農(nóng)家樂土地使用的法律問題研究

趙芝旋

摘 要：農(nóng)家樂是近些年來我國城市郊區(qū)迅速發(fā)展的經(jīng)濟形式，已然成為了我國新農(nóng)村建設(shè)的一個支點。由于農(nóng)家樂土地使用來源上有多樣性和復(fù)雜性特點，使用中存在著所有權(quán)主體不明、流轉(zhuǎn)過程中違法操作、登記制度不完善等幾類問題。因此，本文以農(nóng)家樂為研究目標(biāo)，在農(nóng)家樂土地使用現(xiàn)狀分析的基礎(chǔ)上，提出一些解決對策，試圖為農(nóng)村經(jīng)營性土地的法律法規(guī)制定提供新思路。

關(guān)鍵詞：農(nóng)家樂；土地使用；宅基地

“農(nóng)家樂”是指利用城鄉(xiāng)差異性，為游客提供觀光、休閑、娛樂、教育等多功能的活動場所和活動形式，從而滿足消費者感受大自然、休閑觀光的需求，同時也為農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民增收開辟了途徑，得到了良好的經(jīng)濟效果。但隨著農(nóng)家樂的快速發(fā)展，其所涉及土地利用卻很少受到社會關(guān)注，這就出現(xiàn)一些擾亂農(nóng)村土地管理秩序的不法行為。

一、土地使用現(xiàn)狀分析

農(nóng)家樂是以農(nóng)村的新鮮空氣，鄉(xiāng)土風(fēng)光和淳樸民風(fēng)作為吸引游客的依據(jù)，因此大部分農(nóng)家樂坐落在城鄉(xiāng)結(jié)合部。

（一）土地取得方式。隨著農(nóng)家樂產(chǎn)業(yè)的星期，它的用地取得呈現(xiàn)多樣化的特點，其中除個別項目用地按照程序辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收手續(xù)之外，其余大部分用地通過以下幾種方式取得。

1、承包。開發(fā)商通過與當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟組織簽訂土地承包合同的形式，在一定期限內(nèi)獲得耕地、林地、山地和水域一定期限的使用權(quán)。

2、租賃。與承包類似，只是與開發(fā)商簽訂土地租賃協(xié)議的對象換為農(nóng)民，以此獲得土地使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)，少數(shù)開發(fā)商還會吸納本村勞動力就業(yè)。承包農(nóng)戶既有土地租賃收入，同時也保障了就業(yè)。

3、合作聯(lián)營。業(yè)主與當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體組織或農(nóng)民個人合作，由合作者提供土地、房屋等基礎(chǔ)設(shè)施，由經(jīng)營者投資開發(fā)農(nóng)家樂項目，運營所產(chǎn)生的收益按事先約定分成。

4、農(nóng)民自主開發(fā)。單家農(nóng)戶或者相鄰的幾戶共同經(jīng)營農(nóng)家樂項目。這是目前數(shù)量最多農(nóng)家樂形式，咸陽大石頭村、袁家村就采取這種形式。雖然規(guī)模較小，但由于臨近道路交通便利、自身特色等原因，也成為了較大一部分旅游者選擇的對象。

（二）用地類型。何盼經(jīng)調(diào)查得出岳陽縣農(nóng)家樂用地的來源主要是農(nóng)業(yè)用地和建設(shè)用地，分別占32.5%和65%，其中，建設(shè)用地中宅基地占的比重非常大，達到了76%，此外“四荒地”為用地來源的占16.7%。說明農(nóng)家樂的用地來源主要還是建設(shè)用地中的宅基地，即大部分是農(nóng)民依托自家土地開發(fā)經(jīng)營農(nóng)家樂。

二、土地使用中存在的問題

由于我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)一體化不斷加快，土地使用制度也在不斷改革，導(dǎo)致現(xiàn)有農(nóng)用土地承包使用制度中存在的一些問題逐漸暴露出來，其中包括農(nóng)家樂土地使用的問題，主要表現(xiàn)如下：

（一）土地所有權(quán)主體界定不明確。我國在根本大法《憲法》及《土地管理法》等法規(guī)中都指出農(nóng)村土地歸集體所有，但這個“集體”具體指哪級指代不明，在應(yīng)用中就造成土地使用主體不明的現(xiàn)象。農(nóng)村究竟哪級集體經(jīng)濟組織是農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)代表及其與土地承包經(jīng)營者之間的關(guān)系問題一直處于尷尬局面。由于權(quán)利主體的模糊，加上農(nóng)民維權(quán)意識淡薄，對土地價值的認識也較少，使得政府部門為了招商引資以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的名義隨意調(diào)整農(nóng)民的承包地，變更土地承包合同的行為甚至繞過村民代表會議和農(nóng)民直接與企業(yè)簽定合同，這種行為一是政府方面的侵權(quán)行為得不到所有權(quán)主體的約束，無法保障集體經(jīng)濟組織成員和經(jīng)營者的利益。

