立案登記制下立案條件研究

劉娜　吳重洋　馮倩

摘 要：新行政訴訟法規(guī)定了立案登記制度，立案登記制度的核心在于簡(jiǎn)化立案程序。在立案登記制下，立案的前提條件是符合本法規(guī)定的起訴條件，而起訴條件的高階化問(wèn)題仍舊存在。再者新法對(duì)于起訴條件的審查范圍和強(qiáng)度并沒(méi)有規(guī)定，這些問(wèn)題的存在會(huì)在一定程度上影響立案登記制度的有效實(shí)施。

關(guān)鍵詞：立案登記制；立案條件；起訴條件

新行政訴訟法的修改可謂是大刀闊斧，亮點(diǎn)頗多。立案登記制的推行有望一改過(guò)去幾十年來(lái)立案審查制造成的立案難的局面，是行政訴訟法上的一大進(jìn)步。立案審查制度之所以不同與立案登記制度，關(guān)鍵就在于兩種制度確立了不同的立案條件。那么立案登記制下的立案標(biāo)準(zhǔn)又是什么呢？這在學(xué)界和司法界都是一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。

一、研究立案登記制下立案條件的必要性和意義

（一）必要性

1、從根本上解決立案難的問(wèn)題

法律規(guī)定中對(duì)起訴條件的規(guī)定過(guò)于寬泛，審查立案使法院將訴訟要件與起訴條件混同，掌控了立案的主導(dǎo)權(quán)。因此，同樣或類似的案件有的給予立案，而有的立案受阻，造成司法的不統(tǒng)一。

在行政訴訟中，由于當(dāng)事人地位的不平等，行政主體在行使行政管理權(quán)時(shí)，利用其地位侵犯行政相對(duì)人的合法權(quán)益的行為屢見(jiàn)不鮮。立案登記制的實(shí)施，使法院對(duì)案件只進(jìn)行形式上的審查，避免法院以不正當(dāng)?shù)睦碛删芙^立案，也能夠防止法院任何不合理的解釋。

2、加大監(jiān)督行政權(quán)的現(xiàn)實(shí)需要

行政權(quán)力的張力十分大，對(duì)其進(jìn)行必要的限制至關(guān)重要。實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)常常濫用手中的權(quán)力，侵害相對(duì)人的合法權(quán)益。隨著社會(huì)的發(fā)展，公民的法治和權(quán)利意識(shí)不斷提高，其對(duì)依法行政的期待也不斷提高。所以，社會(huì)和諧發(fā)展的要求就是權(quán)力的制約與平衡，公民利益能夠得到合法的保障。

3、將更多行政爭(zhēng)議納入法治解決渠道

立案是訴訟程序的開(kāi)端，立案程序與行政爭(zhēng)議能否開(kāi)啟司法保護(hù)的程序息息相關(guān)。只有得到立案的機(jī)會(huì)，爭(zhēng)議才有得到司法救濟(jì)的可能性，得到合法審查并做出公平合理的裁決。

近年來(lái)，信訪數(shù)量與日俱增，其主要的原因即由于立案方式的弊端，行政糾紛難以進(jìn)入訴訟程序，無(wú)法得到實(shí)質(zhì)解決。正是因?yàn)橥对V無(wú)門(mén)，信訪便成了群眾能想到的最有效的方式。但是司法渠道才是一個(gè)比較規(guī)范、有序的解決糾紛的渠道。立案登記制度通過(guò)降低立案門(mén)檻的方式，盡可能多得接受當(dāng)事人的訴求，使行政爭(zhēng)議盡可能得到法治的保護(hù)，使大多數(shù)案件都能通過(guò)訴訟這一糾紛解決機(jī)制妥善處理。

（二）立案登記制的意義

1、保障當(dāng)事人訴權(quán)

當(dāng)事人訴權(quán)的行使，即要求應(yīng)當(dāng)立案的案件，能夠得到特定法院的及時(shí)處理，且能夠得到法院在充分保障當(dāng)事人實(shí)體權(quán)利和程序權(quán)利基礎(chǔ)之上的公正裁判。立案登記制以保障公民訴權(quán)為立足點(diǎn)，打開(kāi)了立案的閘門(mén)，讓行政相對(duì)人掌握解決糾紛的主動(dòng)權(quán)，不再受到法院不合理權(quán)力的制約。作為保障當(dāng)事人權(quán)利的人民法院，有案必立、有訴必理，是貫徹人權(quán)的具體實(shí)踐。

