日本政策性農(nóng)業(yè)保險中的政府作用及對我國的啟示

李佳蔚　張煜煒

[摘 要]本文基于日本農(nóng)業(yè)保險制度的發(fā)展歷程，著重分析日本政府在政策性農(nóng)業(yè)保險中發(fā)揮的作用，通過對日本農(nóng)業(yè)保險制度立法、組織管理、產(chǎn)品創(chuàng)新與宣傳推廣等方面的做法進行分析，為我國農(nóng)業(yè)保險未來的發(fā)展道路提出了政策性建議。

[關(guān)鍵詞]日本；政策性農(nóng)業(yè)保險；政府作用；借鑒意義

[中圖分類號]F843/847 [文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]1672-2426（2016）06-0045-05

我國是一個傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國，發(fā)展和完善農(nóng)業(yè)保險體系對于促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和“三農(nóng)”事業(yè)的發(fā)展有著極為關(guān)鍵的作用。我國有世界第二大農(nóng)業(yè)保險市場之稱，在2015年已經(jīng)有超過2億農(nóng)民參與到農(nóng)業(yè)保險中，但不可否認的是我國現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)保險在制度建立與組織完善、農(nóng)業(yè)保險管理、財政補貼制度、保險產(chǎn)品的開發(fā)等方面仍存在亟待解決的問題。日本是農(nóng)業(yè)保險強國，已經(jīng)在政策性農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展中探索出較為完善的制度與模式，中日兩國農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)條件在一定程度上具有相似性，如人均耕地面積有限、個體農(nóng)戶規(guī)模小和經(jīng)營分散化等。因此本文基于日本農(nóng)業(yè)保險制度的發(fā)展歷程，著重分析日本政府在政策性農(nóng)業(yè)保險中發(fā)揮的作用，通過對日本農(nóng)業(yè)保險制度立法、組織管理、產(chǎn)品創(chuàng)新與宣傳推廣等方面的做法進行分析，為我國農(nóng)業(yè)保險未來的發(fā)展道路提出政策性建議。

一、日本政策性農(nóng)業(yè)保險中的政府作用

（一）立法

通過建立法律體系完善農(nóng)業(yè)保險制度。日本政府很早就探索建立農(nóng)業(yè)保險制度并積極完善相關(guān)法律，1929年、1938年分別制定《家畜保險法》《農(nóng)業(yè)保險法》，1947年《家畜保險法》《農(nóng)業(yè)保險法》合并，并于當(dāng)年12月頒布《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補償法》。1952年制定《農(nóng)業(yè)共濟基金法》，進一步完善了農(nóng)業(yè)災(zāi)害補償機制，農(nóng)業(yè)共濟制度初現(xiàn)雛形。1957年之后，為了適應(yīng)農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)民生產(chǎn)需求，日本政府放寬農(nóng)作物保險產(chǎn)品的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，擴大了強制參加保險的作物范圍，對當(dāng)時以主要農(nóng)作物保險為主的保險法律進行了修改，擴大互助合作社的責(zé)任范圍，比如從1973年到1979年，農(nóng)業(yè)保險中逐步納入果蔬保險、旱田農(nóng)作物以及園藝設(shè)施保險。在保險費率的制定等具體實施辦法上，日本在1985年對《農(nóng)作物保險法》作了進一步修改，允許投保農(nóng)戶根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況和受災(zāi)情況來制定相適應(yīng)的保險費率。2003年，日本政府又對相關(guān)制度進行了修訂，目的在于擴大農(nóng)戶對于農(nóng)業(yè)保險承包方式的選擇?？梢哉f，日本政府通過立法不斷探索農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險管理方式，并通過立法逐漸完善農(nóng)業(yè)保險體系。

（二）行政管理

日本農(nóng)業(yè)共濟保險的事務(wù)由農(nóng)業(yè)共濟協(xié)會（NOSAI）負責(zé)管理，NOSAI又分為三個層次——市町村、都道府縣、全國。值得注意的是，在這三個層次的NOSAI之外，農(nóng)林漁業(yè)信用基金作為專門為農(nóng)林漁業(yè)生產(chǎn)者提供金融、信用服務(wù)的機構(gòu)，與NOSAI也有業(yè)務(wù)上的聯(lián)系。圖1顯示了NOSAI的組織結(jié)構(gòu)。

