我國城市化進程中農(nóng)民失地問題研究綜述

胡小云

摘 要：城市化進程中城市的擴張不可避免的造成農(nóng)地流失，近年來我國農(nóng)民失地問題仍是學者們關(guān)注的熱點問題。農(nóng)民失地問題的成因、農(nóng)民權(quán)益的流失及補償、不同地域失地農(nóng)民社會保障，政府及其工作人員在處理該問題中應(yīng)該發(fā)揮的作用等都值得探討。筆者對近年來以上幾個研究方面的文獻進行了梳理和評述，并在此基礎(chǔ)上嘗試提出了新的研究構(gòu)想。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民失地；原因；權(quán)益；社會保障；政府

一、引言

在人與自然環(huán)境的相互作用中，土地從其自然狀態(tài)轉(zhuǎn)換到人類使用的土地是最永久，經(jīng)常不可逆的影響。而人類活動的轉(zhuǎn)變，會進一步發(fā)揮對土地利用變化的影響（Mitsuda，Ito，2011）。

改革開放以后，由于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程的加快，征收農(nóng)民土地成為提供建設(shè)土地保障的主要途徑。在20世紀80年代中、90年代初，我國失地農(nóng)民問題已經(jīng)產(chǎn)生。而2000年以后發(fā)生的第三次大規(guī)模“圈地熱”，致使農(nóng)民賴以生存的土地越來越少，失地農(nóng)民數(shù)量劇增。如果違規(guī)用地得不到控制，失地農(nóng)民數(shù)目還將大量增加（曾賢貴，2004）。近年來有關(guān)失地的沖突也愈演愈烈，農(nóng)民失地問題成為熱點問題。之前也有學者對文獻進行了梳理，但年限較早，隨著這會對發(fā)展變化已不能完全反應(yīng)該問題的狀況，應(yīng)從與農(nóng)民失地問題相關(guān)的多個角度，對近年來新的研究及應(yīng)用成果進行梳理，并嘗試提出新的研究構(gòu)想。

二、關(guān)于農(nóng)民失地問題的根本原因的討論

關(guān)于農(nóng)民失地成為“問題”的原因，一直是許多學者關(guān)注的焦點，其根本原因主要有以下幾種不同看法：

第一，征地制度政策存在缺陷。首先，我國相關(guān)法律法規(guī)未對“公共利益需要”做出明確的闡述和界定，為征地權(quán)的濫用提供了便利（陳立，2004）。其次，竇祥銘等（2012）認為，征地程序存在缺陷。突出表現(xiàn)在：征地程序不規(guī)范，公開性不夠，征后跟蹤監(jiān)察不夠。最后，征地過程中被征地主體在征地行為中的權(quán)利被忽視。作為利益主體的農(nóng)民參與度不高或無法參與征地工作決策，從而使得農(nóng)民無法保障其財產(chǎn)權(quán)利。

第二，與土地相關(guān)的產(chǎn)權(quán)不明確。主要表現(xiàn)為農(nóng)村集體土地所有權(quán)、使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、收益權(quán)等不明晰，導致土地征用時農(nóng)民集體和個人始終處于被動地位（張琦，2006）。許多地方在征地過程中對農(nóng)村集體所有權(quán)的補償缺乏依據(jù)，在產(chǎn)生利益沖突時，各個主體相互爭奪；遇到責任時，則相互推諉，無人負責，甚至存在領(lǐng)導“拍腦袋”決策現(xiàn)象（李一平，2004），這些都不利于相對處于弱勢的農(nóng)民保護自己的合法權(quán)益。

第三，政府的公共選擇與自我約束欠佳。按照公共選擇理論，政府的工作人員同樣是“經(jīng)濟人”，在公共選擇過程中具有較強的利益本位觀。某些地方甚至出現(xiàn)政府的“土地財政”（岳桂寧，滕莉莉等，2009；趙志浩，2015）。一些地方政府官員對土地實行“低征高賣”，牟取暴利。征地成為他們“尋租”的重要手段（孔祥利，王君萍等，2004）。

