宗教腐敗的治理路徑——基于法律視角的追問

李海瀅，修曉鵬

(吉林大學(xué)法學(xué)院，吉林 長春 130012)

一、宗教腐敗的特殊表現(xiàn)形式

宗教腐敗有別于傳統(tǒng)形式的腐敗，具有特殊的一面。懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)的部署往往將視域集中于腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對于視域之外的領(lǐng)域卻疏于應(yīng)有的認識和防范，形成反腐“灰色地帶”，而宗教腐敗就潛藏于這一“灰色地帶”之中，并呈現(xiàn)出以下兩方面特殊形式:

(一)宗教搭臺，經(jīng)濟唱戲

云南省社科院于2005年出版的《2004－2005云南宗教情勢報告》中指出:當(dāng)前宗教活動和宗教場所的世俗化、商業(yè)化趨向來勢較為兇猛，給人們的價值取向乃至宗教信仰和宗教事業(yè)造成明顯的危害。這就是多年以來一直存在的、管理部門也在批評的“宗教搭臺，經(jīng)濟唱戲”的問題［1］。將經(jīng)濟利益捆綁于宗教之上，致使宗教儼然成為謀求地方經(jīng)濟發(fā)展和個人私利的工具，與宗教信仰的公益性和神圣性并不契合。從天主教的宗旨來說，這種對世俗經(jīng)濟生活的過度介入本身就構(gòu)成了一種宗教腐敗。

那么，宗教是如何為經(jīng)濟搭臺，經(jīng)濟又如何借宗教唱戲的呢?釋言之，出資人與宗教活動場所的管理者①在我國，宗教活動場所的管理者一般包括政府的行政主管機關(guān)以及集體經(jīng)濟組織。借宗教活動場所做文章，簽訂宗教活動場所承包經(jīng)營合同，出資人向宗教活動場所的管理者繳納一定數(shù)額的承包費用之后，就宗教活動場所享有約定期限內(nèi)的經(jīng)營、管理權(quán)，而后再借由他人的虔誠和信仰攫取利益。一言以蔽之，宗教活動場所被商業(yè)化運作，政府、企業(yè)甚至個人借教斂財、以教牟利。而隱藏于其后的常常是地方政府這一幕后推手。假借發(fā)展地方經(jīng)濟之名，政府不僅僅在經(jīng)濟領(lǐng)域進行權(quán)力尋租，也在宗教這種精神生活空間尋租［1］。

(二)宗教財產(chǎn)狀況不公開、不透明。

宗教財產(chǎn)蘊含有不同于私人財產(chǎn)的屬性。其缺乏私人所有權(quán)所承載的維護個人自由的義務(wù)［2］(P64)，而是負擔(dān)了積極的公益目的實現(xiàn)義務(wù)，即必須以其使用促進公益目的的實現(xiàn)，而非像私人所有權(quán)那樣僅僅是負擔(dān)消極的不損害公益目的實現(xiàn)的義務(wù)［3］。這一特殊屬性決定了宗教財產(chǎn)只能用于宗教性目的和用途，譬如弘揚宗教教義、設(shè)立宗教院校、舉行宗教儀式。誠如太虛大師所言:“寺廟既以信教奉神或公益為目的，且其財產(chǎn)又屬于自身之所有，則居住或管理寺廟者，自應(yīng)以遵守寺廟之目的為其天職。而對于寺廟之財產(chǎn)，亦僅有善良保管之權(quán)，不能視為己有。”［4］(P358)據(jù)此，對宗教財產(chǎn)的管理人而言，其如同國家財產(chǎn)的管理人，并不像私人財產(chǎn)所有權(quán)人那樣享有用益自由、經(jīng)營自由和處分自由［2］(P292)，更遑論將宗教財產(chǎn)擅自挪用或據(jù)為己有。國家宗教事務(wù)局于2010頒布的《宗教活動場所財務(wù)監(jiān)督管理辦法 (試行)》②以下簡稱《辦法 (試行)》。對此予以明確規(guī)定:宗教教職人員和其他任何人員不得將宗教活動場所的財物據(jù)為己有，政府資助宗教活動場所的專款不得挪作他用。

然而，縱使《辦法 (試行)》試圖將宗教財產(chǎn)管理納入規(guī)范化、透明化的軌道，中共中央也曾對漢族地區(qū)的佛教問題做出指示，任何佛教團體均無處理寺廟財產(chǎn)之權(quán)［5］(P72－73)，但宗教財產(chǎn)管理仍存在巨大的黑洞，吞噬著巨額宗教財富，造成宗教財產(chǎn)流失，而政府、社會和公眾卻無從監(jiān)管。

