廣東省制度型生態(tài)公共產(chǎn)品的供給：理論框架與實踐分析*

楊梅枝

（肇慶學(xué)院西江區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略研究中心，廣東 肇慶 526061）

廣東省制度型生態(tài)公共產(chǎn)品的供給：理論框架與實踐分析*

楊梅枝

（肇慶學(xué)院西江區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略研究中心，廣東 肇慶 526061）

制度型生態(tài)公共產(chǎn)品的特殊性決定政府應(yīng)在其中發(fā)揮重要作用。研究發(fā)現(xiàn)，政府提供績效并不樂觀，其成因主要在于制度設(shè)計等方面存在偏差。廣東省在追求經(jīng)濟高速增長的同時，應(yīng)將提供滿足民眾需要的制度型生態(tài)公共產(chǎn)品作為政府的重要職能，確立政府主導(dǎo)型的生態(tài)經(jīng)濟戰(zhàn)略，實施科學(xué)合理的生態(tài)公共經(jīng)濟政策，從而建立起生態(tài)服務(wù)型政府。

囚徒困境；制度型生態(tài)公共產(chǎn)品；排污權(quán)交易；協(xié)同治理

制度型生態(tài)公共產(chǎn)品是指基本的生態(tài)環(huán)境保護法律、政策和信息等。生態(tài)環(huán)境保護是一個很復(fù)雜的問題，體現(xiàn)在它不僅僅是一個簡單的自然生態(tài)的問題，還是一個集自然與社會、經(jīng)濟與政治等諸多問題于一體的復(fù)雜的制度體系。制度本身也是公共產(chǎn)品，也是生產(chǎn)力。黨的十八屆三中全會提出：“建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護生態(tài)環(huán)境?！敝贫仁欠裣到y(tǒng)和完整，是否具有先進性，在一定程度上代表了生態(tài)文明水平的高低，良好的生態(tài)保護是生態(tài)文明的“硬實力”，先進的制度體系是生態(tài)文明的“軟實力”［1］。廣東省良好的制度型生態(tài)公共產(chǎn)品的供給及良好的生態(tài)服務(wù)是需要一整套的制度創(chuàng)新和政策安排，正如憲政經(jīng)濟學(xué)所言，公共產(chǎn)品供給的關(guān)鍵已不再是效率問題，而是制度設(shè)計［2］。因此，理想的廣東省制度型生態(tài)公共產(chǎn)品的供給模式，應(yīng)該具備一套公開、公正和有效的程序及機制，是一個建立在由具體政策工具、行動方案和法律框架相結(jié)合的一整套明確的制度供給體系。

一、廣東省制度型生態(tài)公共產(chǎn)品供給的理論啟示

制度型生態(tài)公共產(chǎn)品，如生態(tài)保護法律、政策和信息等具有消費的非競爭性和非排他性，表現(xiàn)在任何單位在使用這些法律、政策、信息，都不會減少法律、政策、信息對其他使用單位的供應(yīng)，當(dāng)某單位在使用法律、政策、信息時，其他的使用單位也不會被排除在外，同樣也可以使用；制度型生態(tài)公共產(chǎn)品具有很強的外部性，無法通過市場機制反映出其真實的價格，因而，市場不能解決其供給問題。況且，逐利性的特點決定企業(yè)的目標是經(jīng)濟效益而非生態(tài)效益，一些企業(yè)為追求自身經(jīng)濟效益的最大化，往往對生態(tài)環(huán)境過度開發(fā)，想方設(shè)法規(guī)避開發(fā)過程中產(chǎn)生的負外部性，從而產(chǎn)生哈丁的“公地悲劇”，引發(fā)生態(tài)危機。所以，在提供制度型生態(tài)公共產(chǎn)品上政府必須發(fā)揮其“看得見的手”的作用，承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)，提供一個涵蓋法律框架、具體的政策工具和行動方案的一整套明確的供給體系，從而遏制廣東省生態(tài)環(huán)境的惡化［3］。下面以一個非常簡單卻又很經(jīng)典的博弈模型“囚徒困境”來說明市場提供制度型生態(tài)公共產(chǎn)品的困難。