2、維護(hù)司法公信力

司法是維護(hù)公民合法權(quán)利的最后制度化途徑，也是權(quán)利被侵犯的行政相對(duì)人能獲得的救濟(jì)中相對(duì)來(lái)說(shuō)最有效的。對(duì)于行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，一般的公民、法人或社會(huì)團(tuán)體通常處在弱勢(shì)地位。由于尋求司法保護(hù)的門(mén)檻頗高，許多本應(yīng)通過(guò)司法途徑解決的糾紛難以進(jìn)入司法程序，造在信訪案件數(shù)量不斷攀升。

實(shí)行立案登記制，能夠社會(huì)糾紛順利轉(zhuǎn)化為訴訟糾紛，解決立案難的問(wèn)題，使法律主體獲得及時(shí)、有效的司法救濟(jì)。從而樹(shù)立群眾對(duì)司法機(jī)關(guān)的信任感，提高司法的權(quán)威。

3、推進(jìn)依法治國(guó)

行政訴訟，不僅僅與參與起訴的行政相對(duì)人的個(gè)人權(quán)益息息相關(guān)，其與社會(huì)公共利益的關(guān)系也緊緊相連。而立案審查制的立案高門(mén)檻與弊端，使本應(yīng)得到司法機(jī)關(guān)受理的案件拒之門(mén)外，就可能防礙行政訴訟監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政、促進(jìn)法治政府建設(shè)功能的發(fā)揮，就可能影響推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)法治國(guó)家的大局和全局。

立案登記制，優(yōu)化了行政訴訟的門(mén)檻，拓寬了行政訴訟的受案范圍，使符合法律規(guī)定的行政爭(zhēng)議通過(guò)司法程序妥善解決，加大對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行政的監(jiān)督力度，也是依法治國(guó)的必然要求。

二、立案登記制下立案條件所存在的問(wèn)題

（一）法律規(guī)定模糊，登記與立案的關(guān)系不清

立案登記制度和立案審查制度是兩種不同的立案方式，不同之處就在于立案登記制度將“登記”和“立案”兩者結(jié)合起來(lái)?？此坪翢o(wú)關(guān)系的登記和立案，在立案登記制度中，這兩個(gè)到底是什么樣的邏輯關(guān)系呢？完成登記程序就代表案件已經(jīng)立案了嗎？或者登記程序僅僅是立案程序的第一步，案件的立案仍然需要進(jìn)行審查？因?yàn)閷W(xué)界和司法實(shí)踐部門(mén)對(duì)其有著不同的理解，所以厘定登記程序和立案程序之間的關(guān)系對(duì)于登記立案制度的推行和有效地實(shí)施有著重要的意義。

有一種觀點(diǎn)是這樣認(rèn)為的，在立案登記制度下，立案庭在決定立案時(shí)不需要審查起訴條件，只要給予登記就好。若當(dāng)事人之間產(chǎn)生糾紛，引發(fā)行政爭(zhēng)議，只要行政相對(duì)人訴至法院，法院就必須接受訴狀進(jìn)行登記立案，此種情況下“登記=立案”。而另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，除了當(dāng)場(chǎng)立案的情形，登記只是接收當(dāng)事人的起訴狀并出具一個(gè)注明收到日期的書(shū)面憑證，登記只是立案程序中的第一步，登記并不等于立案，此種情況下“登記=接收訴狀并出具憑證”。不難看出，兩種觀點(diǎn)都是簡(jiǎn)單的從結(jié)果意義上和手段意義上去理解把握登記立案制，著實(shí)有些片面。

