分權(quán)抑或集權(quán)：省直管縣改革對省以下政府間財政關(guān)系的影響研究

呂凱波　何秋仙

(浙江工商大學(xué)金融學(xué)院，浙江杭州310018)

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分權(quán)抑或集權(quán)：省直管縣改革對省以下政府間財政關(guān)系的影響研究

呂凱波何秋仙

(浙江工商大學(xué)金融學(xué)院，浙江杭州310018)

省對下財政管理制度安排是決定省以下財政分權(quán)度的重要因素。本文基于1995—2012年的省級面板數(shù)據(jù)，從財政收入分權(quán)、財政支出分權(quán)和省以下地方政府轉(zhuǎn)移支付依賴度三個角度考察了財政省直管縣改革進程與省對下財政分權(quán)的關(guān)系。結(jié)果表明省直管縣改革能夠促進省對下財政收入分權(quán)度和財政支出分權(quán)度的提高且對收入分權(quán)度的影響要大于對支出分權(quán)度的影響，改革與省以下地方政府轉(zhuǎn)移支付依賴度的關(guān)系則受中央與省級財政關(guān)系的影響，在財政利益凈流出地區(qū)省直管縣改革降低市縣政府對上級轉(zhuǎn)移支付的依賴度而在財政利益凈流入地區(qū)改革使得市縣政府更加依賴于上級轉(zhuǎn)移支付。因此，實施全面管理型的省直管縣改革有助于糾正非對稱財政分權(quán)給市縣基層政府帶來的財力與支出責(zé)任不匹配問題。

省直管縣；財政收入分權(quán)；財政支出分權(quán)；轉(zhuǎn)移支付依賴度

一、引言

對于一個多層級政府國家而言，財政資源在各級政府之間的分配是一個至關(guān)重要的議題(Jin和Zou，2005)[1]。尤其是對直接面向社會公眾的市縣基層政府來說，財政收支的狀況關(guān)乎其能否維護政府的正常運轉(zhuǎn)和社會穩(wěn)定以及能在多大程度上向基層群眾提供教育、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務(wù)。在沈坤榮和付文林(2005)[2]、傅勇和張晏(2007)[3]、徐永勝和喬寶云(2012)[4]等在中央與地方財政收支分配關(guān)系方面取得大量研究成果的基礎(chǔ)上，越來越多的學(xué)者意識到了研究省內(nèi)政府間財政收支分配關(guān)系的重要性并對省內(nèi)財政分權(quán)度的影響因素進行了多方面探討(吳木鑾、王聞，2011；楊龍見等，2012；楊良松，2015)[5-7]。張光(2009)根據(jù)省市縣三級政府的財力分布狀況將省以下財政體制分為財力下沉型、財力上浮型、財力中凸型和財力中凹型四類，認為人均 GDP和農(nóng)村人口比重等經(jīng)濟社會因素并不是財政體制類型的決定因素，決定省以下財政分權(quán)的最重要因素是財政收入在地方政府間劃分的制度安排[8]。

“財政收入不斷上移、支出責(zé)任不斷下移”是我國財政學(xué)界對當(dāng)前中央——地方財政關(guān)系的普遍看法，這一說法對省以下地方政府間財

政收支分配關(guān)系是否同樣適用呢?圖1展示了分稅制改革以來全國財政收入在各級政府間的配置情況，政府間財政收入分配關(guān)系雖幾經(jīng)調(diào)整，各級財政財政收入占全國財政收入比重沒有發(fā)生大的變化，中央政府集中了全國一半以上的財政收入、縣鄉(xiāng)級財政收入和地市級財政收入各占二成左右、省級財政收入占一成左右。圖2展示了分稅制改革以來全國財政支出責(zé)任在各級政府間的配置情況，中央本級財政支出和縣鄉(xiāng)級財政支出比重相對較高，地市級和省級財政支出比重相對較低。中央本級財政支出占比在2000年以后逐年下降并在2008年與地市級財政支出比重持平，約占全國財政支出的20%；縣鄉(xiāng)級財政支出比重在2000年以后逐年上升，并在2003年后躍居為財政支出責(zé)任最重一級政府；地市級和省級財政支出比重在各年份間雖有所波動，但變化幅度不大，其中省級政府一直是支出責(zé)任最輕的一級政府。

圖1　各級財政收入占全國財政收入比重(%)

圖2　各級財政支出占全國財政支出比重(%)

為什么分稅制改革以來省以下地方政府間的財政收入分配關(guān)系沒有出現(xiàn)“財政收入層層上移”的現(xiàn)象，但出現(xiàn)了支出責(zé)任不斷移向市縣基層政府的傾向?市縣基層政府公共財政收入占全國財政收入比重保持基本不變的格局與中央政府積極在全國范圍內(nèi)推動省直管縣改革等地方財政管理體制改革可能存在較為密切的關(guān)系?！秶鴦?wù)院批轉(zhuǎn)財政部關(guān)于完善省以下財政管理體制有關(guān)問題意見的通知》(國發(fā)[2002]26號)提出“省以下地區(qū)間人均財力差距較小的地區(qū)，要適當(dāng)降低省、市級財政收入比重，保證基層財政有穩(wěn)定的收入來源，調(diào)動基層政府組織收入的積極性；省以下地區(qū)間人均財力差距較大的地區(qū)，要適當(dāng)提高省、市級財政收入比重，并將因此而增加的收入用于對縣、鄉(xiāng)的轉(zhuǎn)移支付，調(diào)節(jié)地區(qū)間財政收入差距?！睘榍袑嵕徑廪r(nóng)村稅費改革以來的縣鄉(xiāng)財政困難，財政部通過“三獎一補”的方式來激勵省級政府在省以下財政收入分配時向市縣基層政府傾斜。2009年后中央政府開始嘗試用制度重構(gòu)和機制設(shè)計方式來調(diào)節(jié)省—市—縣三級政府的財政關(guān)系，財政部《關(guān)于推進省直接管理縣財政改革的意見》(財預(yù)[2009]78號)提出2012年底前要力爭全國除民族自治地區(qū)外全面推進省直接管理縣財政改革，糧食、油料、棉花、生豬生產(chǎn)大縣要率先納入試點改革范圍。不過，省直管縣改革等財政管理體制調(diào)整在多大程度上影響了省以下政府間財政關(guān)系仍缺乏系統(tǒng)研究。

