鄉(xiāng)村治理視野下農(nóng)村低保發(fā)展前景的思考

侯春燕　張偉兵

[摘要]農(nóng)村最低生活保障制度經(jīng)過多年的發(fā)展，已經(jīng)在社會救濟體系中占有舉足輕重的地位，在保障農(nóng)村貧困居民的基本生活、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟和維護社會穩(wěn)定方面具有重要意義。本文以鄉(xiāng)村治理為研究視角，對農(nóng)村低保在鄉(xiāng)村治理中的積極功能以及其在實施中暴露出來的問題等進行了初步分析，并在此基礎上對農(nóng)村低保實施的管理和監(jiān)督等方面的進一步完善提出相關的政策性建議，以更好地發(fā)揮農(nóng)村低保制度在鄉(xiāng)村治理中的作用，促進鄉(xiāng)村社會均衡有序的現(xiàn)代社會結構的形成。

[關鍵詞]農(nóng)村低保 鄉(xiāng)村治理 社會和諧 社會發(fā)展

[中圖分類號]F323 [文獻標識碼]A [文章編號]1003-1650（2016）02-0006-01

1.農(nóng)村低保與鄉(xiāng)村治理的互動關系

1.1什么是鄉(xiāng)村治理

鄉(xiāng)村治理是治理理論運用于鄉(xiāng)村研究中產(chǎn)生的一個新的分析概念。徐勇教授認為鄉(xiāng)村治理就是公共權力對基層社會的公共事務的管理，亦即使，鄉(xiāng)村政府和其他性質(zhì)不同的村級組織向鄉(xiāng)村社會提供各種公共物品，實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的有序發(fā)展和自主發(fā)展。在鄉(xiāng)村治理活動中，治理主體、治理手段、治理內(nèi)容和治理效果等方面構成了鄉(xiāng)村治理機制。具體我國鄉(xiāng)村治理的情況主要表現(xiàn)為：首先是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會為主體的治理結構，以民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督、民主管理為核心內(nèi)容，進行自我管理、自我教育、自我服務的村民自治委員會，與村黨支部共同管理鄉(xiāng)村社會。鄉(xiāng)村社會是一個熟人群體，這種“面對面”的人情制約和“人言可畏”的壓力對農(nóng)村社會具有很大的控制力，使得長久積累的村規(guī)民約也成為鄉(xiāng)村治理不可或缺的手段之一。另外，還有保障鄉(xiāng)村社會的安全與秩序，組織建設鄉(xiāng)村社會的教育、醫(yī)療等事業(yè)，以及引導農(nóng)民建立生產(chǎn)和互助組織等綜合性的治理活動。

1.2農(nóng)村低保在鄉(xiāng)村治理中的作用

農(nóng)村最低生活保障制度簡稱“農(nóng)村低?！?，是政府對家庭人均收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ现贫葮藴实霓r(nóng)村困難群眾，按最低生活保障標準提供差額補助的制度。該制度作為一種扶貧路徑的新創(chuàng)新，在農(nóng)村特困群眾定期定量生活救濟制度基礎上逐步發(fā)展起來。通過在全國范圍內(nèi)建立農(nóng)村最低生活保障制度，將符合條件的農(nóng)村貧困人口全部納入保障范圍，重點保障病殘、年老體弱、喪失勞動能力的困難農(nóng)村居民。農(nóng)村低保的建立主要以地方人民政府為主，實行屬地管理，中央財政對困難地區(qū)給予適當?shù)呢斦a助。在實際踐行中，農(nóng)村低保制度作為—種配置型資源，使村組干部可變通式地將這種自上而下的資源轉(zhuǎn)化為一種新治理手段納入鄉(xiāng)政府的治理范圍。農(nóng)村低保在保障貧困農(nóng)民最基本的生活需求上發(fā)揮了至關重要的作用。使困難群眾能夠維持基本生活，不致因為無法謀生而出現(xiàn)行為越軌，緩解了社會壓力。溫飽問題的解決也為邁向小康奠定了基礎，也為現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村治理制度體系的確立建立了平臺。從法律意義上看，通過保障陷入困難的農(nóng)民群眾的生活，就保障了農(nóng)民的生存權等合法權益，有利于促進社會公平，維護鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定，為鄉(xiāng)村治理提供了良好的環(huán)境。

