“單獨(dú)二孩”到“全面二孩”政策的演變

劉煜

摘 要：實(shí)行了幾十年堅(jiān)決不動(dòng)搖的計(jì)劃生育政策為什么在短短的兩年內(nèi)經(jīng)歷了從“單獨(dú)二孩”到“全面二孩”政策的巨大轉(zhuǎn)變？是什么原因推動(dòng)了這項(xiàng)政策的最終出臺(tái)？這項(xiàng)政策背后的議程是如何構(gòu)建的？運(yùn)用多源流分析框架，對(duì)“全面二孩”政策進(jìn)行梳理分析，有利于我們理解政策出臺(tái)的背后過程。

關(guān)鍵詞：?jiǎn)为?dú)二孩；全面二孩；多源流分析框架

中圖分類號(hào)：C92 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2016）08-0096-02

多源流分析框架最早由美國(guó)政治學(xué)家約翰·W·金登在借鑒科恩、馬奇和奧爾森的垃圾桶模型的基礎(chǔ)上提出，該理論認(rèn)為一個(gè)項(xiàng)目被提上議程是由于在特定時(shí)刻匯合在一起的問題、政策和政治三大源流共同作用的結(jié)果，而并非他們中的一種或另一種因素單獨(dú)作用的結(jié)果。所謂問題源流主要指政府官員是如何將其注意力固定在某一問題而不是另一問題上，認(rèn)為各種機(jī)制如系統(tǒng)性的指標(biāo)、焦點(diǎn)事件和對(duì)現(xiàn)有項(xiàng)目運(yùn)行的反饋都會(huì)引起政府關(guān)于對(duì)某一問題的關(guān)注。政策源流指各種各樣的政策建議、政策主張與政策方案。政治源流則主要包括反映政治形勢(shì)與政治背景等方面狀況的因素，如國(guó)民情緒、公眾輿論、權(quán)力分配格局、利益集團(tuán)實(shí)力對(duì)比等。金登認(rèn)為，這三條源流是彼此分離、相互獨(dú)立的，只有在某些關(guān)鍵時(shí)刻這些相互分離的溪流才會(huì)匯集在一起，使三條源流相互耦合，進(jìn)而使問題被提上政策議程，這個(gè)關(guān)鍵時(shí)刻即“政策之窗”。政策之窗的開啟只維持很短暫的時(shí)間，如果政策企業(yè)家不能利用或者沒有抓住這些機(jī)會(huì)，那么就必須等待時(shí)機(jī)，直到下一次機(jī)會(huì)的降臨。如果政策企業(yè)家們?cè)诙虝旱恼咧伴_啟時(shí)間內(nèi)成功地將彼此獨(dú)立分離流淌的三大源流結(jié)合起來，那么該問題上升到政策議程的概率就會(huì)增加。

聯(lián)系到計(jì)劃生育政策，國(guó)內(nèi)學(xué)者目前多局限于應(yīng)然層面的分析，大多討論放開計(jì)劃生育政策的重要性和必要性，運(yùn)用多源流理論對(duì)計(jì)劃生育政策變遷的分析卻較少。因此，運(yùn)用多源流分析框架把握政策變遷的脈絡(luò)，有助于對(duì)計(jì)劃生育政策變遷的了解。

一、問題源流：?jiǎn)栴}、指標(biāo)與焦點(diǎn)事件

金登認(rèn)為，問題通常不是通過某種政治壓力或?qū)θ苏J(rèn)識(shí)的重視而引起政府決策者關(guān)注的，問題引起政府決策者關(guān)注的原因常常在于某些指標(biāo)、焦點(diǎn)事件和反饋完全表明那兒本來就有一個(gè)問題存在。

（一）問題與指標(biāo)