按第一種“登記=立案”的觀點(diǎn)來(lái)理解，僅僅接收起訴狀出具憑證而不加審查，很可能會(huì)出現(xiàn)以下問(wèn)題：（1）案件數(shù)量激增，法院人力不夠，結(jié)案的壓力大增。（2）由于立案時(shí)不加審查，難免有部分當(dāng)事人濫用訴權(quán)、惡意訴訟，導(dǎo)致司法資源的浪費(fèi)。（3）當(dāng)法院的審判庭開(kāi)始審理時(shí)，大多的精力將會(huì)被程序性事項(xiàng)所占用，裁判方式更多的會(huì)是裁定駁回起訴，行政爭(zhēng)議難以得到解決。如果按第二種“登記=接收訴狀并出具憑證”的觀點(diǎn)來(lái)理解，那么立案的條件和標(biāo)準(zhǔn)又是什么呢？根據(jù)新行政訴訟法的規(guī)定，立案的標(biāo)準(zhǔn)就是當(dāng)事人的起訴符合本法規(guī)定的起訴條件。而我國(guó)行政訴訟法關(guān)于起訴條件的規(guī)定是新法第四十九條和第二十五條。但是在立案審查制度中，立案的條件也是符合本法規(guī)定的起訴條件。如此分析開(kāi)來(lái)，我們倒是很難看到立案登記制相比立案審查制的制度優(yōu)勢(shì)在哪里。

筆者認(rèn)為，登記只是立案審查的第一步，對(duì)于起訴狀和證據(jù)材料先收下來(lái)，最終是否立案還需要下一步的審查確定。

（二）立案時(shí)對(duì)起訴條件的審查強(qiáng)度不明

立案登記制的主要功能并不是省略對(duì)于起訴條件的審查，而是盡可能地將立案時(shí)所需要的程序簡(jiǎn)化。在立案登記制下，立案庭的法官仍然需要審查案件資格已是共識(shí)，但是如何審查、審查的范圍以及審查的強(qiáng)度在《最高人民法院關(guān)于人民法院登記立案若干問(wèn)題的規(guī)定》以及《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見(jiàn)》兩個(gè)文件中鮮有涉及。法律規(guī)定的缺失，必然導(dǎo)致實(shí)踐操作的混亂。最高法院的相關(guān)負(fù)責(zé)人曾就立案登記制的相關(guān)問(wèn)題答記者問(wèn)。相關(guān)人員明確指出，自立案登記制推行以來(lái)，各方理解不一。實(shí)際上，推行立案登記制度，我們的目的不在于立案時(shí)省略對(duì)于起訴條件的審查，立案時(shí)一定是要審查，只是要改變審查的方式。對(duì)當(dāng)事人的起訴，法院要從實(shí)質(zhì)審查轉(zhuǎn)變?yōu)樾问叫詫彶椋簿褪钦f(shuō)，法院僅僅對(duì)起訴的形式要件進(jìn)行核對(duì)。除非當(dāng)事人的起訴明顯不符合起訴的條件，可以不予登記立案。一般情況下，法院必須一律接收當(dāng)事人提交的訴狀并出具書(shū)面憑證。接收訴狀出具書(shū)面憑證之后，只要審查起訴狀滿足基本的規(guī)范要求，法院當(dāng)場(chǎng)可以直接立案。[1]由此看來(lái)，對(duì)起訴條件的審查強(qiáng)度應(yīng)該是限于形式性審查。如果是形式審查的話，就不會(huì)涉及案件的實(shí)質(zhì)要件嗎？可是新行政訴訟法在第二十五條規(guī)定的四項(xiàng)起訴條件都屬于實(shí)質(zhì)性條件，要做出準(zhǔn)確的判斷必須進(jìn)行嚴(yán)格的審查，表面上進(jìn)行的形式性審查實(shí)際上仍然擺脫不了實(shí)際審查。另外，司法工作人員對(duì)于形式性審查的限度也無(wú)從把握。僅僅通過(guò)表面的文字閱讀和格式對(duì)比就可以立案嗎？還是可以再進(jìn)一步的判斷？沒(méi)有相對(duì)確定的衡量標(biāo)準(zhǔn)，法院在決定是否立案時(shí)很容易跑偏，要么就是審查過(guò)于嚴(yán)格，要么就是直接不審查。曾有新聞報(bào)道出，某地法院由于在立案時(shí)放松審查，導(dǎo)致本院行政案件數(shù)量激增，法院結(jié)案壓力巨大，相關(guān)負(fù)責(zé)人實(shí)在沒(méi)有辦法，遂決定要求立案庭法官加強(qiáng)審查的強(qiáng)度，不讓更多的案件進(jìn)入審理。