本文的主要貢獻在于利用制度變遷的研究視角從財政收入分權(quán)、財政支出分權(quán)和轉(zhuǎn)移支付依賴度三個維度比較全面地考察了省直管縣改革對省以下地方政府間財政關(guān)系的影響，并探討了省直管縣改革在促進省以下地方政府間財力與支出責(zé)任相匹配中的作用，進而豐富了省以下財政分權(quán)度影響因素的研究。研究結(jié)果表明省直管縣改革對財政收入分權(quán)度的影響大于對財政支出分權(quán)度的影響，這意味著省直管縣改革有助于糾正非對稱財政分權(quán)給市縣基層政府帶來的財力與支出責(zé)任不匹配問題。

二、文獻綜述

國內(nèi)目前大部分關(guān)于省直管縣改革對省以下地方政府間財政關(guān)系影響的研究是單方面從對地市級或縣級財政收支影響方面展開的。在省直管縣改革對地市級財政影響方面，才國偉等(2011)[9]探討了省直管縣改革對地市級利益的影響，結(jié)果表明省直管縣改革會弱化財政收入能力、抑制城市經(jīng)濟增長和城市規(guī)模擴大，損害地市級的短期財政利益，但從長遠來看也存在省直管縣改革助長市級財政支出的傾向、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和改善城市環(huán)境的作用。在省直管縣改革對縣級財政影響方面的國內(nèi)文獻較多但相關(guān)研究結(jié)論差異較大，郭慶旺和賈俊雪(2010)[10]的研究表明2002年來實施的省直管縣財政管理體制有助于遏制縣級政府支出規(guī)模的過度膨脹，而才國偉和黃亮雄(2010)[11]認為財政上的省直管縣與經(jīng)濟管理上的強縣擴權(quán)一起共同促進了縣級財政支出的增長。劉佳等(2011)[12]發(fā)現(xiàn)省直管縣改革提高縣級財政自給能力的政策效應(yīng)十分明顯，而賈俊雪等(2011)[13]的研究成果表明省直管縣財政管理體制不僅不能增強我國縣級政府的財政自給能力，反而在一定程度上加劇了縣政府的財政困難程度。

作為一項調(diào)節(jié)省以下地方政府間財政分配關(guān)系的制度變革，省直管縣改革不僅會影響到地市級政府和縣級政府的財政利益，同時也影響著省級財政利益，全面考察省直管縣改革對地方政府間財政分配關(guān)系需要從財政集權(quán)或財政分權(quán)的角度系統(tǒng)考慮。國內(nèi)學(xué)者關(guān)于省直管縣改革如何影響省以下地方政府間財政關(guān)系初步形成了以下兩類基本觀點。

一類觀點認為省直管縣改革會加大省內(nèi)財政分權(quán)度。從財政收入劃分的角度來說，五級財政違背了“分稅種形成不同層級政府的收入來源”的分稅制基本原則。由于將當(dāng)前開征的稅種實行五級分稅在技術(shù)上是無解的，省級財政與市縣財政基本上是討價還價的分成制，構(gòu)建縣級政府獨立稅種體系的出路在于推進“鄉(xiāng)財縣管”和“省直管縣”兩個層面的扁平化改革，只有把財政的實體層次減少到三級省以下的分稅制才可能真正實行(賈康，2013)[14]。從財政支出責(zé)任劃分角度來說，縣級政府法定教育、科技財政支出剛性較大，約占縣級總財政支出的30%，中央政府制定多種惠民政策的具體支出責(zé)任也往往經(jīng)省級政府和地市級政府層層壓到縣級政府，這使得縣級政府的財政支出自主性大幅下降(周波，2010)[15]。而在省直管縣改革后，縣級財政直接與省級財政發(fā)生往來關(guān)系，避免了地級市政府將政策性支出責(zé)任推卸給縣級政府的可能，縣級財政支出的自主安排權(quán)會在一定程度上得到提升。另一種支持省直管縣改革具有分權(quán)性質(zhì)的觀點認為改革后省級財政管轄寬度過大會導(dǎo)致省政府被迫放權(quán)，如馬蔡琛和李璐(2010)[16]認為既有的“市管縣”模式大致符合管理學(xué)中的最優(yōu)管轄寬度條件(省級財政直接管理十個地級市財政，地級市財政再管理十個左右的縣級財政)，而省直管縣模式將導(dǎo)致省級財政管轄半徑過大，省級財政很可能會面臨管不過來的困境，特別是一些交通不便、信息不暢的中西部省份。因此，省直管縣改革后省級財政部門不得不向縣級政府下放財政權(quán)力，這有可能拓展縣級財政的自主空間。

另一類觀點則認為省直管縣改革加大了省級財政集權(quán)程度。由于單純的財政省直管縣沒有取消地級市政府對縣級政府的行政管理權(quán)和人事任免權(quán)，縣級財政的相對獨立很難得到保證，即使實施省直管縣財政管理體制后也無法真正避免市級財政對縣級財政的截留或其他形式的盤剝。王占陽(2013)[17]認為省直管縣改革在省—縣財政分配關(guān)系上具有強化省級調(diào)控功能的內(nèi)在傾向，改革后大幅加強了省級政府對縣級政府轉(zhuǎn)移支付、資金往來和財政結(jié)算的財政決定權(quán)，這是在用行政集權(quán)的辦法解決縣鄉(xiāng)財政困難問題和縣域基本公共服務(wù)均等化問題，而不是在用推進民主財政和法治財政改革的方法解決問題。在稅權(quán)和預(yù)算支出自主安排權(quán)原本就雙重缺失的情況下，省直管縣改革更是強化了縣級政府對省級政府的轉(zhuǎn)移支付依賴度，縣級政府日益形同省級政府的派出機構(gòu)。

