我國土地制度存在的問題與對策

劉學彬

摘 要：目前，我國農(nóng)村土地制度存在的問題主要有農(nóng)民土地權(quán)益受到侵害；農(nóng)村土地資源難以滿足城市化建設(shè)用地的需求；農(nóng)村土地分散經(jīng)營效率低下；城鄉(xiāng)土地市場呈現(xiàn)明顯的“二元”特征。完善我國農(nóng)村土地制度，建議賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)；科學部署和推進農(nóng)村集體土地確權(quán)登記工作；建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場；建立健全規(guī)范的土地征收和補償保障機制；建立健全規(guī)范有序的土地流轉(zhuǎn)機制。

關(guān)鍵詞：土地制度；問題；對策

中圖分類號：G632 文獻標識碼：B 文章編號：1002-7661（2016）16-012-01

土地是人類生存和棲居所在，人類社會的政治和經(jīng)濟沖突往往與土地資源和土地權(quán)利的分配有關(guān)。在當下中國，基于土地問題而引發(fā)的社會矛盾和沖突日益嚴重，已經(jīng)成為影響社會和諧和穩(wěn)定的主要矛盾之一。人們普遍認識到，我國現(xiàn)行土地制度亟待改革。然而，誠如人們所看到的那樣，制度的改革卻舉步維艱：從我國相關(guān)政策和法律中可以發(fā)現(xiàn)，“加強”、“進一步加強”、“嚴格、更嚴格、最嚴格”、“嚴禁”、“緊急”等形容詞不但總是與“土地管理”、“耕地保護”等術(shù)語聯(lián)系在一起，而且出現(xiàn)的頻率越來越高，越來越密集。為什么會出現(xiàn)這種現(xiàn)象？本文試對我國土地制度存在的問題進行簡要分析，并提出解決問題的建議。

一、目前我國農(nóng)村土地制度存在的問題

我國農(nóng)村土地制度變革確定了農(nóng)家經(jīng)營的主導地位，實現(xiàn)了土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，極大地改變了國民經(jīng)濟的發(fā)展格局。但是，隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟市場化程度的提高，這種土地制度存在的問題逐漸顯現(xiàn)出來。

1、農(nóng)民土地權(quán)益受到侵害

實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責任制以來，盡管國家一直在探索有效措施，加強和擴大農(nóng)民權(quán)利的可行方式和途徑，但是由于農(nóng)村土地管理制度仍然需要完善，土地管理立法滯后于實際需要，農(nóng)民合法土地權(quán)益受到侵害，得不到應有的保障。主要表現(xiàn)在農(nóng)民缺乏土地承包的自主權(quán)。在城市化、工業(yè)化進程中土地的巨額增值收益分配，現(xiàn)行土地征用制度下，農(nóng)民分配所得所占比例極低。這種不合理制度剝奪了農(nóng)戶及其所代表的集體與土地最終使用者直接交易的權(quán)利，喪失其維護權(quán)益的話語權(quán)。

2、農(nóng)村土地資源難以滿足城市化建設(shè)用地的需求

我國正處于工業(yè)化、城市化快速發(fā)展的關(guān)鍵時期，伴隨著城鎮(zhèn)規(guī)模的擴大及其向城郊的擴張、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移，農(nóng)村土地非農(nóng)化的進程會飛速加快，用地沖突會進一步加深。根據(jù)全面建設(shè)小康社會的總體要求，國家提出18億畝耕地紅線是中國糧食安全的生命線。隨著中國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程的加快，土地需求持續(xù)擴大。在相當時期內(nèi)，中國都將面臨土地供需矛盾尖銳的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。而堅持世界最嚴耕地制度，嚴守耕地糧食安全警戒線，成為中國發(fā)展過程中的不二選擇。

3、農(nóng)村土地分散經(jīng)營效率低下

我國上世紀80年代推行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制是農(nóng)村土地管理制度的重要轉(zhuǎn)折，這一制度變遷在當時極大地調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營積極性。但隨著經(jīng)濟的發(fā)展，社會的進步，農(nóng)民收入增收、農(nóng)業(yè)產(chǎn)量增長遇到瓶頸，原有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營模式難以適應現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的要求。土地分散、承包經(jīng)營制約了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，并使得我國成為農(nóng)村土地規(guī)模程度最低的國家之一。

4、城鄉(xiāng)土地市場呈現(xiàn)明顯的“二元”特征

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，提高農(nóng)民收入水平，改革農(nóng)村土地管理制度的背景主要是城鄉(xiāng)土地市場呈現(xiàn)明顯的“二元”特征。當前，勞動力、技術(shù)和資本要素市場已經(jīng)得到相當大的發(fā)展，但是土地要素市場發(fā)展程度還很低，市場分割的城鄉(xiāng)土地市場，影響了農(nóng)戶集體土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能的發(fā)揮。

二、完善我國農(nóng)村土地制度的建議

要實現(xiàn)制度安排更大的預期凈效益，避免制度變遷方式與制度選擇目標的沖突，筆者建議還權(quán)賦能，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。

1、賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)

各級政府都要嚴格執(zhí)行《農(nóng)村土地承包法》，切實保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，建立平等保護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的制度。建立健全農(nóng)村土地承包規(guī)范化管理機制，從制度上、工作流程上確保土地承包法律政策落到實處，依法推進農(nóng)村土地承包管理工作的經(jīng)?；?、制度化和規(guī)范化。

2、科學部署和推進農(nóng)村集體土地確權(quán)登記工作

土地是財富之母，有恒產(chǎn)者有恒心，毫無疑問，確權(quán)登記發(fā)證是土地管理和利用最核心的環(huán)節(jié)和最基礎(chǔ)的支撐。這項基礎(chǔ)工作做扎實了，我國土地管理制度的摩天大廈才能牢固屹立，才能更大地激發(fā)相關(guān)權(quán)利人保護和利用好土地資源、創(chuàng)造財富的積極性。

3、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場

在全面完成確權(quán)的基礎(chǔ)上，保證農(nóng)村居民與城市居民享有同樣的財產(chǎn)權(quán)利，穩(wěn)步開放農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場，建立完善的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配體系。配套改革和完善農(nóng)村集體建設(shè)用地供應和取得制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地有形市場和交易平臺，為城鎮(zhèn)國有土地出讓轉(zhuǎn)讓、城鎮(zhèn)國有劃撥土地入市、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等提供市場中介服務，最終建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地使用權(quán)制度。

4、建立健全規(guī)范的土地征收和補償保障機制

維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)益，要建立合理規(guī)范的土地征占補償保障機制。一是明確區(qū)分公益性用地和經(jīng)營性用地，嚴格界定政府土地征收權(quán)限和征收范圍，充分保障農(nóng)民對土地的基本權(quán)利。二是完善土地征收程序。建立土地征收聽證制度和土地征收糾紛仲裁制度，尊重農(nóng)民對農(nóng)地使用權(quán)的法律地位。三是提高征地補償標準。強調(diào)在同一區(qū)域或區(qū)片范圍內(nèi)，征地補償應執(zhí)行同一標準。

5、建立健全規(guī)范有序的土地流轉(zhuǎn)機制

土地流轉(zhuǎn)要堅持承包方的主體地位，嚴格按照自愿、有償?shù)脑瓌t，依法引導農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。建立健全土地流轉(zhuǎn)的登記備案制度、合同管理制度、糾紛調(diào)節(jié)制度、動態(tài)監(jiān)測制度、土地流轉(zhuǎn)風險評估和控制制度，加強土地流轉(zhuǎn)的中介服務，促進土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的發(fā)育。

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