（三）立案登記制下起訴條件仍舊“高階化”

新法中對(duì)起訴條件的規(guī)定：第一，當(dāng)事人適格。理論上，在立案登記制下，原告與被告只能是形式上的當(dāng)事人，至于當(dāng)事人是否適格，那是實(shí)體審理時(shí)所要判斷的事情。新法在條文表述上將“法律上的利害關(guān)系”變?yōu)椤袄﹃P(guān)系”，從表面上看是擴(kuò)大了原告的范圍，但遺憾的是。根據(jù)全國(guó)人大法工委的解釋，“利害關(guān)系”無(wú)論是否有“法律上”的前綴，實(shí)際上都是法律上的利害關(guān)系。而法律上利害關(guān)系的確定以及利害關(guān)系要到一個(gè)什么程度都是非常專業(yè)的問(wèn)題，非實(shí)體審查不得判斷。第二，要有具體的訴訟請(qǐng)求和事實(shí)依據(jù)。行政爭(zhēng)議出現(xiàn)之后，行政相對(duì)人往往處于一個(gè)弱勢(shì)的地位，有時(shí)候不懂法的相對(duì)人僅僅知道自己受了委屈，要求法院還其公道，并不能提出一個(gè)具體的訴訟請(qǐng)求。再者，法院在審查什么樣的請(qǐng)求是具體的訴訟請(qǐng)求時(shí)往往要進(jìn)行實(shí)質(zhì)的審查，形式審查是得不出準(zhǔn)確判斷的。另外要有“事實(shí)根據(jù)”，也就是指行政相對(duì)人就行政爭(zhēng)議訴至法院時(shí)要提供充分真實(shí)的證據(jù)，證據(jù)也要具有較強(qiáng)的證明力。這種事實(shí)依據(jù)主要是指當(dāng)事人間法律關(guān)系發(fā)生、變更、消滅的事實(shí)根據(jù)。[2]法院需要判斷法律關(guān)系的性質(zhì)，所以對(duì)于事實(shí)依據(jù)的審查顯然是實(shí)質(zhì)性的審查，所有實(shí)質(zhì)性的審查都應(yīng)該放在法庭實(shí)體審理階段，而不應(yīng)該在立案階段。第三，案件屬于行政訴訟受案范圍。一個(gè)行政爭(zhēng)議能否被法院審查，必然會(huì)涉及到被訴行政行為性質(zhì)的判斷，這無(wú)疑又是一個(gè)實(shí)體問(wèn)題。法院審判權(quán)行使的范圍就是受案范圍，正確判斷行政行為的性質(zhì)，是法院行使審判權(quán)的前提。高階化的起訴條件使得法院在立案階段不可避免地介入對(duì)案件實(shí)體問(wèn)題的審查，與立案登記制下“立案前只審查形式要件和程序問(wèn)題”的認(rèn)識(shí)相矛盾，使得整個(gè)立案審查都處于立案之前，立案程序成為“前訴訟程序”。

三、完善立案登記制下立案條件的措施

（一）起訴條件低階化

實(shí)際上，行政訴訟法中起訴條件與立案之間是存在不可分割的聯(lián)系的，起訴條件是整個(gè)行政訴程序開(kāi)啟的必然要件，出于保護(hù)當(dāng)事人訴訟權(quán)益的角度來(lái)考慮，起訴條件的設(shè)定也應(yīng)當(dāng)是低門(mén)檻化的。當(dāng)前我國(guó)《行政訴訟法》中設(shè)置的起訴條件是與保護(hù)當(dāng)事人訴權(quán)的基本原則是沖突的，當(dāng)前的訴訟程序，混淆了訴訟啟動(dòng)的基本條件和法院實(shí)體判決的要件。當(dāng)前我國(guó)起訴程序的啟動(dòng)條件是實(shí)體程序也就是說(shuō)審判程序的啟動(dòng)程序，這種啟動(dòng)條件的設(shè)定是不合理以及不利于保護(hù)公民基本訴訟權(quán)利的，因此，筆者建議應(yīng)當(dāng)調(diào)整訴訟條件，并在此基礎(chǔ)上明確審判階段的條件。