“囚徒困境”是博弈論非零和博弈中具代表性的例子，反映個人最佳選擇并非團體最佳選擇。雖然困境本身只屬模型性質(zhì)，但現(xiàn)實中的諸如生態(tài)環(huán)保措施等制度型生態(tài)公共產(chǎn)品的提供的確存在類似“囚徒困境”的現(xiàn)象［4］。

下面用圖來分析制度型生態(tài)公共產(chǎn)品市場提供的“囚徒困境”：假設(shè)對企業(yè)來說，提供的成本是500元，而收益是400元（確實在目前的中國來說，企業(yè)提供生態(tài)保護措施是有些得不償失）；再假設(shè)社會上有甲和乙兩家企業(yè)，通過下面的收益矩陣我們可以了解兩企業(yè)在是不是要提供生態(tài)保護措施問題上的一個 “囚徒困境”即“集體行動的困境”。

（注：左上方的150是這樣計算的：兩企業(yè)同時提供各負擔(dān)250的成本，而收益都是400，這樣收益為400-250=150；-100的計算過程一樣。）

甲企業(yè)想：它提供，我不提供，我的收益是400（白賺的），所以最好是它提供，我就不用了；它不提供，我提供，我的收益是400-500=-100，而它的收益是400，我是不是有問題？最好是一起提供，但問題是我怎么知道它是提供還是不提供，所以在我不知道對方乙是提供還是不提供的情況下，反正我的策略都是不提供。同樣的一個推理過程，乙企業(yè)也這么想，這樣社會上的這兩家企業(yè)就都不會提供生態(tài)環(huán)保措施了。

“囚徒困境”與奧爾森教授的“集體行動的困境”有異曲同工之處，都揭示了人類的個人理性所導(dǎo)致的集體非理性——聰明的人類會因自己的聰明而作繭自縛，也揭示了市場在制度型生態(tài)公共產(chǎn)品供給問題上合作與協(xié)調(diào)的困難。

二、廣東省制度型生態(tài)公共產(chǎn)品的供給：基本格局與問題透視

市場不能解決制度型生態(tài)公共產(chǎn)品的供給問題，必須由政府替代。然而政府在供給的過程中，由于其官僚體制、官僚行為、壟斷地位、決策失誤、信息和委托代理問題等導(dǎo)致廣東省制度型生態(tài)公共產(chǎn)品出現(xiàn)：供給總量不足、供給結(jié)構(gòu)單一和供給效率低下等問題，致使廣東付出了昂貴的生態(tài)環(huán)境代價。生態(tài)環(huán)境狀況是政府現(xiàn)行環(huán)境政策或法律的一面鏡子，環(huán)境問題與人類的精神態(tài)度問題一樣，都是人類社會自己規(guī)制的問題。

造成制度型生態(tài)公共產(chǎn)品供給短缺、結(jié)構(gòu)不合理的原因很多，不同領(lǐng)域的研究者對此進行了廣泛的討論。公共選擇理論借助經(jīng)濟學(xué)方法，把政府供給制度型生態(tài)公共產(chǎn)品的活動場域比做市場，稱之為“政治市場”，由于政治市場的特征：官僚體制、壟斷地位、不完全信息和高昂的交易成本，政治市場更傾向于低效率，因此制度型生態(tài)公共產(chǎn)品政府提供如何保證高效率是尤其要引起重視的［5］。