三、關(guān)于農(nóng)民的流失的具體權(quán)益的探討

土地是農(nóng)民生產(chǎn)生活中最重要的要素，來自土地的收入是農(nóng)民最基本和最可靠的收入來源，是家庭保障的經(jīng)濟基礎(chǔ)。它還是農(nóng)民享有與土地相關(guān)的一系列基本權(quán)益的保障。一旦失去土地，農(nóng)民面臨的損失是綜合的、全方位的（劉軍，2008）。

最直接的是經(jīng)濟權(quán)益的喪失。首先，土地的失去導致可通過生產(chǎn)獲得的經(jīng)濟利益損失，最基本的收入來源被破壞，一定程度上也可以說是就業(yè)權(quán)利的喪失。其次，農(nóng)民依法出讓土地的使用權(quán)，通過土地流轉(zhuǎn)租金的形式獲得的經(jīng)濟補償也將因土地的失去流失（常進雄，2004）。再次，部分學者提出在現(xiàn)在的土地金融體系中，農(nóng)民原本可以將農(nóng)地的使用權(quán)抵押進行融資，從這個角度看，農(nóng)民的再造資本利益和未來收益都收到了一定程度的損失。最后，被征用的土地在進行轉(zhuǎn)賣價格往往是補償價格數(shù)倍，而這部分差價收益者往往是政府等中間機構(gòu)，農(nóng)民損失了這一部分的收益分享利益（張壽正，2003）。

在政治權(quán)益方面，農(nóng)民失去土地后，自然失去了對村民自治的熱情。這使得地方政府和村級組織更加恣意行為，農(nóng)民在各種所有者權(quán)益的處置中喪失談判地位也逐漸喪失（梁偉，袁堂明，2003）。此外，土地又是農(nóng)民行使其他公民權(quán)利的基礎(chǔ)，失去了土地，農(nóng)民那些與土地密切相關(guān)的文化、教育等方面的權(quán)利的實現(xiàn)就會受到極大的限制（萬朝林，2003）。綜上，失地農(nóng)民的生存權(quán)、經(jīng)濟權(quán)、就業(yè)權(quán)、財產(chǎn)權(quán)以及政治文化、教育等方面的權(quán)利和利益，都伴隨著土地的市區(qū)而受到不同程度的損害和影響。

四、流失權(quán)益的補償

土地征用補償是土地征用問題的重要一環(huán)。許多學者認為目前以被征地平均產(chǎn)值倍數(shù)來計算補償標準的測算方法不盡合理，認為其無法反映被征占耕地本身的產(chǎn)出價值。征地補償標準沒有包括土地的增值部分，沒有考慮到地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的差異導致地價的差異（高勇，2004；余興后，2005）。

也有學者試圖研究了日本（征地程序嚴謹，賠償金先付，事業(yè)損失賠償農(nóng)業(yè)金融體系等）、美國（程序公開、未來收益補償?shù)龋⒌聡ìF(xiàn)金、實物結(jié)合補償、投保自助養(yǎng)老等）的做法（劉濟勇，2005；花文蒼，2007；劉峰，楊志平，2012），并結(jié)合對我國浙江等發(fā)達地區(qū)的經(jīng)驗，探討合理的補償方式。

具體來說，首先不僅需要對農(nóng)民當前的經(jīng)濟利益損失進行補償，在征地補償中應(yīng)增加教育補償和農(nóng)民集體土地后期收益權(quán)、保障農(nóng)民長期穩(wěn)定收入的項目（張術(shù)環(huán)、孔令德，2006）。此外，政府還應(yīng)該積極引導民間資本，健全技能培訓機制，加強農(nóng)民再就業(yè)與創(chuàng)業(yè)信息渠道的建設(shè)，幫助失地農(nóng)民就業(yè)自食其力，也保證勞動力不被閑置和浪費（馬林靖，田延曉等，2012）。同時，還需關(guān)注失地農(nóng)民的需求、意愿問題。在充分進行社會調(diào)查的基礎(chǔ)上，實事求是，確保補償工作開展的高效性。