二、宗教腐敗現(xiàn)象產(chǎn)生的原因

(一)宗教財產(chǎn)的所有者、管理者①宗教財產(chǎn)的所有者包括國家或集體，宗教團體、宗教活動場所，甚至私人。宗教財產(chǎn)的管理者是指宗教活動場所管理委員會和負責(zé)人。參見馮玉軍:《中國宗教財產(chǎn)的范圍和歸屬問題研究》，《中國法學(xué)》2012年第6期;張建文:《宗教財產(chǎn)的所有權(quán)歸屬與目的性使用問題》，《法學(xué)》2012年第6期。無節(jié)制地追求利益的非理性傾向

“利益至上”的觀念已經(jīng)深深地烙在宗教財產(chǎn)的所有者及管理者，特別是地方政府的思想上和行動中，由此為宗教腐敗的滋生提供了內(nèi)部土壤。以宗教活動場所為例，國務(wù)院《宗教事務(wù)條例》將設(shè)立宗教活動場所的目的定性為信教公民經(jīng)常性集體宗教活動的需要，國家宗教事務(wù)局等部門聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于處理涉及佛教寺廟、道教宮觀管理有關(guān)問題的意見》也嚴禁黨政部門參與或縱容、支持企業(yè)和個人投資經(jīng)營或承包經(jīng)營寺觀，但實踐中卻無疑淪為政府、集體組織乃至個人牟取利益的工具。

(二)宗教財產(chǎn)權(quán)屬不清

關(guān)于宗教財產(chǎn)的歸屬問題，一直處于混沌狀態(tài)。不同的法律法規(guī)和政策文件對此從未予以厘清。宗教財產(chǎn)究竟屬于宗教團體、宗教活動場所所有，抑或?qū)儆趪?、集體所有，理論界更是眾說紛紜。梁慧星教授在物權(quán)法修訂建議稿中曾呼吁明晰宗教財產(chǎn)的所有權(quán)歸屬——屬于宗教法人所有②具體參見梁慧星教授主持的《中國物權(quán)法草案建議稿》第六十四條的規(guī)定。。由王利明教授主持的《中國物權(quán)法草案建議稿》認為:“宗教財產(chǎn)屬宗教團體、寺廟等宗教組織所有”，“任何組織和個人不得非法占有、平調(diào)、截留和私分宗教組織的財產(chǎn)。”［6］(P302－303)但 2007 年正式生效的《物權(quán)法》對此卻采取了刻意回避的態(tài)度，這種立法的缺位無疑給宗教財產(chǎn)的監(jiān)督管理帶來諸多困難，從而為宗教腐敗的滋生留下極大的空間。

(三)宗教財產(chǎn)的監(jiān)管存在巨大的漏洞

從宗教事業(yè)的本質(zhì)來講，宗教事業(yè)應(yīng)該屬于社會公益事業(yè)的一部分。不承擔(dān)納稅義務(wù)是公益事業(yè)的題中應(yīng)有之義，加之宗教財產(chǎn)類型多樣、收入支出狀況復(fù)雜，造成宗教財產(chǎn)的監(jiān)管難題。而《宗教事務(wù)條例》所提到的財務(wù)監(jiān)管卻僅限于財務(wù)收支情況和接受、使用捐贈情況，并未囊括宗教寺院、廟宇、教堂、宗教經(jīng)籍文獻、法物乃至宗教無形財產(chǎn)等情況的監(jiān)督，從而給侵占、平調(diào)、截留和私分宗教財產(chǎn)等腐敗行為留下了可操作的空間。另外，從《宗教事務(wù)條例》的規(guī)定看，相關(guān)主管機關(guān)對宗教財產(chǎn)的監(jiān)督以消極被動的監(jiān)督方式為主，即由宗教團體或者宗教活動場所主動向監(jiān)管機關(guān)報告財務(wù)收入支出狀況，輔以較小權(quán)限范圍內(nèi)對宗教財產(chǎn)的主動監(jiān)督權(quán)，這無疑會使行政監(jiān)督的效力大打折扣。而宗教財產(chǎn)收入、支出等存在一個灰色的模糊地帶，這種不公開性、不透明性進一步堵塞了社會監(jiān)督、公眾監(jiān)督的渠道，從而使宗教腐敗行為有機可乘。