不同學(xué)者對財政省直管縣如何影響省以下地方政府間財政關(guān)系判斷差異的原因在于觀察視角的不同，認為改革具有分權(quán)傾向的學(xué)者將觀察的對象聚焦在縣級政府層面而很少注意到省級財政權(quán)力是否加強，而認為省直管縣改革具有集權(quán)傾向的原因在于他們將觀察的對象聚焦于省級政府財政統(tǒng)籌能力的變化而未注意到縣級財政權(quán)力的變化。為此，本文通過觀察省以下地方政府財政收支占全省收支比重和轉(zhuǎn)移支付依賴度的變化來考察財政省直管縣對省以下地方政府間財政關(guān)系的影響。

三、模型、數(shù)據(jù)與方法

(一)計量模型設(shè)定

漸近式省直管縣改革模式使得省對下財政制度變遷存在明顯的路徑依賴問題，當(dāng)年省對下財政分權(quán)度取決于上一年度的分權(quán)度，因此有必要在解釋變量中納入被解釋變量的滯后項用動態(tài)面板數(shù)據(jù)模型來檢驗省直管縣改革進程與省對下財政分權(quán)的關(guān)系，基準(zhǔn)估計模型如下

FDtaxit=b0+b1FDtaxit-1+b2PMCit+b3Incountyit+b4Inpgdpit+b5industryit+b6openit+b7urbanit+b8immigrateit+b9lndensityit+mi+eit

(1)

FDspit=b0+b1FDspit-1+b2PMCit+b3Incountyit+b4Inpgdpit+b5industryit+b6openit+b7urbanit+b8immigrateit+b9lndensityit+mi+eit

(2)

其中，被解釋變量FDtax和FDsp分別表示省對下財政收入分權(quán)和支出分權(quán)，關(guān)鍵解釋變量PMC為各省財政省直管縣改革進程，控制變量lncounty、lnpgdp和lndensity為該省下轄縣級政府?dāng)?shù)量、人均實際地區(qū)生產(chǎn)總值和人口密度的自然對數(shù)，industry、open、urban和immigrate分別表示工業(yè)化程度、對外貿(mào)易開放度、城鎮(zhèn)化程度和人口遷移率。如果估計方程(1)和(2)中改革進程的估計系數(shù)b2顯著為正，表明財政省直管縣改革促進了省級政府對下財政分權(quán)。財政收入分權(quán)(FDtax)和財政支出分權(quán)(FDsp)是財政分權(quán)度的正向指標(biāo)，省以下地方政府財政收支占全省財政收支的份額越高，該省對下財政分權(quán)度越高；省以下財政依賴度(FDdep)是財政分權(quán)的逆向指標(biāo)，省以下地方政府對上級轉(zhuǎn)移支付的依賴程度越高，該省對下財政分權(quán)度越低。進一步構(gòu)建以轉(zhuǎn)移支付依賴度為被解釋變量的估計模型

FDdepit=b0+b1FDdepit-1+b2PMCit+b3lncountyit+b4lnpgdpit+b5indstryit+b6openit+b7urbanit+b8immigrateit+b9lndensityit+mi+eit

(3)

在估計方程(3)中，如果改革進程的估計系數(shù)b2顯著為負，則表明財政省直管縣改革促進了市縣財政支出的自主性，也是省對下財政分權(quán)度提高的一種表現(xiàn)。

張晏和龔六堂(2005)[18]等的研究結(jié)果表明財政分權(quán)是經(jīng)濟增長的有利手段，而吳木鑾和王聞(2005)的結(jié)果又表明經(jīng)濟發(fā)展水平是有效財政分權(quán)的前提，財政分權(quán)度與取自然對數(shù)的人均地區(qū)生產(chǎn)總值存在互為因果的可能。為解決省對下財政分權(quán)與經(jīng)濟發(fā)展水平等各經(jīng)濟社會特征變量的同時性問題(simultaneity issues)，在具體估計過程中本文將除省直管縣改革進程和下轄縣級政府?dāng)?shù)量外的其他六個控制變量均取滯后一期數(shù)據(jù)。

(二)變量說明

被解釋變量——省對下財政分權(quán)。在跨國比較研究中，財政分權(quán)最常見的一種測度方法是以全國的財政總收入或支出為分母、以地方財政總收入或支出為分子，計算出一國地方財政收支占全國財政收支中的比重，該比重越大表明財政分權(quán)程度越高。本文遵循跨國比較研究的邏輯，用各省省以下地方政府財政收支占全省財政收支的比重來衡量各省的財政收入度和財政支出分權(quán)度，即“財政收入分權(quán)=省以下財政收入/全省財政收入×100%”、“財政支出分權(quán)=省以下財政支出/全省財政支出×100%”，同時把省以下地方政府對上級轉(zhuǎn)移支付的依賴度作為該省財政分權(quán)度的逆向指標(biāo)，其計算方式為“省以下財政依賴度=省以下轉(zhuǎn)移支付收入/省以下財政支出×100%”。