原本起訴是當(dāng)事人提起訴訟要求法院對(duì)訴訟請(qǐng)求進(jìn)行審理裁判的一種訴訟行為，是啟動(dòng)行政訴訟程序的第一步，而當(dāng)前《行政訴訟法》中規(guī)定的涉及當(dāng)事人訴訟請(qǐng)求適用范圍，管轄范圍，原告適格，訴訟請(qǐng)求的內(nèi)容等問(wèn)題并不屬于此處，這些問(wèn)題是整個(gè)訴訟程序進(jìn)入到實(shí)體程序時(shí)法院才需要考慮的問(wèn)題，起訴階段根本無(wú)需考慮。在國(guó)外并不存在起訴條件高接化的原因是，國(guó)外將起訴條件設(shè)定為：當(dāng)事人將寫(xiě)著當(dāng)事人基本情況以及起訴目的和原因的訴狀遞交到法院。這種設(shè)定方式使得國(guó)外法院不曾為起訴難的問(wèn)題而苦惱，國(guó)外將起訴視為訴訟開(kāi)始的方式，而不是嚴(yán)格的實(shí)體性問(wèn)題將有訴訟欲望的當(dāng)事人阻擋在法院的大門(mén)之外。

在我國(guó)，如果想解決起訴階段高階化的問(wèn)題就應(yīng)當(dāng)對(duì)起訴的條件予以低階的調(diào)整，法院受理案件的條件的簡(jiǎn)化甚至無(wú)要求，同時(shí)法院內(nèi)部的組織工作也應(yīng)當(dāng)積極的有針對(duì)性的進(jìn)行調(diào)整，建立完善的配套措施。當(dāng)前起訴制度改革要謹(jǐn)慎以防我們實(shí)行的審判分離制度的割裂。故而，在審理機(jī)構(gòu)上，我們不能建立起一個(gè)越層或者錯(cuò)層的訴訟結(jié)構(gòu)，案件審理與判決階段是無(wú)法分離的，那么，國(guó)外的起訴制度存在一些制度我們思考的東西，當(dāng)然，任何制度都不可能是完美的。我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)知到其存在的漏洞去設(shè)定配套防范方案措施，借鑒大陸法系國(guó)家的實(shí)體判決要件和實(shí)體爭(zhēng)議審理同時(shí)啟動(dòng)，同時(shí)配置實(shí)體判決要件的審查制度加以配合以防止法官由于權(quán)力過(guò)大而濫用審判權(quán)的危險(xiǎn)。在起訴條件的調(diào)整過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)注意將原來(lái)作為起訴條件的要件后移到審判階段并對(duì)審判階段的實(shí)質(zhì)條件設(shè)定明確清晰的標(biāo)準(zhǔn)，防止混淆。

（二）降低起訴條件的審查標(biāo)準(zhǔn)

當(dāng)我們理清起訴階段和實(shí)體階段的關(guān)系之后，考慮如何正確區(qū)分起訴階段和審判階段，應(yīng)當(dāng)用什么標(biāo)準(zhǔn)去審查起訴條件成為一個(gè)重要的問(wèn)題。當(dāng)前法律法規(guī)的規(guī)定還只集中在起訴條件進(jìn)行了規(guī)定，并未對(duì)人民法院如何審查起訴條件加以規(guī)定。筆者認(rèn)為，法院對(duì)當(dāng)事人起訴階段的審查應(yīng)當(dāng)僅僅對(duì)起訴階段進(jìn)行形式的審查，而不是實(shí)質(zhì)的審查。立案登記制中的形式審查應(yīng)當(dāng)是指法院在起訴階段審查的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)僅限于形式上的核對(duì)。與此同時(shí)，人民法院在起訴階段的實(shí)質(zhì)的審查應(yīng)當(dāng)控制在一定的范圍之內(nèi)，一定要控制在形式范圍內(nèi)審查，不能以審查的名義進(jìn)行審判條件的審查，使立案登記制度流于形式。所以，筆者認(rèn)為起訴階段的形式審查應(yīng)當(dāng)只針對(duì)起訴材料進(jìn)行客觀的、表面的審查，只需要通過(guò)文件中文字、格式等表面情況做出相應(yīng)的結(jié)論。（作者單位：中國(guó)政法大學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

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