三、懲治和預(yù)防宗教腐敗的措施

(一)還原宗教的純潔目的，摒棄“經(jīng)濟利益至上”的錯誤觀念

要治愈宗教腐敗這一頑疾，宗教財產(chǎn)的所有人和管理人必須養(yǎng)成在法制的框架內(nèi)實施使用、處分宗教財產(chǎn)行為的思維方式，摒棄“經(jīng)濟利益至上”等錯誤觀念和不良傾向的束縛。必須嚴格按照行政法規(guī)及部門規(guī)章的要求，遵照宗教財產(chǎn)的目的性使用限制，不得罔顧宗教財產(chǎn)所擔(dān)負的公益性目的和用途，將宗教財產(chǎn)用于投資經(jīng)營等商業(yè)活動。

(二)明晰宗教財產(chǎn)權(quán)屬

宗教財產(chǎn)權(quán)屬不清，不僅與民法的基本精神格格不入，也與宗教事務(wù)的法制化趨勢相背離，成為預(yù)防宗教腐敗的“阿喀琉斯之踵”。從法理上說，宗教財產(chǎn)權(quán)理應(yīng)在民事基本法中予以明晰，但《民法通則》對此卻語焉不詳，僅在第七十七條規(guī)定宗教團體的合法財產(chǎn)受法律保護，對于宗教財產(chǎn)權(quán)的歸屬主體則缺少明確、細致的說明。從這一意義上講，該條款更多體現(xiàn)的是某種宣示功能，適用性和可操作性較弱。原本《物權(quán)法》針對《民法通則》就宗教財產(chǎn)所做的原則性規(guī)定應(yīng)當(dāng)起到協(xié)調(diào)、細化的作用，但現(xiàn)實情況卻相去甚遠: 《物權(quán)法》第六十九條幾乎全盤復(fù)制了《民法通則》相關(guān)條文的規(guī)定。顯而易見，這種粗陋的立法模式無益于這一問題的定紛止爭。對于宗教財產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系不明這一亟待解決的問題，立法機關(guān)不能一味地予以回避，如此，非但不能遮蔽宗教財產(chǎn)管理混亂的現(xiàn)狀，反而給宗教財產(chǎn)的監(jiān)督造成困難。增補和完善一些重要的法律法規(guī)和部門規(guī)章，使宗教財產(chǎn)權(quán)的歸屬有法可依、有章可循，可以為宗教財產(chǎn)的監(jiān)督管理提供清晰的脈絡(luò)，進而抑制宗教腐敗的發(fā)生。具體來說，可以借鑒日本民法當(dāng)中的宗教法人制度③宗教法人既具有社團法人與財團法人的屬性，又具有相對獨立性。，從立法層面修訂《物權(quán)法》的相應(yīng)條款，規(guī)定宗教財產(chǎn)權(quán)由依法取得法人資格的宗教團體享有，借此可以進一步明晰宗教財產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，此為其一。其二，在一定條件下，需要明確國家、集體乃至個人對于某些宗教財產(chǎn)享有的所有權(quán)。譬如，寺廟宮觀等宗教活動場所所依附的土地由國家或集體所有。

(三)拓寬對宗教財產(chǎn)的監(jiān)督范圍

國家宗教事務(wù)局等部門聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于處理涉及佛教寺廟、道教宮觀管理有關(guān)問題的意見》要求對涉及宗教財產(chǎn)的監(jiān)管行為不越界、不越位，但現(xiàn)實情況似乎與立法者的初衷并不契合:有權(quán)機關(guān)對于宗教財產(chǎn)的監(jiān)督非但沒有僭越權(quán)限，反而形成巨大的真空地帶，暴露出宗教財產(chǎn)監(jiān)管的弊病。通過拓寬宗教財產(chǎn)的監(jiān)督范圍彌補漏洞不失為最直接有效的救濟之路:一方面，要做到面面俱到，將包括宗教寺院、廟宇、教堂，宗教經(jīng)籍文獻、法物乃至宗教無形財產(chǎn)在內(nèi)的一切形式的宗教財產(chǎn)納入監(jiān)管視野，不應(yīng)將視域僅僅局限于國務(wù)院《宗教事務(wù)條例》關(guān)于宗教財產(chǎn)監(jiān)管所涵蓋的“財務(wù)收支情況和接受、使用捐贈情況”;另一方面，要細致入微，對宗教財產(chǎn)變動的各個環(huán)節(jié)、各個階段都要予以監(jiān)控，確保其按照既定的目的、既定的軌道運轉(zhuǎn)而不發(fā)生偏離，借以保證宗教財產(chǎn)的安全。此外，宗教團體、宗教活動場所必須依法管理、使用宗教財產(chǎn);建立健全對于宗教財產(chǎn)的財務(wù)、會計和審計制度，防止宗教財產(chǎn)被侵占和濫用［7］。