（一）廣東省制度型生態(tài)公共產(chǎn)品的供給規(guī)模

近幾年，隨著廣東省環(huán)境問題的凸顯，省政府出臺了大量的環(huán)境保護法規(guī)，如2011省環(huán)保廳編制并下發(fā)的《廣東省“十二五”主要污染物總量控制規(guī)劃》，提出污染減排是改善環(huán)境質(zhì)量、解決廣東省區(qū)域性環(huán)境問題的重要手段；但總體來看，與城鄉(xiāng)居民的巨大需求相比，廣東省制度型生態(tài)公共產(chǎn)品的供給是不能滿足環(huán)境和城鄉(xiāng)居民生活的迫切需要，廣東省制度型生態(tài)公共產(chǎn)品的供給總量不足已是不爭的事實，表現(xiàn)在廣東省的生態(tài)環(huán)境問題日益突出：一是，污染負荷重，污染物減排任務(wù)大；二是環(huán)境質(zhì)量下降，全省仍有12.6%的省控斷面水質(zhì)劣于Ⅴ類，空氣質(zhì)量下降，土壤污染問題嚴重［6］。而隨著收入的增加，城鄉(xiāng)居民對高質(zhì)量生活環(huán)境的需求非常迫切，調(diào)查顯示，城鄉(xiāng)居民戶對環(huán)境基本公共服務(wù)的需求僅次于義務(wù)教育和疾病預(yù)防，位居第三。

廣東省制度型生態(tài)公共產(chǎn)品供給總量的嚴重不足，最主要的原因是排污權(quán)交易市場還沒有真正建立，沒有形成合理的定價機制。廣東早在2013年12月就啟動了排污權(quán)交易試點，但由于相關(guān)制度供給的不足，比如《大氣污染防治法》、《水污染防治法》以及新修訂的《環(huán)境保護法》沒有明確規(guī)定排污權(quán)交易制度，廣東省的排污權(quán)交易完全取決于一般的行政規(guī)范性文件，致使很多地方政府對排污權(quán)總量控制不嚴，排污權(quán)指標分配不規(guī)范，排污企業(yè)多是從一級市場無償獲得排污權(quán)配額，從二級市場購買的必要性也就隨之降低。價格機制的不完善不能促成排污權(quán)交易，因而也就不能建立真正的排污權(quán)交易市場。

（二）廣東省制度型生態(tài)公共產(chǎn)品的供給結(jié)構(gòu)

良好的制度型生態(tài)公共產(chǎn)品的供給結(jié)構(gòu)體現(xiàn)著或決定著一個區(qū)域的最終環(huán)境質(zhì)量，也反映著地方政府自身的環(huán)境工作效率。長期以來，我國環(huán)境管理體制實行的是一種自上而下、層層分解環(huán)境指標的行政化體制。廣東省制度型生態(tài)公共產(chǎn)品的供給，大多由政府按照自己的意愿來提供，缺乏需求狀況的調(diào)研和民眾的參與，這種方式直接導(dǎo)致了供需脫節(jié)、供需結(jié)構(gòu)失衡。廣東省制度型生態(tài)公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)的失衡，表現(xiàn)在有些制度型生態(tài)公共產(chǎn)品的供給過度——環(huán)境計劃、規(guī)劃多，而有些公共產(chǎn)品則供給不足——環(huán)境協(xié)同治理規(guī)定少［7］。比如，為了防止生態(tài)環(huán)境惡化，廣東省政府采取了一系列控制措施，頒布了《廣東省藍天工程計劃》、《廣東省燃煤燃油火電廠脫硫工程實施方案》、《廣東省環(huán)保規(guī)劃》和《珠江三角洲環(huán)保規(guī)劃》等，在這些辦法、規(guī)劃中更多強調(diào)的是各地政府對當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境質(zhì)量負責(zé)、采取的措施也以改善當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境質(zhì)量為目標、控制的重點也是當(dāng)?shù)氐奈廴驹?，鮮有對各地政府及部門間協(xié)同治理的規(guī)定，即便有規(guī)定，也太過原則，操作性不強。殊不知，面對廣東省區(qū)域性復(fù)合型污染的新形態(tài)，廣東省制度型生態(tài)公共產(chǎn)品供給中最需要的是有關(guān)環(huán)境污染協(xié)同治理方面的法規(guī)，這是導(dǎo)致廣東省環(huán)境協(xié)同治理失靈的一個重要原因。