2.農(nóng)村低保實施的問題分析

作為社會保障制度中的主體，農(nóng)村低保在具體實踐中遇到了很多問題。當前，我國農(nóng)民仍占大多數(shù)，農(nóng)村低保的保障水平和補差額f，示準遠遠落后于城市，與相對成熟的城市低保相比仍處于擴大覆蓋范圍的階段。這些有待完善的問題阻礙了農(nóng)村低保功能的正常發(fā)揮和農(nóng)村社會的可持續(xù)健康發(fā)展。主要表現(xiàn)在以下幾方面：

農(nóng)村低保工作管理失范。在實施中行政性強、效率低下、缺乏監(jiān)督、管理粗放、工作透明度有待提高。鄉(xiāng)村治理仍然是由上而下、政府主導的行政體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不能了解基層社會的具體情況，低保名額的確定主要由熟悉鄉(xiāng)村情況的村委干部來完成，而村級干部在具體執(zhí)行中受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府約束少，農(nóng)民整體科學文化素質(zhì)偏低，信息不對稱，因而容易發(fā)生主體越位的現(xiàn)象。當前，我國縣級以下的民政部門只設立了少量的低?？?，辦公手段滯后，缺乏專門部門和人員的管理和監(jiān)督。由于農(nóng)民的一些實際實物收入不易貨幣化，且農(nóng)作物等受外界影響較大，且一些困難群眾外出務工的臨時收入也難以評定，村干部在衡量時具有很大的隨意陛。另外，那些流入城市的農(nóng)民也沒能被覆蓋在保障范圍之內(nèi)。其次，低保制度方面缺乏統(tǒng)一立法和專門性的規(guī)范農(nóng)村低保工作的文件，只有民政部印發(fā)的《關于加快農(nóng)村社會保障制度建設的建議》以及《農(nóng)村社會保障體系建設指導方案》，各地具體執(zhí)行和出臺的政策又缺乏權威性和法律依據(jù)。這是執(zhí)行程序混亂的最重要的原因。

3.政策建議與農(nóng)村低保發(fā)展前景

在新的歷史時期，隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展，現(xiàn)代科學技術的廣泛應用和社會價值觀念的理性化與現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變，使當代農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結構和社會結構都發(fā)生了很大的變化。城市化繼續(xù)推動，市場經(jīng)濟和現(xiàn)代化因素的不斷滲入等，村級組織在鄉(xiāng)村治理過程中既有新的機遇，也有前所未有的困境和挑戰(zhàn)?，F(xiàn)今我國保障民生的力度不斷加強，政府在實施農(nóng)村低保時應適應變化要求，針對新的風險和貧困靈活展開社會保護活動。由此農(nóng)村低保制度的實施也要轉(zhuǎn)變其傳統(tǒng)的福利服務、社會控制和安全保護的功能，以尋求資源更積極的利用，強調(diào)與經(jīng)濟的動態(tài)結合性和生產(chǎn)性，注重困難群眾生計能力的提高，發(fā)揮農(nóng)村低保的最大效益。

將發(fā)展性社會福利思想融入農(nóng)村低保制度的設計。邁克爾.謝若登教授認為，資產(chǎn)社會政策是對收入分配政策的超越和提升。對于—個家庭而言，資產(chǎn)的擁有比暫時的收入更為重要，特別是在家庭成員精神及心理上所產(chǎn)生的影響是十分深遠的。由此，在提高政府低保資金投入規(guī)模的前提下，可將一部分低保資金用于補差，另一部分用于投資。村級組織可引導農(nóng)民建立互助基金會，資金來源以低保補助為主，公益和社會資助為支撐，社區(qū)幫扶為補充，作為一種組織發(fā)展賬戶，由政府和村民共同管理，對賬戶基金進行風險控制，使其保值增值。或者引導接受補助者進行儲蓄等，不僅使窮人爬出窮困陷阱，也給予了他們新的財產(chǎn)性收入，有益于農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。充分發(fā)掘鄉(xiāng)村社會的人力資本，培育農(nóng)民主體性。發(fā)展農(nóng)村教育。增強農(nóng)民的自主保障意識，加強低保知識的宣傳，讓農(nóng)民了解低保制度的執(zhí)行原則、運行程序和意義，使農(nóng)民能更好地參與和監(jiān)督農(nóng)村低保的具體運作；增加農(nóng)民的科技文化知識，宣傳植物種植和牲畜喂養(yǎng)方面的科學知識，引導他們積極使用低保資金，購買農(nóng)業(yè)服務，提高生產(chǎn)效率，增加收入。