五、失地農(nóng)民的社會保障

關(guān)于失地農(nóng)民的社會保障，起初的一些研究大多集中在社會保障的資金責任來源和社會保障模式的評判方面。部分學者認為，土地補償安置費即土地轉(zhuǎn)用后的增值收益是主要的社會保障來源，另有一部分學者認為繳納社會保險的費用可以由政府、土地開發(fā)中的保值收益、農(nóng)民共同同來承擔（楊盛海，曹金波，2004）。此時農(nóng)民的角色有些類似于被保護人、股東和義務(wù)人。除了以上兩種方式，農(nóng)民還可以通過從政府轉(zhuǎn)讓土地的收益中來計提資金補償（張時飛，2004），這種方法具有較好的靈活性，也較好的體現(xiàn)了公平的原則。

研究的腳步不止與理論分析，有學者從宏觀角度對全國各地各種保障模式進行了梳理。將當前我國各地被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障實踐中的主要模式總結(jié)為北京“城?！薄⑸虾！版?zhèn)?！?、重慶“商?！?、青島“農(nóng)保”、南京“基本生活保障”、杭州“雙低”、廣州“完全積累賬戶”等因地制宜的模式?？傮w上來說，這些模式都貫穿著“以土地換保障”的原則，將失地農(nóng)民補償費用的一部分作為保障資金的來源，將被征地農(nóng)民納入到養(yǎng)老保障體系中，從而建立了被征地農(nóng)民生活保障的長效機制。（殷俊，李曉鶴，2009）。

隨著時間的推進，對現(xiàn)有失地農(nóng)民社會保障模式及滿意度的實證研究漸漸興起。例如成得禮、謝子平將北京市、青島市、西寧市作為大都市、沿海城市和中西部城市的代表，對大量失地農(nóng)民進行入戶調(diào)查，不僅總結(jié)了這三類城市失地農(nóng)民的個人、家庭、體制變革的特征，還得出沿海城市、大都市、中西部城市對社會保障滿意度由高到低的順序。崔光勝基于湖北877戶農(nóng)民的調(diào)研問卷及數(shù)據(jù)處理分析，探討了失地農(nóng)民群體的生活滿意度偏低的具體方面及影響因素。2010年以來，眾多高校的博士、碩士研究生，以畢業(yè)論文的形式呈現(xiàn)對不同的城市失地農(nóng)民社會保障問題進行的典型實證研究，涉及范圍廣、針對性強，給出的針對地方特色的建議為各地方處理失地農(nóng)民社會保障問題提供了參考。

六、政府及其工作人員在解決農(nóng)民失地問題中的作用

地方政府作為土地市場的管理者，要負責對本地區(qū)土地市場參與者的監(jiān)督；作為較大的土地市場需求者，公共利益用地都必須由政府來征地，經(jīng)營性用地也要由政府來先征后賣。同時，政府及其工作人員是政策的執(zhí)行者，所肩負的責任也要求其在處理農(nóng)民實地問題中積極發(fā)揮作用。一方面，如前文所述，政府的一些行為如“土地財政”、公共選擇中偏向自身利益的行為、補償措施沒有注重公平、政策在執(zhí)行過程中被扭曲等常常是導致農(nóng)民土地問題的重要原因，政府應(yīng)該極力避免這些行為的再發(fā)生。另一方面，就已經(jīng)產(chǎn)生的問題，改進現(xiàn)有做法、積極補救。首先，政府及其工作人員應(yīng)該明確自己的立場，嚴格以“保護經(jīng)紀人”而不是“盈利經(jīng)紀人”的身份標準來規(guī)范自己的行為。其次，不能只假大空地談保護本地居民利益，要落實到具體行動上需要充分了解民意。毛峰通過對2943戶失地農(nóng)民的調(diào)查了解失地農(nóng)民的現(xiàn)狀和真實想法，總結(jié)出了失地農(nóng)民繼續(xù)要政府幫助的幾個問題，包括幫助就業(yè)、提供創(chuàng)業(yè)貸款支持、完善養(yǎng)老保險制度、關(guān)注農(nóng)村教育、稅費核銷于土地征用同時進行、解決拆遷過程中的農(nóng)民安置問題。