廣東省制度型生態(tài)公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)失衡，主要原因是：缺乏部門之間和地區(qū)之間的協(xié)調(diào)合作機制，各地的監(jiān)管和防治各自為政，各部門和各地區(qū)遇事難以溝通和協(xié)調(diào)行動，致使“跨界污染” 頻頻發(fā)生而得不到有效的解決與治理。近幾年，由于廣東省各城市規(guī)模的不斷擴張和各城市的集中連片，造成污染物在城市間輸送和區(qū)域內(nèi)各城市污染的高度關(guān)聯(lián)，致使污染物在輸送過程中相互融合，形成區(qū)域性復(fù)合型污染的特征。在這種新型的污染形式下，依靠單個城市自身的力量、各自為政的污染物控制方式已經(jīng)不能適應(yīng)環(huán)境污染防治的要求，需要打破行政區(qū)劃的限制，建立以區(qū)域為單位的一體化控制模式即協(xié)同治理機制，應(yīng)形成統(tǒng)一的協(xié)同有力的廣東省一體化的監(jiān)管平臺。

（三）廣東省制度型生態(tài)公共產(chǎn)品的供給效率

由于我國行政管理體制和相關(guān)法律規(guī)定的不足，致使我國環(huán)境執(zhí)法存在執(zhí)行主體混亂，受環(huán)境管理體制的制約，現(xiàn)行環(huán)境職能部門很多，且每個職能部門都是獨立的執(zhí)法主體，而對于每個部門的具體職責(zé)和權(quán)限以及部門之間配合的具體方式，法律沒有做出明確的規(guī)定，使得環(huán)境主管部門缺乏權(quán)威性和獨立性，其職能沒能得到充分有效地利用［8］。盡管《廣東省環(huán)境保護條例》規(guī)定，分管部門的環(huán)境保護管理工作，應(yīng)當(dāng)接受同級環(huán)境行政主管部門的監(jiān)督、檢查和指導(dǎo)，并向其通報環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督、管理情況。實際上，環(huán)保行政主管部門和同級有關(guān)部門在執(zhí)法上的地位是平等的，他們沒有行政上的隸屬關(guān)系，實質(zhì)上只是分工不同。所以，在分管部門不履行法定環(huán)境管理職責(zé)時，統(tǒng)管部門也只能口頭督促，對于仍不履行的，只能報同級地方政府處理，但如何處理并沒有明確的法律規(guī)定，不確定性和隨意性大。

廣東省制度型生態(tài)公共產(chǎn)品供給效率低下，表現(xiàn)在：從廣東環(huán)境保護職能的配置來看，除環(huán)境行政主管部門外，還有林業(yè)、水利、農(nóng)業(yè)、國土、交通、建設(shè)、經(jīng)貿(mào)、海洋與漁業(yè)、發(fā)改、工商、稅務(wù)、旅游、城管、衛(wèi)生、公安等十五個環(huán)境管理的職能部門，且各部門權(quán)限相互重疊，結(jié)果是職權(quán)交叉導(dǎo)致職責(zé)不分、政出多門使得廣東省制度型生態(tài)公共產(chǎn)品的供給效率十分低下。生態(tài)系統(tǒng)是一個有機聯(lián)系的整體，人為的強制劃分割裂了行政區(qū)域之間和主管部門之間的聯(lián)系，阻礙了生態(tài)文明工作的開展。

三、廣東省制度型生態(tài)公共產(chǎn)品供給的理性選擇

斯蒂格利茨說過：“最重要的一種公共品是政府管理。我們都能從一個好的、有效率的、反應(yīng)靈敏的政府那里得到好處?！彪m然，廣東省制度型生態(tài)公共產(chǎn)品的覆蓋范圍不斷拓展，制度型生態(tài)公共產(chǎn)品的供給有了長足進步。然而，必須看到供給中的總量不足、結(jié)構(gòu)單一、效率低下等問題已嚴重影響著廣東省環(huán)境質(zhì)量的提高，成為制約廣東省生態(tài)環(huán)境建設(shè)的主要瓶頸。

