚集成群的人，他們的感情和思想全部轉(zhuǎn)到同一個方向，形成了一種集體心理，即組織化的群體或心理群體?！薄?6〕［法］古斯塔夫·勒龐：《烏合之眾：大眾心理研究》，馮克利譯，中央編譯出版社2004年版，第11-12頁。在該群體內(nèi)部，不僅個體間溝通交流的戒備心理會大大降低，而且對于其他個體的道德標準和價值取向更易形成默契。在實踐中，這就有利于民族自治地方公安部隊在維護社會治安的過程中更易于針對本地少數(shù)民族群體進開展事前積極預防、事發(fā)緊急處置和事后總結教育。

第三，有利于集中提升隊伍綜合素質(zhì)。較之于一般的民族地區(qū)公安隊伍，民族自治地方組建的公安部隊由于具備“五同”特點以及心理上的天然優(yōu)勢，得以將更多的時間和精力投入到學習黨和國家的民族政策以及相關專業(yè)技能的提升上。此外，“依照軍事制度”的高度組織化也有利于相關資源在政策學習和專業(yè)訓練的過程中的充分集中和有效利用。

可見，當前民族地區(qū)公安行政實踐所面臨的問題，恰為民族自治地方公安部隊的功能發(fā)揮提供了充沛的空間。

（三）實踐邏輯：從規(guī)范到制度

既然理論上必要，現(xiàn)實中又可行，又應當如何在實踐中喚醒《憲法》第120條、《民族區(qū)域自治法》第24條這類“睡美人”條款呢？

首先，明確功能目的。第一，根據(jù)當?shù)貙嶋H需要。即應為當?shù)卮缶值男枰?，而非僅是局部的需要——通盤考慮當時、當?shù)厮幍纳鐣h(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境、社會治安環(huán)境和自然環(huán)境，以及民族問題、當?shù)厝罕姷闹饔^愿望等綜合因素來決定?！?7〕宋才發(fā)：《民族區(qū)域自治制度重大問題研究》，人民出版社2008年版，第301頁。第二，維護社會治安。這是民族地區(qū)公安部隊的核心功能。一方面，明確非社會治安維護的公安事權（如交通管理、戶籍管理等）不應由此類特殊的公安部隊承擔；另一方面，強調(diào)這類社會治安應當與特定地方、特定民族、特定社會背景具有密切的關聯(lián)，而非泛指。第三，僅限于當?shù)貎?nèi)部事務，不能染指由中國人民解放軍和武裝警察部隊所承擔的相關任務領域——民族自治地方組織的公安部隊絕非“地方兵”?！?8〕宋才發(fā)：《民族區(qū)域自治制度重大問題研究》，人民出版社2008年版，第300頁。

其次，明確參照體制，依照國家軍事制度組織?，F(xiàn)行的兩條法律規(guī)范雖然提出民族自治地方組織公安部隊與國家軍事制度之間的參照關系，但并未明確是“可以”還是“必須”。有觀點認為此為強制性依照，即“必須符合國家的軍事制度”；〔69〕張春生主編：《〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉釋義及實用指南》，中國民主法制出版社2003年版，第91頁也有觀點認為只宜作“可以”理解?！?0〕蔡定劍：《憲法精解》（第2版），法律出版社2006年版，第434頁。筆者贊成前一種立場。一方面，從條文表述來看，“依照國家的軍事制度”和“當?shù)氐膶嶋H需要”屬并列關系，而由前述可知，“依照當?shù)氐膶嶋H需要”實為強制性規(guī)范，則與之并列的“依照國家軍事制度”也應同樣解釋為強制性規(guī)范；另一方面，雖然依照軍事制度組織民族自治地方公安部隊意味著上下級間必須實行“命令—服從”的關系邏輯，但由于僅限于本自治地方體制內(nèi)部關系的處理，因此不會在民族自治地方與上級地方之間實際形成對自治權行使的削弱效應?！?1〕可參見鄭毅：《論上下級民族自治地方政府間關系的法律調(diào)整》，載《法商研究》2015年第4期。

再次，明確法定程序。在既有規(guī)范中，“經(jīng)國務院批準”是唯一的程序性要求。其一，在現(xiàn)行體制下，全國的公安系統(tǒng)本來就統(tǒng)歸由國務院領導，因此民族自治地方公安部隊的成立、變更、撤銷當然也應經(jīng)由國務院批準。其二，在現(xiàn)行《憲法》與《民族區(qū)域自治法》中，“經(jīng)國務院批準”的程序要求是與組織本地方公安部隊權的授予同時進行的，是民族自治地方獲得該自治權的必要條件，因此不能將該要求視作對民族自治地方行使自治權的限制。其三，對全國155個民族自治地方而言，憲法和法律的規(guī)定僅是一種權利可能性，并非現(xiàn)實必然。至于這種可能最終能否轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實，既取決于民族自治地方的客觀需求和主觀動議，同時也取決于國務院的態(tài)度和立場。從這個意義上來說，獲得組織本地方公安部隊的權利與國務院批準與否的事實存在于不同的邏輯層面，不應加以混淆。