第一，年齡結(jié)構(gòu)日趨老化，老齡化問題凸顯。根據(jù)全國(guó)普查數(shù)據(jù)，從“一普”到“六普”，我國(guó)65歲及以上老年人口占全國(guó)人口總量的比例依次為4.41%、3.56%、4.90%、5.57%、6.96%、8.87%。我國(guó)在2000年就已經(jīng)進(jìn)入了傳統(tǒng)意義上的老齡社會(huì)。根據(jù)聯(lián)合國(guó)2010年估計(jì)和預(yù)測(cè)的數(shù)據(jù)，2020年中國(guó)65歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎貫?3.6%，2030年將提高到18.7%，2040年時(shí)為26.8%，2050年則高達(dá)30.8%。目前，我國(guó)老年人口基數(shù)大與老齡化加速并存、高齡老年人口加速與“未富先老”并存的現(xiàn)狀將給我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)養(yǎng)老保障體系帶來嚴(yán)峻的影響和壓力，緩解我國(guó)老齡化問題、減少老年人口比例也成為我國(guó)生育政策不得不考慮的問題。

第二，性別結(jié)構(gòu)失衡。人口的性別結(jié)構(gòu)是影響中國(guó)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要因素，性別失衡問題已經(jīng)成為中國(guó)社會(huì)亟待解決的重大問題。據(jù)調(diào)查，1982年至2013年期間，中國(guó)出生性別比由107.2升至121.2，再回落至117.6，長(zhǎng)期處于偏高型失衡狀態(tài)。出生性別比的長(zhǎng)期偏高失衡、女性的大量缺失致使大齡男性呈現(xiàn)出被迫性、聚集性和脆弱性特征，造成了現(xiàn)今個(gè)人和社會(huì)心理健康、家庭養(yǎng)老和社會(huì)安全等各種問題。

第三，獨(dú)生子女家庭風(fēng)險(xiǎn)。計(jì)劃生育政策實(shí)施導(dǎo)致的直接結(jié)果是生育水平的下降、出生人口的減少。生育水平、出生人口的減少在微觀層面的直接體現(xiàn)就是家庭的小型化、獨(dú)生子女和獨(dú)生子女家庭的增多。一方面，從1975年以來我國(guó)的家庭戶均規(guī)模從大約4.8人減少到2010年的大約3.1人。另一方面，近年來獨(dú)生子女家庭面臨的子代傷亡風(fēng)險(xiǎn)和親代養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)都極為突出。根據(jù)2010年《中國(guó)衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)年鑒》，按照年齡段人口疾病死亡率計(jì)算，中國(guó)15-30歲獨(dú)生子女死亡人數(shù)每年至少有7.6萬(wàn)人，失獨(dú)家庭已達(dá)百萬(wàn)之眾?！吨袊?guó)老齡事業(yè)發(fā)展報(bào)告（2013）》也顯示，2012年中國(guó)至少有100萬(wàn)個(gè)漢族失獨(dú)家庭，且每年以約7.6萬(wàn)個(gè)的數(shù)量持續(xù)增加。我國(guó)獨(dú)生子女家庭面臨的風(fēng)險(xiǎn)問題已逐漸成為社會(huì)和國(guó)家將要解決的問題之一。

第四，勞動(dòng)力萎縮。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局最新發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至2015年末，16周歲以上至60周歲以下（不含60周歲）的勞動(dòng)年齡人口91 096萬(wàn)人，比上年末減少487萬(wàn)人，占總?cè)丝诘谋戎貫?6.3%，較上一年占比下降了0.7%。這是中國(guó)勞動(dòng)力人口連續(xù)第4年絕對(duì)量下降。據(jù)預(yù)測(cè)，18-64歲勞動(dòng)年齡人口將在2030年萎縮到9.1億，到2050年勞動(dòng)年齡將快速萎縮至7.3億，2030年以后勞動(dòng)力將每十年萎縮0.9億。勞動(dòng)力下降如此之快將造成國(guó)家勞動(dòng)力的極度短缺，并會(huì)對(duì)我國(guó)的養(yǎng)老保障制度以及國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來巨大的沖擊。