最后，政府還要關(guān)注失地農(nóng)民的心理失衡問題，積極疏導。將政策疏導與農(nóng)民的利益結(jié)合起來，關(guān)注和解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題要按照政府促進就業(yè)、個人自主擇業(yè)、市場調(diào)節(jié)就業(yè)的原則，制定出臺促進失地農(nóng)民就業(yè)的配套措施。由于征地、拆遷等引發(fā)了利益的沖突，導致各個利益集團間的矛盾更為突出，這些矛盾如果解決不當，也容易對失地農(nóng)民的心理造成極大的影響，并激化出潛在的矛盾。因此要提前做好各方面的工作，將矛盾化解在萌芽狀態(tài)，為失地農(nóng)民創(chuàng)造良好的生產(chǎn)生活環(huán)境。（寇惠青，2011）

七、評述及構(gòu)想

最初對農(nóng)民失地問題的研究是在1994年，2004年后開始大量增加。隨著時間的推進，學者們對該問題的研究也有了從理論到實證、從現(xiàn)象到本質(zhì)、從一般到具體的發(fā)展。對問題根本原因的探討從多角度出發(fā)，細致深刻。對農(nóng)民利益流失及補償?shù)膯栴}考慮全面，不少補償方式大膽創(chuàng)新。對社會保障問題，越來越傾向于現(xiàn)有典型模式的分析與推廣，投入了大量的人力物力進行實證研究。在研究政府作用方面，從政府及其工作人員的職能、角色、行為等方面，結(jié)合實際問題進行論證，提出了中肯的建議。所取得的這些成果在農(nóng)民失地問題研究中都十分具有參考價值，值得在初步了解的基礎(chǔ)上再進一步學習。

然而筆者在閱讀、理解前人研究成果的同時，也產(chǎn)生了一些思考，發(fā)現(xiàn)了一些問題，并嘗試提出了幾個新的研究構(gòu)想，具體如下：

首先，對征地的影響評價應(yīng)該一分為二。大多學者從失地的負面影響來評價農(nóng)民失地現(xiàn)象。但事實上從國家的經(jīng)濟建設(shè)上來講，征地是加快城市化、擴大城市規(guī)模的必然要求，是實現(xiàn)資源優(yōu)化配置的體現(xiàn)。應(yīng)該全面考慮，對部分農(nóng)地非農(nóng)化、征地促進城市化建設(shè)的積極作用予以肯定。

其次，非制度性失地問題有待深究。國內(nèi)研究大多研究的是制度性失地。而在我國，非制度形式地導致農(nóng)民中相對弱勢群體的失地問題是不可忽視的。例如，農(nóng)村婦女群體在婚嫁過程中的土地權(quán)益流失及保障問題問題、生態(tài)移民搬遷過程中原有土地的喪失問題都值得進一步研究。

再者，嘗試對失地農(nóng)民按特質(zhì)進行劃分，對癥下藥。大多學者在提出對策時把失地農(nóng)民籠統(tǒng)地作為一個整體，事實上不同年齡、性別、不同生活狀況的失地農(nóng)民的問題是不同的。將失地農(nóng)民進行結(jié)構(gòu)劃分，針對不同情況的失地農(nóng)民有側(cè)重地進行問題解決，例如對青年失地農(nóng)民傾向于就業(yè)及其子女教育的幫助，對中老年人傾向于社會保障，對弱勢的婦女兒童群體成立有針對性的幫扶組織等，有利于提高問題的解決效率。

最后，在農(nóng)民失地問題的解決方式方面秉軸持鈞。目前要改變我國現(xiàn)有土地所有制和消除城鄉(xiāng)差別并不十分可行，應(yīng)該更多地從微觀角度，在廣泛調(diào)查的基礎(chǔ)上，巧妙地抓住重點，除了王松磊從村干部的行為經(jīng)濟學角度探討問題的解決方法，還可以從農(nóng)村的利益群體帶頭人（如家族中比較有威望的人）這類失地農(nóng)民的角度，集中組織他們對國家或地區(qū)的政策進行傳達和理解性教育，一定程度上有利于避免因失地問題產(chǎn)生的社會沖突，同時有利于民眾農(nóng)民對政府及其工作人員的行為的監(jiān)督。（作者單位：寧夏大學經(jīng)濟管理學院）

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