復次，明確制度路徑。該權利之所以在實踐中落后，配套立法作為的不足在其中扮演了重要角色。其一，在中央立法的層面，《憲法》和《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定已然完成了既定的任務目標，并無修改的必要。因此，通過行政法規(guī)和規(guī)章對相關問題進行細化闡述應為必然的趨勢，而其中又以位階較高的行政法規(guī)對相關職能的承擔更為妥善。2005年《國務院實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》對該問題的失語確屬遺憾，因此只能期待后續(xù)的行政法規(guī)對該局面予以扭轉(zhuǎn)。其二，在地方立法的層面，自治條例的發(fā)展與完善成為最直接的優(yōu)化路徑。自治區(qū)層面的自治條例目前尚無，這恰為相關問題的納入提供了制度空間；自治州層面的自治條例，在新時期必然面臨著修改與完善，應切實參照《延邊朝鮮族自治州自治條例》第24條的試點經(jīng)驗，將組織本地方公安部隊權切實補充進實然的規(guī)范體系。其三，對于民族自治地方的單行條例，目前僅限于變通立法的功能，〔72〕參見張文山：《通往自治的橋梁——自治條例與單行條例研究》，中央民族大學出版社2009年版，第473頁。應在此基礎上有所拓展，對民族自治地方組織公安部隊的具體規(guī)則予以明確就是重要的潛在領域之一。當然，依一般理論，規(guī)定該問題的單行條例應以上級地方的自治條例和單行條例以及本地方的自治條例為依據(jù)?！?3〕參見鄭毅：《再論自治條例和單行條例的法律地位——基于規(guī)范位階和效力位階的二元化視角》，載《廣西民族研究》2014年第1期。其四，三級民族自治地方組織本地方公安部隊的權利并無本質(zhì)差異，但應依序逐步實現(xiàn)。自治州處自治地方的中間層級，各方面的實施能力優(yōu)于自治縣，亦不會像自治區(qū)那般因組織地方公安部隊而給中央帶來宏觀管控壓力，故適宜作為第一批試點；自治區(qū)待制度條件和客觀需求成熟后，則可基于自治條例和單行條例的制定適當跟進；至于自治縣，由于地域范圍和管轄事務均有限，除非確有組建的必要，否則不宜強求全面鋪開?？傊谥贫葘崿F(xiàn)上必須密且依據(jù)客觀情況，切忌貿(mào)然推進。

最后，明確監(jiān)控措施。雖然民族自治地方公安部隊本質(zhì)上并非“地方兵”，但畢竟是現(xiàn)實存在的地方性武裝力量，故國家對其實行全面有效的監(jiān)控不可或缺，而相關監(jiān)控措施的采取應注重綜合性思維。第一，不同監(jiān)控手段的綜合運用。目前，我國中央對地方的監(jiān)控機制主要通過立法、行政、司法、財政、人事、政策等方面來實現(xiàn)，〔74〕詳見熊文釗主編：《大國地方：中央與地方關系法治化研究》，中國政法大學出版社2012年版，第十二章。但這主要針對的是省、市、縣等一般地方而言，民族自治地方的自治權會對其形成一定阻卻效應，導致不同手段在適用選擇與效果上各有短長。因此在實際監(jiān)控的過程中，不能偏廢其中一種手段，而必須依據(jù)具體的監(jiān)控事項、目標以及當時的客觀條件而謀求數(shù)種手段的綜合運用，以確保監(jiān)控效率的最大化。第二，不同監(jiān)控模式的綜合運用。前述六種手段雖然效力路徑不同，但均屬于直接監(jiān)控模式，而除此外，間接監(jiān)控模式亦不可少。如發(fā)揚“黨指揮槍”的優(yōu)良傳統(tǒng)，通過黨組織與不同層級的部隊組織進行全面耦合而實現(xiàn)黨內(nèi)控制效應的有效衍伸，即可構成良好的輔助制度平臺?！?5〕有學者即明確指出：“保證公安機關這把刀子掌握在可靠人手中，并正確使用權力和行政管理的基本保證。建國以年來民族地區(qū)公安行政實踐也一再證明，只要加強黨對民族地區(qū)公安行政的領導，民族地區(qū)公安保衛(wèi)工作才會健康發(fā)展和取得勝利，人民民主專政的職能就能充分發(fā)揮，民族地區(qū)社會治安才會穩(wěn)定?！眳⒁娂履录稀づ砜担骸睹褡宓貐^(qū)公安行政特點及策略》，載《公安學刊》1998年第1期。第三，集權與自治的綜合考量。民族自治地方公安部隊在本質(zhì)上仍屬民族自治地方實施憲法和法律所明確授予的自治權的結果，因此需要在管制與自治之間尋求帕累托最優(yōu)的均衡點，防止以監(jiān)控之名構成對民族自治地方組建公安部隊權的不當干預乃至非法限制。

令人欣喜的是，黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，其中對于“加強邊疆地區(qū)、民族地區(qū)法制專門隊伍建設”的要求，或許恰可以從民族自治地方組織公安部隊權的真正激活開始。

（責任編輯：朱應平）

* 鄭毅，中央民族大學法學院副教授，法學博士。本文系中國行為法學會軟法研究會和北京大學軟法研究中心2015年聯(lián)合委托一般課題“軟法視野下的《民族區(qū)域自治法》研究”（項目號2015B06）及中央民族大學2016年度青年教師科研專項“《立法法》修改與新時期民族立法的發(fā)展問題研究”（項目號2016KYQN03）的階段性研究成果。與中央民族大學法學院客座教授敖俊德先生的討論使筆者深受啟發(fā)，特此致謝，文責自負。