第五，生育意愿低于預(yù)期。政策的快速變更，原因在于家庭生育意愿低于預(yù)期。有學(xué)者指出，在實(shí)施“單獨(dú)二孩”政策后，生育意愿、出生率等方面指標(biāo)都沒有達(dá)到預(yù)期，原本測(cè)算1 100萬(wàn)家庭在一年內(nèi)可以出生150萬(wàn)到200萬(wàn)人，然而“單獨(dú)二孩”實(shí)施兩年來，申請(qǐng)人數(shù)僅有150余萬(wàn)，申請(qǐng)人數(shù)占符合政策人數(shù)的比例只有12%左右。民眾普遍“不敢生、生不起”?！皢为?dú)二孩”政策對(duì)勞動(dòng)力萎縮、老齡化問題、性別結(jié)構(gòu)失衡和獨(dú)生子女家庭風(fēng)險(xiǎn)等問題較弱的消解效應(yīng)，推動(dòng)了“全面二孩”政策的出臺(tái)。

（二）焦點(diǎn)事件

問題通常并不是因指標(biāo)而自明的，它們需要一些推動(dòng)力來引起政府內(nèi)部及其周圍人們的關(guān)注。這些推動(dòng)力有時(shí)是由引起人們關(guān)注這個(gè)問題的一次危機(jī)、一種變得流行的符號(hào)或政策制定者的個(gè)人經(jīng)歷這樣的一個(gè)焦點(diǎn)事件所提供。計(jì)劃生育政策自制定以來就爭(zhēng)議不斷，相關(guān)焦點(diǎn)事件也層出不窮，從超生教授被解聘到張藝謀超生門再到百億超生罰款去向成謎以及失獨(dú)女商人自殺事件，這些事件無(wú)不影響著人們對(duì)計(jì)劃生育政策的看法。

二、政策源流：政策的沉浮

當(dāng)指標(biāo)、焦點(diǎn)事件或者反饋表明確實(shí)存在的問題被決策者注意到時(shí)，圍繞問題就會(huì)產(chǎn)生激烈的討論，政策共同體討論后提出的主張和建議就構(gòu)成了政策源流。我國(guó)“全面二孩”政策的出臺(tái)經(jīng)歷了一個(gè)長(zhǎng)期的政策沉浮過程。一方面，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)生育政策積極討論，提出了許多政策建議，他們通過論文著作、接受采訪等形式進(jìn)行“軟化”活動(dòng)。如易富賢在其《大國(guó)空巢——走入歧途的中國(guó)計(jì)劃生育》一書中提出“不停止計(jì)劃生育更待何時(shí)”。胡鞍鋼和田雪原分別在《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》和《人民日?qǐng)?bào)》上撰文，呼吁調(diào)整人口政策。葛延風(fēng)、喻東、張冰子在《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》發(fā)表文章，提出盡快調(diào)整完善人口和計(jì)劃生育政策等。另一方面，政府相關(guān)部門對(duì)生育政策也予以持續(xù)關(guān)注。2007年中國(guó)人民大學(xué)在國(guó)家計(jì)生委的支持下進(jìn)行了關(guān)于中國(guó)育齡女性的生育水平和生育意愿等方面的調(diào)研和測(cè)算。2014年國(guó)家衛(wèi)計(jì)委委托王廣州和翟振武研究“二孩”政策，以期弄清關(guān)于全面放開二孩的諸多問題等。

三、政治源流：國(guó)民情緒與執(zhí)政黨理念

政治源流包括諸如國(guó)民情緒的變化、選舉結(jié)果、政府的變更、意識(shí)形態(tài)、政黨在國(guó)會(huì)中分布情況的變化以及利益集團(tuán)壓力活動(dòng)這樣的因素。在我國(guó)，影響政治源流的主要因素是國(guó)民情緒的變化以及執(zhí)政理念的變化。