（二）土地承包經(jīng)營權(quán)關(guān)系穩(wěn)定性不足。對土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)不明顯導(dǎo)致合同內(nèi)容有較大的自主性。由于合同的自主性大，承包經(jīng)營者對于土地經(jīng)營時間主要依靠雙方約定。要保持農(nóng)用土地的持續(xù)利用，必須進行不斷投入，并要求土地使用者有較長的使用周期，以獲取期望收入。雖然目前我國現(xiàn)行的土地承包制中為了保障承包關(guān)系的穩(wěn)定性對土地使用年限進行了較為合理的規(guī)定，但實際生產(chǎn)中由于受人口、勞力變動的影響，我國農(nóng)村土地調(diào)整頻繁、很多地區(qū)在承包期內(nèi)都對承包土地又進行一再變動，并且這種變動幾乎都是無償?shù)摹?/p>

三、使用問題原因分析

（一）農(nóng)家樂法律規(guī)定不完善。目前我國在集體土地所有權(quán)主體的立法上欠缺，而且立法間存在差異，同時立法規(guī)定與現(xiàn)實間存在差異，這個問題在有關(guān)宅基地的規(guī)定中更加明顯。經(jīng)濟的發(fā)展使宅基地已不再成為農(nóng)民唯一的住所，對農(nóng)民的重要性減化，為了追求更多的經(jīng)濟收入，一部分農(nóng)民選擇將其出租或者轉(zhuǎn)讓。在現(xiàn)行立法對上述行為嚴明限制的前提下，宅基地的私自交易仍大量存在，農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益也得不到有效保障。筆者認為法律應(yīng)考慮市場原因，限制性的保障宅基地使用權(quán)經(jīng)濟效益的實施，這樣一方面維護了農(nóng)民自身的土地權(quán)益，另一方面也為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)民增收提供保障。

（二）農(nóng)家樂用地流轉(zhuǎn)市場不完善。農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)缺乏完善的土地市場，無法提供相對規(guī)范的交易平臺。在現(xiàn)實集體土地交易活動中，土地的使用價值沒有得到一個公認、明確的定義，大部分交易價格是由所交易土地的年產(chǎn)值確定，這樣不細致的標(biāo)準(zhǔn)忽略了農(nóng)民今后的發(fā)展需求。造成這個現(xiàn)象的原因根本就在于交易機構(gòu)的缺失，土地供求信息不完全，這導(dǎo)致大部分沒有出色經(jīng)營管理能力的農(nóng)民不能以公平合理的價格出租或者轉(zhuǎn)讓自己手中的耕地、果園、魚塘、自留山、宅基地及其附屬建筑。

（三）監(jiān)管上的混亂。首先，農(nóng)家樂項目涉及到國土資源、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、旅游、衛(wèi)生、工商等多個部門的管理職能，在執(zhí)法監(jiān)督中常常受到上下左右各方面的阻力。其次，有關(guān)部門對農(nóng)業(yè)項目的立項沒有嚴格的可行性研究和論證，既不管規(guī)劃，也沒有計劃，形成一定規(guī)模后給管理帶來更大的難度。第三，農(nóng)村缺乏像城市那樣健全的監(jiān)察執(zhí)法力量和巡查體系。信息的不暢通造成了管理的相對滯后。

四、完善農(nóng)家樂用地管理的對策與建議

（一）明確集體土地所有權(quán)主體。對于“集體組織”概念的不清晰從來都是我國農(nóng)村用地不合法的關(guān)鍵原因，特別是在農(nóng)家樂產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營活動中，集體土地所有權(quán)的不清晰的劣勢更得到了突顯。因此，我國應(yīng)通過立法，對村民委員會以及村民小組等村集體經(jīng)濟組織的資格定位、性質(zhì)、組織機構(gòu)、具體職責(zé)、權(quán)限以及其職權(quán)形式程序等作出具體的規(guī)定，針對土地的管理行為擁有一套規(guī)范的運作程序，并且統(tǒng)一各立法間的規(guī)定，使集體土地所有權(quán)的主體明確。

（二）完善宅基地的用益物權(quán)內(nèi)容。目前我國立法只在占有和使用方面對宅基地用益物權(quán)的內(nèi)容進行限定，這樣的規(guī)定雖然對農(nóng)民的土地使用具有基本保障作用，但隨著市場經(jīng)濟的快速發(fā)展和城市化進程的不斷加快，這樣的規(guī)定已經(jīng)對農(nóng)民的土地使用造成了限制。因此，要盡快對有關(guān)宅基地使用權(quán)的法律法規(guī)展開完善工作，在保障農(nóng)民利益的同時，適度放開宅基地流轉(zhuǎn)限制，增加農(nóng)民收入。

（三）增強土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性。雖然《物權(quán)法》中己經(jīng)明確了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)用益物權(quán)的性質(zhì)，但基于對農(nóng)村用地和農(nóng)民的保護、保障需要，在土地承包經(jīng)營權(quán)方面仍有一定限制，忽視了市場經(jīng)濟發(fā)展的大背景和農(nóng)村的現(xiàn)實需求。立法在土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押方面的完全禁止，毫不疑問會限制農(nóng)民的融資渠道。但如果立法直接開放土地承包經(jīng)營權(quán)抵押必然會造成一些問題。因為土地承包經(jīng)營權(quán)首先要提供社會保障功能，因此新的立法在規(guī)定其抵押時，需要附加條件進行限制，比如預(yù)留必需的生存保障用地。（作者單位：西藏民族大學(xué)）

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