除了負責(zé)共濟保險的NOSAI組織之外，日本也有相當(dāng)完善的農(nóng)林漁業(yè)協(xié)同組合組織。從農(nóng)協(xié)組織的發(fā)展歷史上來看，政府起到了十分重要的促進作用。二戰(zhàn)后日本農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)很快得到了恢復(fù)，產(chǎn)生了對農(nóng)業(yè)保險的需要，于是政府首先成立了“共濟農(nóng)業(yè)協(xié)同組合聯(lián)合會”。此后，各地紛紛成立了相應(yīng)的地方協(xié)會并積極開展活動。1950年舉行全國共濟農(nóng)業(yè)協(xié)同組合聯(lián)合會創(chuàng)立總會，全國共有41個團體出席，決定設(shè)立全共連。這一決定在1951年年初得到了農(nóng)林大臣的認可。

日本政府對于農(nóng)業(yè)協(xié)同組合的組織機構(gòu)進行多次整合，到今天已經(jīng)形成較為完整的體系，同樣分為三個層次?？梢钥吹剑C合農(nóng)協(xié)組織的功能覆蓋面非常廣，幾乎涵蓋了包括指導(dǎo)事業(yè)、經(jīng)濟事業(yè)、信用事業(yè)、共濟實業(yè)、厚生事業(yè)、新聞情報事業(yè)、出版文化事業(yè)、旅行事業(yè)等在內(nèi)的所有農(nóng)業(yè)保險相關(guān)事宜。綜合農(nóng)協(xié)組織的組織結(jié)構(gòu)如表1所示。

（三）財政補貼

日本政府負擔(dān)一部分的共濟費即相當(dāng)于對保費有一部分的減免，以達到鼓勵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者加入共濟體系，實現(xiàn)國家政策支持農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的目的。

除了為農(nóng)戶承擔(dān)一部分保費之外，日本政府為都道府縣級農(nóng)業(yè)共濟聯(lián)合會提供再保險，這是農(nóng)業(yè)共濟再保險特別會計（農(nóng)林水產(chǎn)省經(jīng)營局下屬）的最主要支出，也是國家參與農(nóng)業(yè)共濟保險體系最主要的方式。圖2是2007年到2014年農(nóng)林水產(chǎn)省在農(nóng)業(yè)共濟保險各個類別的支出。雖然保險的分類很多，但在最終進行會計報告時分為五個部分，其中屬于再保險支出的為前五項：農(nóng)業(yè)勘定、家畜勘定、果樹勘定、園藝設(shè)施勘定和業(yè)務(wù)勘定。若無較大災(zāi)害發(fā)生，每年的支出較為穩(wěn)定。此外，近三十年來的最高支出額出現(xiàn)在1993年，這一年由于發(fā)生大凍災(zāi)，共濟支出5487億日元，遠遠超過其他年份。這一年支出了5487億日元的共濟金，其中再保險金為4388億日元。可以說，政府是共濟保險體系最后的也是最安定的保障。

除此之外，日本政府的財政補貼還體現(xiàn)在為農(nóng)業(yè)共濟組合提供經(jīng)營費用補貼，尤其是對在共濟機構(gòu)里任職的公務(wù)員的工資福利支出。從圖2也可以看出，在每年度的會計報告中，都會有一項“業(yè)務(wù)勘定”，其最主要的組成部分就是國家公務(wù)員共濟組合負擔(dān)金，包括政府為組合員及其家屬支付的一定數(shù)額的津貼，主要的支付內(nèi)容是以醫(yī)療保障為中心，包括療養(yǎng)津貼及療養(yǎng)費、高額療養(yǎng)費、生育費、兒童津貼等。這一部分支出作為覆蓋面廣、保障力度較強的社會保障，對共濟組合成員起到了重要的維護與激勵作用。

日本政府財政支持農(nóng)業(yè)保險的另外一大特色是建立農(nóng)業(yè)漁業(yè)信用基金。此類基金是為農(nóng)戶提供信用服務(wù)的全國性機構(gòu)，目的是為農(nóng)戶提供融資來幫助他們改善生產(chǎn)經(jīng)營狀況。業(yè)務(wù)包括農(nóng)業(yè)保證保險，林業(yè)信用保險、漁業(yè)保證保險和災(zāi)害補償。一般融資機構(gòu)因為對較高的農(nóng)林漁業(yè)風(fēng)險有所顧慮而拒絕融資，共濟團體則存在資金不足的問題。作為一個公益性質(zhì)的金融機構(gòu)，農(nóng)林漁業(yè)信用基金要想發(fā)揮作用就需要有資金支持，而資金來源里面很重要的一部分就是政府給予的支持。endprint