關(guān)鍵解釋變量——財政省直管縣改革進程。就樣本省份的試點情況而言，財政省直管縣改革模式有以下三種基本類型：一是浙江省、江蘇省為代表的全面管理型，對財政體制的制定、轉(zhuǎn)移支付和?？畹姆峙?、財政結(jié)算、收人報解、資金調(diào)度、債務(wù)管理等財政管理的各個方面，全部實行省對縣直接管理；二是以遼寧省和山西省為代表的補助資金管理型，主要是對轉(zhuǎn)移支付、專款分配，以及資金調(diào)度等涉及省對縣補助資金分配的方面實行省直接管理；三是以廣西自治區(qū)為代表的省市共管型，即省級財政在分配轉(zhuǎn)移支付等補助資金時，直接核定到縣，但在分配和資金調(diào)度時仍以省對市、市對縣方式辦理，同時加強省級財政對縣級財政的監(jiān)管。由于本文的目的在于比較市管縣和省直管縣兩類模式對省對下財政分權(quán)度影響的差異，暫不比較不同改革模式對分權(quán)度的影響。省直管縣改革進程用實施省直管縣模式的縣級政府個數(shù)占全省縣級政府個數(shù)的比重來衡量。

為控制其他社會經(jīng)濟變量對省對下財政分權(quán)度的影響，本文還加入了如下控制變量。

(1)下轄縣級政府個數(shù)。由于每級政府都有必要的支出項目(如本級行政管理支出)并需要相應(yīng)的財政收入來支撐其完成規(guī)定的支出責(zé)任，下轄縣級政府越多的省份越需要將財力配置到省以下地方政府。就縣級政府?dāng)?shù)量對財政支出分權(quán)度而言，由于縣級政府“麻雀雖小、五臟俱全”，每增加一個政府便會相應(yīng)增加很多機構(gòu)和公務(wù)人員，使財力多用于“吃飯財政”，加大了行政成本，市縣財政支出占全省財政支出的比重自然會有所上升。當(dāng)然，縣級政府個數(shù)也存在對財政分權(quán)度帶來負面影響的可能。由于地方政府主要的橫向競爭對象是同一區(qū)域內(nèi)、同一級別的其他政府，因此省內(nèi)縣級政府?dāng)?shù)量越多，地方政府吸引流動資本的財政競爭和地方官員在尋求政治升遷時的標(biāo)尺競爭也越激烈，也越需要省級政府集中財政權(quán)力來防止惡性財政競爭的發(fā)生(Lv和Landry，2014)[19]。因此從理論上無法確定該變量估計系數(shù)的符號。

(2)人均實際地區(qū)生產(chǎn)總值。楊龍見等(2012)將經(jīng)濟發(fā)展水平對財政分權(quán)的影響分為集中效應(yīng)和分散效應(yīng)兩類。隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，對溢出效應(yīng)較大的區(qū)域性公共品的社會需求也會隨之增長，由上級政府來提供的公共品占全省提供的公共品的比重也會相應(yīng)上升。另外，在經(jīng)濟增長過程中對收入再分配的要求越來越高，而收入再分配的職能往往由較高層級的政府來履行，上述兩個原因會造成經(jīng)濟發(fā)展對財政分權(quán)度影響的集中效應(yīng)。經(jīng)濟發(fā)展對財政分權(quán)度影響的分散效應(yīng)則來自經(jīng)濟增長過程中社會對教育、醫(yī)療衛(wèi)生等勞動密集型公共服務(wù)需求數(shù)量和質(zhì)量的提升，這些公共服務(wù)相對于高層級政府提供的資本密集型服務(wù)(如跨區(qū)域的省際高速公路)更為昂貴，因而經(jīng)濟發(fā)展水平更高的省份將傾向于更大程度的財政分權(quán)(Letelier，2005)[20]。本文將人均實際地區(qū)生產(chǎn)總值作為經(jīng)濟發(fā)展水平的代理指標(biāo)，其計算公式為“人均實際地區(qū)生產(chǎn)總值=人均名義地區(qū)生產(chǎn)總值/地區(qū)生產(chǎn)總值平減指數(shù) (1994年=100)”。

(3)工業(yè)化程度。工業(yè)化程度高的地區(qū)受農(nóng)村稅費改革和取消農(nóng)業(yè)稅的沖擊較小，縣級政府的財政汲取能力相對較高，相應(yīng)地縣級財政收入占全省財政收入的比重也較高；而工業(yè)化程度較低的地區(qū)在涉農(nóng)稅制改革后，縣級政府的正常運轉(zhuǎn)在很大程度上依賴于省級政府和中央政府的轉(zhuǎn)移支付，因此我們預(yù)期工業(yè)化程度與財政收入分權(quán)和財政支出分權(quán)正相關(guān)而與轉(zhuǎn)移支付依賴度負相關(guān)。工業(yè)化程度用第二產(chǎn)業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值的比值來衡量。

(4)貿(mào)易開放度。貿(mào)易開放對財政分權(quán)存在正反兩方面影響。貿(mào)易開放對財政支出規(guī)模影響的補償假設(shè)認為開放度高的地區(qū)往往要承受更多的外部沖擊，因而上級政府的協(xié)調(diào)作用顯得尤為重要(Stegarescu，2009；高凌云、毛日昇，2011)[21，22]，上級政府因此有可能用財政集權(quán)來增強其宏觀協(xié)調(diào)能力以應(yīng)對外部的沖擊，因此在其他條件不變的情況下，經(jīng)濟開放有可能提高財政集權(quán)度。財政分權(quán)作為一項制度創(chuàng)新，在最近二十年成為世界潮流，貿(mào)易開放度高的地區(qū)在與國際接軌過程中會學(xué)習(xí)國外分權(quán)治理的經(jīng)驗，從而貿(mào)易開放度的地區(qū)財政分權(quán)度也相對較高。