前幾天相安無事。吃罷晚飯，呼倫陪云夢和老人在客廳看一會兒電視聊一會兒閑天，再躲進書房抽兩根煙，就該睡覺了?？墒呛髞恚蝗挥幸惶?，客廳里的丈母娘就讓呼倫煩不勝煩——起因是他要給雜志社趕一篇三萬字的長稿。

（一）完善排污權(quán)交易市場以增加供給總量

排污權(quán)從經(jīng)濟學(xué)的角度上看，是以最低的成本達到最好的排污效果，是指在一定區(qū)域內(nèi)在污染物排放總量不超標的前提下，內(nèi)部各污染源之間通過貨幣交換的方式相互調(diào)劑排污量，從而達到污染物減排的目的。排污權(quán)交易制度是當(dāng)今世界最有效的環(huán)境管理措施，各國在實施的過程中盡管文化背景不同，但面臨的制度難題卻是相同的［9］。各國的經(jīng)驗表明健全、規(guī)范的排污權(quán)交易市場離不開如下兩個因素。首先，是完善的法治。為此，從我國國家層面來說，要完善《大氣污染防治法》、《水污染防治法》與《環(huán)境保護法》在排污權(quán)交易方面的相關(guān)規(guī)定，使排污權(quán)交易在實際操作中有法可依；從廣東省地方層面來說，廣東應(yīng)該向排污權(quán)交易市場構(gòu)建比較好的江蘇、浙江學(xué)習(xí)，盡快建立起廣東省排污權(quán)交易的地方性法規(guī)，而不能光靠一般的行政規(guī)范性文件來開展排污權(quán)交易的相關(guān)工作。其次，要明確排污總量控制和排污指標分配是排污權(quán)交易的基礎(chǔ)和前提，要控制總量，就要科學(xué)、準確地測算出一個控制區(qū)域的最大污染物排放總量，要用較為先進的技術(shù)將跟蹤、監(jiān)測到的排污數(shù)據(jù)進行量化，這樣環(huán)保行政部門就能準確知道每個企業(yè)的排污量，從而達到相對準確地控制本地區(qū)的排污總量。有了總量控制指標后，還要形成一個公開公正的排污權(quán)初始分配機制，確保排污指標初始分配的程序和方法公正以及完善初始排污權(quán)價格形成機制，只有這樣環(huán)境污染物的治理就從政府的強制行政行為變?yōu)槠髽I(yè)自覺的市場行為，排污權(quán)的交易也從政府與企業(yè)間的行政交易變成企業(yè)與企業(yè)間的市場經(jīng)濟交易。

（二）建立環(huán)境污染的協(xié)同治理機制以平衡供給結(jié)構(gòu)

良好的生態(tài)環(huán)境可以被看成是一個全省性的公共產(chǎn)品，任何地區(qū)可以從中獲益而無法阻止其他地區(qū)也獲益。如果每個地區(qū)都必須支付減少有害物質(zhì)排放的花費，當(dāng)前和未來每個地區(qū)都會受益，但這樣很容易產(chǎn)生“搭便車”問題，每一個地區(qū)都會繼續(xù)排放遠大于最優(yōu)排放量的有害物質(zhì)，同時，各個地區(qū)出于政治博弈的考慮，通常會在排放量和承擔(dān)治污責(zé)任上討價還價，為此要形成全廣東省統(tǒng)一的治理行為就必須構(gòu)建全省環(huán)境污染的協(xié)同治理機制。

生態(tài)文明建設(shè)，不只是理論問題，更是一個生態(tài)協(xié)同治理實踐的復(fù)雜性管理問題［10］。針對廣東省環(huán)境污染的區(qū)域性復(fù)合型的特點，污染防治的重點應(yīng)該是區(qū)域的協(xié)同防控與協(xié)同治理、區(qū)域多污染物的協(xié)同控制與多污染源的綜合治理、區(qū)域環(huán)境管理機制的創(chuàng)新與管理能力的提升。就廣東目前環(huán)境管理的實際狀況而言，正是因為缺乏部門之間和地區(qū)之間的協(xié)同機制，各部門和各地區(qū)遇事難以溝通和協(xié)同行動，區(qū)域性污染事件頻頻發(fā)生而得不到有效的解決與治理，原因在于缺乏跨區(qū)域協(xié)同治理機制。為此，廣東省應(yīng)該出臺統(tǒng)一的《政府執(zhí)法協(xié)調(diào)辦法》，對協(xié)同治理事件的目標或協(xié)同到何種程度進行硬性規(guī)定，以制度約束使協(xié)同治理事件具有應(yīng)有的剛性。