(四)全方位加大對宗教財產(chǎn)的監(jiān)管力度

1.“風(fēng)險貴于防范，而非事后救濟”。在行政監(jiān)管領(lǐng)域，應(yīng)賦予行政主管機關(guān)事前、主動啟動監(jiān)管程序的權(quán)限，而非一味追求事中化解和事后補救。確保主管機關(guān)享有足夠的權(quán)能以了解、追蹤、掌握宗教財產(chǎn)的收益、使用情況。此外，需要提高宗教腐敗行為的違法成本，使宗教腐敗的潛在風(fēng)險可以被直觀感受，降低宗教腐敗發(fā)生的可能性。對于違反宗教財產(chǎn)目的性用途的行為，行政主管機關(guān)應(yīng)當(dāng)享有變更權(quán)和撤銷權(quán);對于其他宗教腐敗行為，相應(yīng)機關(guān)甚至可以動用處罰權(quán)或提請其他有權(quán)機關(guān)予以處罰。

2.在社會、公眾監(jiān)督上，破除社會、公眾參與宗教財產(chǎn)的監(jiān)督的壁壘，疏通社會與公眾參與監(jiān)督的途徑，當(dāng)務(wù)之急是要創(chuàng)造條件確保宗教財產(chǎn)公開透明運作。信息公開也是很好的監(jiān)督機制，應(yīng)賦予宗教財產(chǎn)管理人法定信息公開義務(wù)，要求宗教財產(chǎn)管理人將其基本資料、財務(wù)狀況向社會大眾披露，并使公眾容易獲得［8］(P94)。

3.從司法監(jiān)督角度，填補司法監(jiān)督的缺位。雖然“政教分離”作為《憲法》規(guī)定的處理宗教事務(wù)的基本宗旨決定了司法機關(guān)不能像監(jiān)督國有財產(chǎn)一樣將宗教財產(chǎn)納入監(jiān)督范疇，但作為一種最強有力的監(jiān)督手段，可以期待司法監(jiān)督對遏制宗教腐敗有所裨益。

四、結(jié)語

宗教和諧事關(guān)和諧社會建設(shè)的全局，沒有宗教的和諧就沒有社會的和諧，宗教腐敗與宗教和諧相背離，嚴重阻滯了和諧社會建設(shè)的步伐。正視宗教腐敗不是懷疑或者否定宗教的神圣，而是為了防范宗教腐敗，以便更好地發(fā)展宗教事業(yè)。更要注意的是，復(fù)雜的影響因素決定了預(yù)防宗教腐敗是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，任何單一或者說一元的控制手段都無法達到最佳的預(yù)防效果。同時，預(yù)防宗教腐敗不僅需要制度設(shè)計，更需要貫徹落實，否則再好的制度也形同虛設(shè)。

［1］李向平.“宗教搭臺，經(jīng)濟唱戲”或?qū)е伦诮谈瘮。跱］.東方早報，2012－01－11.

［2］張建文.轉(zhuǎn)型時期的國家所有權(quán)問題研究［M］.北京:法律出版社，2008.

［3］張建文.宗教財產(chǎn)的所有權(quán)歸屬與目的性使用問題［J］. 法學(xué)，2012(6).

［4］太虛.修改管理寺廟條例意見書［C］//太虛大師全書:第19冊［M］.臺北:臺灣新文化彩色印書館，1980.

［5］當(dāng)代中國的宗教工作(上)［M］.北京:當(dāng)代中國出版社，1998.

［6］王利明.中國物權(quán)法草案建議稿及說明［M］.北京:中國法制出版社，2001.

［7］梁迎修.我國宗教財產(chǎn)法律保護芻議［J］.中國宗教，2008(1).

［8］劉承愚，賴文智，陳仲嶙.財團法人監(jiān)督法制之研究［M］.臺北:翰蘆圖書出版有限公司，2002.