（四）保險產(chǎn)品

日本現(xiàn)行農(nóng)業(yè)保險體系中的保險產(chǎn)品主要由兩部分組成：農(nóng)業(yè)共濟保險和收入保險。農(nóng)業(yè)共濟是日本實施已久的農(nóng)業(yè)保險制度。根據(jù)《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補償法》第1條的規(guī)定，農(nóng)業(yè)共濟保險以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者之間自主的相互救濟為基本理念，目的是補償農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者因意外事故而遭受的損失，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營更為穩(wěn)定，進一步促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展。參與農(nóng)業(yè)共濟的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者繳納保險費，并將保險費匯集起來形成共同準(zhǔn)備財產(chǎn)。當(dāng)災(zāi)難發(fā)生時，從已有的共同準(zhǔn)備財產(chǎn)中提取資金對受災(zāi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者進行補償。共濟金計算時，首先計算補償減收額，即平均年收成-損失發(fā)生年收成-免賠額。引入免賠額是防止生產(chǎn)者懈怠等道德風(fēng)險的發(fā)生。然后用補償減收額乘以合同規(guī)定的作物單價得到最后的共濟金。

2014年6月24日，日本政府內(nèi)閣總理大臣在《農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)地域活力創(chuàng)造》中首次提出收入保險，嘗試從不同角度對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險進行管理，目前還在試點研究中。收入保險是指由于產(chǎn)量的減少或價格的下降造成農(nóng)業(yè)收入額比保險合同中規(guī)定的收入保證額低時即支付保險金的保險。

收入保證額=基準(zhǔn)農(nóng)業(yè)收入？觹保證水準(zhǔn)

其中基準(zhǔn)農(nóng)業(yè)收入根據(jù)作物種類和作物合計的耕種（或種植）面積來確定；基準(zhǔn)農(nóng)業(yè)收入計算方式有兩種：1.基本單位？觹基本價格=過去五年中三年的平均價格？觹過去五年中三年的平均單價；2.平均收入額=過去五年中三年的平均收入額”?；鶞?zhǔn)農(nóng)業(yè)收入也可以地區(qū)為單位設(shè)定而不是采用全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

對于這一新型險種，日本國內(nèi)也有著不同的聲音。消極意見認為，根據(jù)總體的經(jīng)濟情況不同，作物價格本來就可能有下降的趨勢，這是對社會供給需求的正常反應(yīng)。另外，即使價格有大幅度的變化，由于需求的價格彈性接近于1，也就是說在一定程度上產(chǎn)量也會大幅度上升，總收入不會大幅度的變化，專門地利用保險來彌補這個差距必要性不大。

積極意見認為，農(nóng)業(yè)的經(jīng)營者想要進行生產(chǎn)方式或者經(jīng)營方式的革新，不僅生產(chǎn)經(jīng)營者本人會有獲得高回報的可能性，同時對于整個社會來說，也會有生產(chǎn)成本下降、生產(chǎn)規(guī)模擴大、產(chǎn)品品質(zhì)提高、加工的附加產(chǎn)業(yè)發(fā)展和消費者效用增加等正面作用。高回報固然伴隨著高風(fēng)險，但如果經(jīng)營者由于害怕承擔(dān)高風(fēng)險而放棄進行生產(chǎn)經(jīng)營革新的話，在一定意義上可以稱作資源配置的浪費。收入保險有相當(dāng)重要的社會效益，可以起到促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)創(chuàng)新的作用，這是它和僅僅針對災(zāi)害補償?shù)谋ｋU的明顯區(qū)別。

筆者認為，雖然飽受爭議，但是收入保險是利大于弊的。農(nóng)產(chǎn)品是需求相對來說穩(wěn)定的商品，需求雖然會波動不過波動幅度相對較小。農(nóng)產(chǎn)品還具有特殊性，由于它是人類生存發(fā)展的必需物，保證農(nóng)產(chǎn)品的穩(wěn)定供應(yīng)、刺激農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的積極性具有重要的意義。收入保險從一個新的角度探索解決方法，對中國的制度設(shè)計有著借鑒意義。

（五）政策宣傳

日本政府有關(guān)農(nóng)業(yè)保險的宣傳方面做得比較出色。農(nóng)林水產(chǎn)省的網(wǎng)站上有專門的頁面介紹農(nóng)業(yè)共濟保險，介紹文字生動活潑且通俗易懂，還做成了專門的傳單形式供下載，這非常有助于人們了解這一政策。此外，網(wǎng)站中還附上了其他相關(guān)機構(gòu)的網(wǎng)址方便人們進一步了解。