（三）樹立環(huán)境主管部門的權(quán)威地位以提高供給效率

環(huán)境問題也是一種體制問題。現(xiàn)實中，我國環(huán)保職能分散交叉很嚴重，“碎片化”現(xiàn)象突出，政出多門，環(huán)保體制效能十分低下［11］。而根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)整體性理論，生態(tài)系統(tǒng)各組成要素應(yīng)相互依存、相互制約，是一個完整的生命共同體，不可分割，這就要求生態(tài)環(huán)保管理體制必須符合自然規(guī)律，因而要優(yōu)化整合生態(tài)系統(tǒng)各部門的管理職能，實現(xiàn)環(huán)境管理部門的統(tǒng)籌管理。同時，要把環(huán)保部門納入到經(jīng)濟發(fā)展等重大規(guī)劃的編制隊伍中來，使其能夠深度參與國民經(jīng)濟、貿(mào)易等政策的制定，以此來樹立環(huán)境主管部門的權(quán)威地位，滿足優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展的要求。還有，鑒于現(xiàn)階段生態(tài)環(huán)?；A(chǔ)能力薄弱，權(quán)能不匹配，尤其是執(zhí)法隊伍薄弱，授權(quán)不夠，法律地位不明確，權(quán)威性弱，使各級環(huán)保機構(gòu)監(jiān)督執(zhí)法獨立性大打折扣；執(zhí)法人員力量和裝備嚴重不足，經(jīng)費沒有保障，執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊等現(xiàn)象，為此，生態(tài)環(huán)保管理體制改革就應(yīng)加強生態(tài)環(huán)保能力建設(shè)，明確環(huán)境執(zhí)法隊伍地位，增加人員力量，配備必要裝備，提高監(jiān)督執(zhí)法人員素質(zhì)，建立一支鐵腕治污、勇于擔(dān)當(dāng)、公正透明過硬的環(huán)保部門及環(huán)境執(zhí)法隊伍。

制度是重要的，但并不總是有效的，受制度資源不足以及制度創(chuàng)新中行動團體決策傾向于素質(zhì)等影響，制度優(yōu)勢的擁有和使用，是十分困難的。而且，制度的有效供給不能奢望通過一次制度設(shè)計或一次機構(gòu)改革來一勞永逸地解決問題，因為社會畢竟是發(fā)展變化的，因而，廣東省制度型生態(tài)公共產(chǎn)品的有效供給要隨著社會的發(fā)展變化進行調(diào)整，而且是一個長期和動態(tài)化的調(diào)整過程。但可以肯定的是，在這樣一個復(fù)雜體系中，政府的制度型生態(tài)公共產(chǎn)品的有效供給能起到“四兩撥千金”的作用。

［1］夏光.用系統(tǒng)完整的制度保護生態(tài)環(huán)境［N］.北京:人民日報，2013（11）.

［2］張晉武.公共物品的概念向何處去——基于政府職能依據(jù)問題的分析［J］.經(jīng)濟學(xué)動態(tài)，2013（4）:112-119.

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D630.1

A

1672-0385（2016）04-0090-05

廣東省肇慶市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目“廣東省制度型生態(tài)公共產(chǎn)品的供給：理論框架與實踐分析”（項目編號：14ZC-02）；廣東省肇慶學(xué)院哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目“廣東省制度型生態(tài)公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀及路徑優(yōu)化”（項目編號：201438）。

2016-04-26

楊梅枝，女，副教授，研究生，碩士，主要研究方向為新制度經(jīng)濟學(xué)、政府規(guī)制經(jīng)濟學(xué)。