(5)城鎮(zhèn)化水平。與農(nóng)業(yè)人口比重高的地區(qū)相比，城鎮(zhèn)人口比重高的地區(qū)對地方性公共品需求偏好的差異更大，由基層政府提供公共品更能反映偏好的異質(zhì)性，因此城鎮(zhèn)化水平可能與財政分權(quán)度正相關(guān)。城鎮(zhèn)化水平由非農(nóng)人口占總?cè)丝诒戎貋砗饬俊?/p>

(6)人口遷移率。人口遷移率高的地區(qū)要素流動比較頻繁，引起地方惡性財政競爭的可能性較大，需要省級政府集中一定財政權(quán)來減少財政競爭造成的外部性，因此我們預(yù)期人口遷移率與財政分權(quán)度呈現(xiàn)負相關(guān)關(guān)系。人口遷移率為遷入人口與遷出人口之和占全省總?cè)丝诘谋戎貋砗饬俊?/p>

(7)人口密度。當(dāng)人口密度上升時，地方性公共品的擁擠程度就會相應(yīng)上升，需要將更多的財政資金配置到市縣基層政府以滿足社會對地方性公共品的基本需求，因此人口密度與財政收入分權(quán)和財政支出分權(quán)正相關(guān)。

(三)數(shù)據(jù)來源及基本統(tǒng)計描述

表1列示了樣本省份在1995—2012年的平均省對下財政分權(quán)度情況。就財政收入分權(quán)度的地區(qū)差異而言，江蘇省和浙江省的市縣政府分享的公共財政收入占全省財政收入的比例將近90%，安徽省在分稅制改革后的最初幾年省對下財政收入分權(quán)度更是達到98%以上，而在分權(quán)度低的黑龍江省和寧夏回族自治區(qū)，市縣政府分享的公共財政收入比例只有70%左右；就財政支出分權(quán)度而言，廣東省下轄市縣政府財政支出占全省財政支出的比重高達86.45%，而分權(quán)度較低的青海省，下轄市縣政府的財政支出比重只有56.25%；就轉(zhuǎn)移支付依賴度而言，青海、甘肅等西部省份下轄市縣政府67%左右的財政支出來自上級轉(zhuǎn)移支付，而福建省下轄市縣對轉(zhuǎn)移支付的依賴度只有32.60%，不及青海、甘肅等省份的一半。

本文所使用數(shù)據(jù)涵蓋1995—2012年中國大陸26個省份省以下財政分權(quán)的平衡面板數(shù)據(jù)，其中北京、天津、上海和重慶這四個直轄市因其特殊的行政管理體制，省以下地方政府只有縣鄉(xiāng)級政府而與其他省份可比性較差而未包括在內(nèi)；西藏自治區(qū)由于存在數(shù)據(jù)缺失且與其他省份政治、經(jīng)濟、社會條件差異較大也沒有包括在內(nèi)。由于缺乏2010年后省以下地方政府獲得轉(zhuǎn)移支付收入的數(shù)據(jù)，以轉(zhuǎn)移支付依賴度衡量的省對下財政分權(quán)模型的樣本期間為1995—2009年。表2是各變量的基本統(tǒng)計描述。從中可見，對省對下財政分權(quán)度高低的判斷取決于衡量指標(biāo)的選取，以收入分權(quán)衡量的省對下財政分權(quán)最高，均值為80.33%；以支出分權(quán)度衡量的省對下財政分權(quán)其次，均值為74.58%，以轉(zhuǎn)移支付依賴度衡量的省對下財政分權(quán)最低，均值為46.95%。就省直管縣改革進程而言，改革最徹底的是海南省，全部縣級財政均由省級管理，而其他省份由于市轄區(qū)財政由地級市財政管理，改革進程均未達到100%。

如果解釋變量間的相關(guān)系數(shù)很大，回歸分析時很可能出現(xiàn)多重共線性問題。為避免多重共線性問題導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)差變大而使得解釋變量的顯著性檢驗失去意義，本文首先對各解釋變量進行相關(guān)性分析，表3的相關(guān)系數(shù)矩陣顯示各解釋變量間的偏相關(guān)系數(shù)均小于0.5，這表明多重共線性問題并不嚴(yán)重。另外，各解釋變量的方差膨脹因子(VIF)依次為1.80、2.15、1.59、1.93、1.54、1.65、1.71和1.74，這同樣表明計量模型中沒有嚴(yán)重的多重共線性問題。

本文的數(shù)據(jù)來源情況如下：1995—2009年省以下財政分權(quán)度根據(jù)歷年《全國地市縣財政統(tǒng)計資料》和《中國財政年鑒》相關(guān)數(shù)據(jù)計算所得，2010—2012年省以下財政收入分權(quán)和財政支出分權(quán)根據(jù)各省份預(yù)算報告或決算報告計算所得；各省財政省直管縣改革進程來自于對各省政府和財政部門門戶網(wǎng)站相關(guān)政策文件的收集整理；縣級行政區(qū)劃設(shè)置、人均實際地區(qū)生產(chǎn)總值、工業(yè)化程度、貿(mào)易開放度和人口密度根據(jù)歷年《中國統(tǒng)計年鑒》相關(guān)數(shù)據(jù)計算所得；城鎮(zhèn)化水平和人口遷移率來自公安部治安管理局編制的《中華人民共和國全國分縣市人口統(tǒng)計資料》。

表1　1995—2012年樣本省份省對下財政分權(quán)度(單位：%)

注：樣本期間北京、天津、上海和重慶的省對下財政收入分權(quán)度分別為43.79%、55.60%、50.09%和63.55%，低于所有樣本省份；省對下財政支出分權(quán)度分別為50.46%、52.23%、59.29%和68.86%，低于絕大多數(shù)省份；轉(zhuǎn)移支付依賴度分別為38.79%、27.28%、40.29%和57.04%。