NOSAI經(jīng)常舉辦一些活動使農(nóng)戶更加了解NOSAI機構(gòu)和共濟保險制度。如以出版物《農(nóng)業(yè)共濟報》為平臺已經(jīng)舉辦了39次的“日本的農(nóng)村”攝影比賽，每次都有許多農(nóng)戶積極參加?！掇r(nóng)業(yè)共濟報》還會對NOSAI制度進行詳細的說明以及對農(nóng)業(yè)政策進行簡明易懂的解說。JA全農(nóng)更是會聘請知名的藝能界人士作為自己的代言人，定期推出廣告，在電視、報紙等影響力很大的媒體品臺上播出刊登，讓政策深入人心。

二、對我國農(nóng)業(yè)保險的啟示

（一）建立政策性農(nóng)業(yè)保險的法律體系和行政結(jié)構(gòu)

1.完善法律制定。在我國建設(shè)法治社會的進程中，完善的法律法規(guī)是保障任何一個行業(yè)能夠規(guī)范經(jīng)營，可持續(xù)發(fā)展的有力武器，對于農(nóng)業(yè)保險來說更是如此。日本政策性農(nóng)業(yè)保險不斷發(fā)展完善的過程實際上就是相關(guān)法律法規(guī)不斷修訂的過程，我國應(yīng)該不斷完善農(nóng)業(yè)保險專屬的法律來解決理賠、補貼等環(huán)節(jié)的爭端，同時為農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展保駕護航。

立法目標(biāo)上，因為農(nóng)業(yè)保險對于我國農(nóng)業(yè)發(fā)展乃至國民經(jīng)濟有著重要的意義，所以我國的農(nóng)業(yè)保險立法應(yīng)該將目標(biāo)設(shè)定為：對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的災(zāi)害損失進行補償，以促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定性，進而促進農(nóng)村經(jīng)濟和“三農(nóng)”事業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展。同時在確定農(nóng)業(yè)保險基本原則的時候，應(yīng)該充分考慮我國農(nóng)業(yè)保險的現(xiàn)狀和發(fā)展目標(biāo)，在明確農(nóng)業(yè)保險概念和涵蓋范圍的基礎(chǔ)上，合理科學(xué)的規(guī)定政府的參與程度和方式、補貼的原則與方式、農(nóng)民參保方式和保險費率確定方式等。

2.完善組織。我國現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)保險模式分為兩種：政府的公共財政補貼、商業(yè)性保險公司代辦；另一種是互助保險模式。日本的互助合作組織模式可以作為我國農(nóng)業(yè)保險未來成熟后的發(fā)展方向，正如前文所述，這樣的組織架構(gòu)將農(nóng)業(yè)保險的災(zāi)害補償落實到農(nóng)戶本身，同時不會造成商業(yè)保險公司利潤最大化的經(jīng)營宗旨和農(nóng)業(yè)保險政策性的相悖。雖然目前我國農(nóng)戶具有分散性和小戶性的特點，對于合作組織缺少科學(xué)的認識，但是如果將互助保險模式作為發(fā)展的主要方向，而且采取一定的支持手段來協(xié)助互助合作社的發(fā)展，將會成為我國政策性農(nóng)業(yè)保險的更有力保障。

3.加強農(nóng)業(yè)保險管理。由于我國目前商業(yè)保險公司代辦農(nóng)業(yè)保險的現(xiàn)狀，農(nóng)業(yè)保險的試點工作由保監(jiān)會作為主管部門，農(nóng)業(yè)部、財政部同時參與，但是在貫徹我國政策性農(nóng)業(yè)保險的過程中，作為商業(yè)保險監(jiān)管部門的保監(jiān)會是否合適作為農(nóng)業(yè)保險的監(jiān)管部門是值得深思的。從美國、日本經(jīng)驗來看，完善的農(nóng)業(yè)保險執(zhí)行與監(jiān)管部門通常是獨立存在的，比如美國的政策性農(nóng)業(yè)保險由農(nóng)業(yè)保險風(fēng)險管理局來進行執(zhí)行和管理，而日本由農(nóng)林水產(chǎn)省保險課來負責(zé)業(yè)務(wù)執(zhí)行、行業(yè)監(jiān)管和技術(shù)支持。因此，為了保證政策性農(nóng)業(yè)保險的延續(xù)性，我國應(yīng)當(dāng)借鑒國外經(jīng)驗，成立農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管的專有部門。