（一）國(guó)民情緒的變化

國(guó)民情緒的變化對(duì)政策議程設(shè)置以及政策結(jié)果有重要的影響，以國(guó)民情緒為內(nèi)核形成的公共輿論將會(huì)對(duì)決策者施加強(qiáng)有力的外部壓力，迫使決策者關(guān)注國(guó)民價(jià)值取向和利益訴求。近年來，生育政策一直是媒體和民眾關(guān)注的焦點(diǎn)，開放“全面二孩政策”已經(jīng)成為很多民眾的呼聲。生育權(quán)是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。長(zhǎng)期以來我國(guó)公民的生育權(quán)一直受到計(jì)劃生育政策的限制。隨著公民權(quán)利意識(shí)的覺醒以及對(duì)自身權(quán)利的訴求，越來越多的學(xué)者和公眾對(duì)計(jì)劃生育政策提出了越來越多的質(zhì)疑，對(duì)公民權(quán)的追求已經(jīng)成為影響我國(guó)政策出臺(tái)和改變的重要力量。

2014年，一封由5 000名夫妻組成的非獨(dú)家庭聯(lián)名建議信——《非獨(dú)家庭要求全面開放二胎的建議信》，分別寄往國(guó)務(wù)院法制辦、全國(guó)人大常委會(huì)以及國(guó)家衛(wèi)計(jì)委，呼吁全面開放二胎，同時(shí)立法保障全體公民的二胎生育權(quán)。公眾對(duì)公民生育權(quán)的訴求再次將計(jì)劃生育政策推到了改革的道路上。

（二）執(zhí)政黨執(zhí)政理念的變化

我們黨執(zhí)政理念的發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)長(zhǎng)期過程。從“三個(gè)代表”重要思想到“科學(xué)發(fā)展觀”“和諧社會(huì)”“中國(guó)夢(mèng)”，這些理念都力圖通過建設(shè)以人為本的社會(huì)，使得社會(huì)上的大多數(shù)人能夠共享改革開放帶來的成果。這種以人為本的執(zhí)政理念要求重視社會(huì)公平，重視維護(hù)和回應(yīng)弱勢(shì)群體的利益以及重視公民的基本權(quán)利?！叭娑ⅰ闭呔褪切乱粚谜谝匀藶楸?、尊重民意、順應(yīng)民心、尊重人權(quán)的執(zhí)政理念的指導(dǎo)下出臺(tái)的，它體現(xiàn)了黨的執(zhí)政理念與群眾路線的緊密聯(lián)系。

四、“政策之窗”的開啟與三源匯合

（一）“政策之窗”的開啟：十八屆五中全會(huì)

政策之窗是政策建議的倡導(dǎo)者提出其最想解決的問題的機(jī)會(huì)，或者是他們促使其特殊問題受到關(guān)注的機(jī)會(huì)。政策之窗并不經(jīng)常打開，而且敞開的時(shí)間不長(zhǎng)。盡管政策之窗數(shù)量稀少，但是公共政策的重大變革卻常常是由于這些機(jī)會(huì)的出現(xiàn)而導(dǎo)致的。十八屆五中全會(huì)的召開為問題、政策與政治源流三源匯合提供了機(jī)會(huì)。

（二）三源匯合與政策企業(yè)家

問題源流、政策源流以及政治源流在“政策之窗”開啟之時(shí)并不會(huì)自動(dòng)地匯合在一起，這其中缺不了政策企業(yè)家的作用。在“全面二孩”政策出臺(tái)的過程中，政策企業(yè)家通過相關(guān)的焦點(diǎn)事件喚起公眾與媒體輿論響應(yīng)，引導(dǎo)媒體和輿論創(chuàng)造出支持生育政策調(diào)整的社會(huì)環(huán)境，軟化可能存在的利益集團(tuán)阻力，促使決策者感知到問題的存在，然后采取行動(dòng)做出政策行為。如翟振武教授在接受北京晚報(bào)采訪時(shí)就提出“‘十三五期間，全面放開二孩的條件將會(huì)變得更成熟”。

綜上所述，通過運(yùn)用多源流理論的分析，“單獨(dú)二孩”到“全面二孩”政策的巨大轉(zhuǎn)變是多方面共同作用的結(jié)果，既不是偶然也不是單一因素作用的結(jié)果。多源流分析框架為“全面二孩”政策的議程設(shè)置與政策出臺(tái)提供了一種解釋視角，這對(duì)我們透過政策出臺(tái)的現(xiàn)象看清政策出臺(tái)的背后過程有理論和現(xiàn)實(shí)意義。

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