表2　變量基本統(tǒng)計描述

四、改革與省對下財政分權(quán)關(guān)系的實證結(jié)果

(一)改革與省對下財政分權(quán)關(guān)系的基準(zhǔn)回歸結(jié)果

表4估計結(jié)果中均包含被解釋變量的一階滯后項，內(nèi)生性問題將導(dǎo)致傳統(tǒng)的OLS估計結(jié)果有偏。差分GMM和系統(tǒng)GMM是解決動態(tài)面板數(shù)據(jù)模型中內(nèi)生性問題的兩種主要估計方法，其中差分GMM估計僅對差分方程進行估計而面臨著信息損失問題，系統(tǒng)GMM則同時利用水平方程和差分方程進行估計，并以差分變量的滯后項作為水平方程的工具變量，以水平變量的滯后項作為差分方程的工具變量，能夠更加充分的利用樣本信息。在新增工具變量有效的情況下，系統(tǒng)GMM估計比差分GMM估計更可靠，因此本文采用系統(tǒng)GMM方法進行估計。系統(tǒng)GMM可分為一步估計法(one-step system GMM)和兩步估計法(two-step system GMM)。相比于一步估計法，兩步估計法不容易受到異方差的干擾，因此表4中報告的是兩步系統(tǒng)GMM估計結(jié)果。為保證工具變量是有效的，本文進行了殘差項的序列相關(guān)檢驗和工具變量有效性的Sargan檢驗。從檢驗結(jié)果來看，各項估計結(jié)果中殘差項的一階序列相關(guān)系數(shù)在1%水平上顯著而二階序列相關(guān)系數(shù)即使在10%水平上也不顯著，Sargan檢驗也表明所用工具變量是有效的。

表3　解釋變量間的相關(guān)系數(shù)矩陣

注：***、**、*分別表示在1%、5%和10%水平上顯著。

第(1)、(2)列報告了省直管縣改革對省對下財政收入分權(quán)影響的回歸結(jié)果，其中第(1)列是未加入任何控制變量時的估計結(jié)果，第(2)列則是加入了其他影響省對下財政分權(quán)度的社會經(jīng)濟特征變量。在未加入控制變量時，改革進程的估計系數(shù)在1%水平顯著為正；在加入其它社會經(jīng)濟特征變量后，改革進程的估計系數(shù)有所變大但仍在5%水平上顯著為正?；诒?第(1)、(2)列的估計結(jié)果，可以得到以下關(guān)于省對下財政收入分權(quán)的基本結(jié)論：第一，滯后一期的省對下財政收入分權(quán)的估計系數(shù)高達0.6以上，且在1%水平上顯著，這表明省對下財政分權(quán)具有明顯的路徑依賴特征，省政府與市縣政府財政關(guān)系的平穩(wěn)性較高。第二，推進財政省直管縣改革有利于提高市縣政府財政收入在全省財政收入中的比重，改革具有財力分配向市縣基層政府傾斜的傾向。當(dāng)然，省以下地方政府財政收入占全省財政收入比重的提高與一系列財政政策調(diào)整有很大的關(guān)聯(lián)。針對農(nóng)業(yè)稅費改革后出現(xiàn)的縣鄉(xiāng)財政困難問題，財政部在2005—2009年間實行了旨在增加財政困難縣稅收收入的“三獎一補”政策，2010年后又建立健全了縣級基本財力保障機制，逐年變化的中央財政政策也可能促進了市縣級財政收入份額的提高。

第(3)、(4)列報告了省直管縣改革對省對下財政支出分權(quán)影響的回歸結(jié)果，其中第(3)列是未加入任何控制變量時的估計結(jié)果，第(4)列加入了影響省對下財政分權(quán)度的其他社會經(jīng)濟特征變量后的估計結(jié)果。從中可以發(fā)現(xiàn)改革進程的估計系數(shù)在1%水平顯著為正，這表明隨著財政省直管縣改革中社會經(jīng)濟管理權(quán)限的下放，省以下地方政府財政支出在全省財政支出中的比重也會隨之增加，省直管縣改革具有財政支出責(zé)任向市縣基層政府傾斜的傾向。

第(5)、(6)列則報告了省直管縣改革對省以下地方政府對轉(zhuǎn)移支付依賴度影響的回歸結(jié)果，其中第(5)列是未加入任何控制變量時的估計結(jié)果，第(6)列則是加入了影響市縣政府轉(zhuǎn)移支付依賴度的其他社會經(jīng)濟特征變量后的估計結(jié)果。從中可以發(fā)現(xiàn)，在未控制任何社會經(jīng)濟特征變量時，改革進程的估計系數(shù)在5%水平上顯著為負，而在社會經(jīng)濟特征變量后，改革進程的估計系數(shù)雖不顯著但依然為負。雖無法完全確定省直管縣改革加強還是減弱了省以下地方政府對上級轉(zhuǎn)移支付依賴度的影響，但可以基本否定省級政府在省直管縣改革中通過轉(zhuǎn)移支付手段來加強對縣級財政行為控制的命題。

表4　省直管縣改革與省對下財政分權(quán)(1995—2012)

注：(1)括號內(nèi)的數(shù)值表示估計系數(shù)的標(biāo)準(zhǔn)差，***、**、*分別表示在1%、5%和10%水平上顯著；(2)第(5)列估計結(jié)果中常數(shù)項被估計過程被自動剔除。