（二）完善我國農(nóng)業(yè)保險財政補貼政策endprint

1.財政補貼要量入為出，因地制宜，循序漸進。我國是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國，而在現(xiàn)階段開展農(nóng)業(yè)保險，確定合理的補貼金額，首先要考慮國家財政的承擔(dān)能力，其次要考慮農(nóng)民的收入水平，還要考慮財政補貼與農(nóng)民保險需求之間的均衡點。而且我國幅員遼闊，地質(zhì)和氣候條件因地區(qū)而有很大不同，因此我國農(nóng)業(yè)保險的試點推進工作應(yīng)遵循因地制宜的原則，逐步完善公共財政補貼。鑒于我國目前發(fā)展中國家的現(xiàn)狀，目前主要的補貼項目只覆蓋關(guān)乎國計民生的重要農(nóng)作物保險，在之后的發(fā)展中應(yīng)該逐步擴大補貼范圍，更多的考慮具有地方特色的保險品種。

2.財政補貼需要兼顧對于經(jīng)營部門的費用補貼與激勵。日本政府的財政補貼覆蓋了對于各層級共濟組織的費用補貼和激勵制度，以此提高各級部門的行政效率和積極性。我國在現(xiàn)行階段對于經(jīng)營機構(gòu)的費用補貼依然缺乏經(jīng)驗，要么在有關(guān)機構(gòu)無法落實，要么由于費用補貼金額過大而影響商業(yè)保險公司的承保積極性，因此合理設(shè)置對于農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營部門的補貼與激勵需要尋找一個平衡點。

3.構(gòu)建完善的再保險補貼機制。從日本等發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，各國農(nóng)業(yè)保險政策性成熟的重要標(biāo)志是建立國家補貼的再保險機制。我國目前處于農(nóng)業(yè)再保險的發(fā)展起步階段，應(yīng)該不斷探索建立全國性的農(nóng)業(yè)再保險公司來分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險。

（三）根據(jù)需求進行險種創(chuàng)新

中國是農(nóng)業(yè)大國，第一產(chǎn)業(yè)時至今日仍然在國民經(jīng)濟中占有相當(dāng)?shù)谋戎睾褪种匾牡匚?。盡管各地都出現(xiàn)了一些農(nóng)業(yè)大戶，但小農(nóng)經(jīng)濟的特點在我國仍然十分突出。很多小農(nóng)戶對風(fēng)險不是很敏感，對農(nóng)業(yè)保險的需求不大。農(nóng)業(yè)的地區(qū)差異性也十分明顯。例如，各地的主要作物不同，一年的收成次數(shù)不同，對相同風(fēng)險的敏感程度也是各不相同。同樣遭遇某些突發(fā)自然災(zāi)害，北方一年一熟地區(qū)的損失顯然就會更加嚴(yán)重。因此，筆者認為我國應(yīng)該根據(jù)各地需求的不同有針對性的設(shè)計險種，讓農(nóng)業(yè)保險真正起到保證農(nóng)戶生活水平、鼓勵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的作用，而不是“雞肋”或“政府規(guī)定必須要買”的產(chǎn)品。

另外，參考日本的做法，我國也應(yīng)該嘗試用不同思路去控制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險，達到糧食穩(wěn)定供給的目的。好的政策應(yīng)該還會有外部性，例如日本正在探討中的收入保險就很有可能起到鼓勵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者生產(chǎn)經(jīng)營創(chuàng)新的作用。

（四）科學(xué)確定保險費率和財政補貼金額

穩(wěn)定的政策性農(nóng)業(yè)保險和科學(xué)合理的費率、保額、補貼額的確定需要基于大量往年的數(shù)據(jù)，日本經(jīng)過多年的發(fā)展已經(jīng)形成了比較成熟的農(nóng)業(yè)保險精算系統(tǒng)，采取了科學(xué)合理的精算統(tǒng)計方法，積累了長期數(shù)據(jù)。而我國在相關(guān)的費率、補貼金額的確定上還具有很大的盲目性，還缺少成熟的精算系統(tǒng)，為不同地區(qū)不同險種的保費與補貼金額確定提供依據(jù)。

（五）加強政策普及和宣傳

我國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)保險政策的普及程度不是很理想，很多農(nóng)戶不了解農(nóng)業(yè)保險保障的風(fēng)險范圍和程度、國家的補貼力度，甚至都不知道農(nóng)業(yè)保險本身的存在。這顯然是宣傳不力造成的。如前文所述，日本在宣傳方面做得很好，農(nóng)業(yè)保險共濟組織和協(xié)會加入率也十分理想，值得我國借鑒學(xué)習(xí)。筆者認為，可以采用以下兩種方法：1.深入民眾，直接向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者具體而又易懂地講解農(nóng)業(yè)保險補貼政策。2.利用電視報紙等公共媒體，大范圍地宣傳有關(guān)政策，切實提高農(nóng)業(yè)保險的影響力。

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