從控制變量的估計結(jié)果來看，還可以得出以下結(jié)論：第一，在以省對下財政收入分權(quán)、財政支出分權(quán)和轉(zhuǎn)移支付依賴度為被解釋變量的模型中，取自然對數(shù)的縣級政府?dāng)?shù)的估計系數(shù)都不顯著，而人口遷移率的估計系數(shù)在收入分權(quán)模型中顯著為負，這表明為追求官員晉升而超額完成稅收任務(wù)的標(biāo)尺競爭對省以下地方政府間的財政分配關(guān)系沒有顯著的影響，而轄區(qū)政府間為吸引要素流動的財政競爭則構(gòu)成了影響省以下地方政府間財政分配關(guān)系的因素，要素流動越頻繁、財政競爭越激烈，省級政府越有可能集中財政收入以避免惡性稅收競爭的發(fā)生。第二，人均GDP和工業(yè)化程度在財政收入分權(quán)模型顯著為正而在轉(zhuǎn)移支付依賴度模型中顯著為負，這表明了經(jīng)濟發(fā)展水平越高的地區(qū)越傾向于用分權(quán)手段來進行公共治理，這與Letelier(2005)的理論假說相一致。貿(mào)易開放度的估計系數(shù)在收入分權(quán)模型中為負，這在一定程度上驗證了貿(mào)易開放對財政規(guī)模影響的補償假設(shè)，雖然兩者的負相關(guān)關(guān)系在統(tǒng)計意義上并不顯著。第三，城鎮(zhèn)化進程對省對下財政收入分權(quán)和財政支出分權(quán)有促進作用且在一定程度上降低了市縣政府對上級政府的轉(zhuǎn)移支付依賴度，這可能與我國城市化進程中城鎮(zhèn)人口集中的集聚外部性有關(guān)，城鎮(zhèn)人口向大中型城市集聚激發(fā)了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展?jié)撃埽鞘薪?jīng)濟的發(fā)展又使得市縣級政府特別是省會城市和副省級城市掌握了更多的財政資源，省以下地方政府占全省的財政收支比重也相應(yīng)地得到了提升。人口密度與財政分權(quán)度的正相關(guān)關(guān)系也表明地方性公共品的擁擠性將導(dǎo)致市縣基層政府分享更多的財政資金以滿足社會公眾對地方性公共品的基本需求。

(二)穩(wěn)健性檢驗：分地區(qū)估計

在“財權(quán)層層上移、事權(quán)層層下移”的特定財政環(huán)境下，省級政府與下級政府的財政關(guān)系的確定很可能追隨中央對該省的稅收收入劃分模式和轉(zhuǎn)移支付模式。中央政府在該省分享的稅收越多，省級財政收入在全省財政收入中的比例也可能越高；中央政府對該省的轉(zhuǎn)移支付越少，省級政府向市縣政府的轉(zhuǎn)移支付也可能越少。因此，省對下財政分權(quán)的地區(qū)差異和中央與各省的不同財政分配關(guān)系有很大的關(guān)聯(lián)。為避免中央與地方財政關(guān)系干擾到省直管縣改革與省以下財政分權(quán)關(guān)系的穩(wěn)健性，本文進一步將樣本省份分為財政利益凈流入省份和財政利益凈流入省份兩類地區(qū)進行子樣本估計。

根據(jù)方紅生和張軍(2013)[23]的定義，“財政利益凈流出=中央稅收+地方上解-稅收返還-不含稅收返還的中央補助收入”。財政利益凈流入(出)狀況指標(biāo)同時包含了中央與地方財政收入分配關(guān)系因素和轉(zhuǎn)移支付關(guān)系因素，是“攫取之手”和“援助之手”的共同作用的結(jié)果。分稅制改革以來所有年份財政利益凈流出的有北京、天津、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東等9個省份，而其他省份則可能處于所有年份都財政利益凈流入的狀況(如內(nèi)蒙古、江西、廣西、貴州、西藏、甘肅、青海、寧夏和新疆)，或處于有些年份凈流出而有些年份凈流入的狀態(tài)。表5報告了分財政利益凈流出省份和凈流入省份的子樣本估計結(jié)果。

比較兩類地區(qū)各解釋變量的估計系數(shù)可以發(fā)現(xiàn)，在財政利益凈流出省份，省直管縣改革對省對下財政收入分權(quán)和財政支出分權(quán)的影響系數(shù)在1%或5%水平顯著為正，省直管縣改革對省以下地方政府轉(zhuǎn)移支付依賴度的影響雖不顯著但估計系數(shù)的符號仍為負，表明在財政利益凈流出省份，實施省直管縣體制的縣級政府越多，省對下財政收入分權(quán)度和財政支出分權(quán)度越高、市縣政府對省級政府轉(zhuǎn)移支付的依賴度越小，省直管縣改革具有促進省內(nèi)財政分權(quán)的作用且對財政收入分權(quán)的促進作用要大于對財政支出分權(quán)的促進作用；在財政利益凈流出省份，省直管縣改革對省對下收入分權(quán)和支出分權(quán)的影響也為正，但估計系數(shù)要小于財政利益凈流出省份，且在財政收入分權(quán)模型中改革進程的估計系數(shù)僅在10%水平顯著，這表明在財政利益凈流入省份，省直管縣改革對省內(nèi)財政分權(quán)的促進作用不及財政利益凈流出省份明顯。另外值得注意的是在以轉(zhuǎn)移支付依賴度為被解釋變量的模型中，以財政利益凈流出省份和凈流入省份為樣本的估計結(jié)果中改革進程估計系數(shù)的符號截然相反，省直管縣改革反而加強了財政利益凈流入省份的市縣政府對上級財政的轉(zhuǎn)移支付依賴度。兩類地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付依賴度變化的差異可能緣于省直管縣改革模式的不同，財政利益凈流出地區(qū)大多采取的是全面管理型的省直管縣改革模式，財力下放減輕了縣級政府對上級政府的轉(zhuǎn)移支付依賴度，而財政利益凈流入省份大多采取的是補助管理型的省直管縣改革模式，省級政府加大對下轉(zhuǎn)移支付力度的自然結(jié)果就是縣級財政支出更加依賴于上級轉(zhuǎn)移支付。

表5　分地區(qū)省直管縣改革與省對下財政分權(quán)關(guān)系的兩步系統(tǒng)GMM估計

注：(1)在26個樣本省份中，屬于財政利益凈流出地區(qū)為所有年份都是凈流出的省份(遼寧、江蘇、浙江、福建、山東、廣東)和有些年份凈流出有些年份凈流入但總體屬于凈流出的省份(河北、山西、黑龍江和云南)，屬于財政利益凈流入的地區(qū)有內(nèi)蒙古、吉林、安徽、江西、河南、湖北、湖南、廣西、海南、四川、貴州、陜西、甘肅、青海、寧夏和新疆等16個省份；(2)括號內(nèi)的數(shù)值表示估計系數(shù)的標(biāo)準(zhǔn)差，***、**、*分別表示在1%、5%和10%水平上顯著。

五、結(jié)論與政策含義

財政資源和支出責(zé)任在各級政府之間的分配是大國財政治理的重要議題，財權(quán)和事權(quán)的下放有利于夯實市縣基層政府的財政能力、提高地方政府對社會偏好的呼應(yīng)程度。地方政府如何在省市縣三級政府中配置財政資源和支出責(zé)任不僅要受到地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、工業(yè)化進程、對外開放程度等經(jīng)濟因素的制約，也要考慮協(xié)調(diào)基層政府間的財政競爭關(guān)系、防止惡性財政競爭的發(fā)生，但影響省以下財政分權(quán)度的最直接因素仍是財政管理體制安排。本文利用1995—2012年的省級面板數(shù)據(jù)，利用制度變遷的研究視角從財政收入分權(quán)、財政支出分權(quán)和轉(zhuǎn)移支付依賴度三個維度比較全面地考察了省直管縣改革對省以下地方政府間財政關(guān)系的影響并討論了省直管縣改革在糾正非對稱財政分權(quán)問題中的積極作用。從中可以得到如下基本結(jié)論和政策含義。

第一，從全國層面來看省直管縣改革對省內(nèi)財政收入分權(quán)度和財政支出分權(quán)度都有顯著的促進作用且對財政收入分權(quán)度的促進作用要大于對財政支出分權(quán)度的促進作用，這意味著省直管縣改革可以成為糾正非對稱財政分權(quán)的一個重要舉措，是扭轉(zhuǎn)“財權(quán)上移、責(zé)任下移”趨勢的重要力量。省直管縣改革雖然加大了市縣基層政府在省內(nèi)財政支出中比重，但市縣基層政府增加的省內(nèi)財政收入比重要超過省內(nèi)財政支出比重，市縣基層政府財力與支出責(zé)任的匹配程度會因省直管縣改革而有所提高。不過，分子樣本的估計結(jié)果顯示財政利益凈流入省份在省直管縣改革后市縣基層政府增加的省內(nèi)財政收入比重要小于增加的省內(nèi)財政支出比重，省直管縣改革具有加劇非對稱財政分權(quán)的傾向。為減少省直管縣改革對財政利益凈流入省份市縣基層政府的不利影響，江西、陜西、甘肅等中西部省份可采取更為徹底的省直管縣改革模式，實現(xiàn)從補助管理型向全面管理型的轉(zhuǎn)變。

第二，省直管縣改革與省以下地方政府轉(zhuǎn)移支付依賴度的關(guān)系受中央與省級財政關(guān)系的制約，在財政利益凈流出地區(qū)省直管縣改革降低了市縣政府對上級轉(zhuǎn)移支付的依賴度而在財政利益凈流入地區(qū)改革使得市縣政府更加依賴于上級轉(zhuǎn)移支付。因此從總體上來看，省直管縣改革對轉(zhuǎn)移支付依賴度的影響不顯著，據(jù)此可以否定省級政府通過轉(zhuǎn)移支付手段來加強對縣級財政行為控制的說法。省直管縣改革與轉(zhuǎn)移支付依賴度關(guān)系的地區(qū)差異意味著在調(diào)整省以下地方政府間財政關(guān)系的同時也要注意中央與省級財政關(guān)系的調(diào)整，省級政府集中市縣財政收入、下放支出責(zé)任是應(yīng)對中央政府不斷集中全國財政收入、下放支出責(zé)任的無奈選擇，要解決縣級政府財政收支壓力大、過度依賴轉(zhuǎn)移支付的問題還需中央、省、市、縣四級政府的通力協(xié)作。

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責(zé)任編輯廖筠

Decentralization or Recentralization: the Impact of Reforms of Directly-Governed Counties on the Inter-governmental Fiscal Relationship

LV Kai-bo, HE Qiu-xian

(School of Finance, Zhejiang Gongshang University, Hangzhou 310018, China)

Sub-provincial fiscal system reform may have a significant impact on the degree of fiscal decentralization. This paper investigates the determinants of fiscal decentralization, focusing in particular on the impact of fiscal hierarchy reform process on the intergovernmental fiscal relationship by employing the provincial panel data. The results show that there are significant relationships between fiscal decentralization and fiscal hierarchy reform process. Fiscal revenue decentralization and fiscal expenditure decentralization are positively associated with the reform process, while reliance on fiscal transfer is negatively associated with reform process in net fiscal benefits outflow areas and positively connected with reform process in net inflow areas. The results suggest that reforms of counties directly governed by province may be an effective solution to the problems generated by asymmetric fiscal decentralization.

directly-governed counties; fiscal revenue decentralization; fiscal expenditure decentralization; reliance on transfer

2016-04-27

浙江省高校人文社會科學(xué)重點研究基地(浙江工商大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟學(xué))項目(1060XJ3316004G)

呂凱波，男，浙江工商大學(xué)金融學(xué)院講師，經(jīng)濟學(xué)博士，主要從事地方財政學(xué)研究；何秋仙，女，浙江工商大學(xué)金融學(xué)院副教授，主要從事稅收學(xué)和地方財政學(xué)研究。

F810.2

A

1005-1007(2016)10-0061-13