平衡計分卡與政府績效管理

張　旭

(重慶大學城市科技學院　經(jīng)濟管理學院， 重慶　402167)

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平衡計分卡與政府績效管理

張旭

(重慶大學城市科技學院經(jīng)濟管理學院， 重慶402167)

平衡計分卡作為一種績效管理工具，在改善政府績效方面發(fā)揮著重要的作用。但是，平衡計分卡是一個比較復雜的管理工具，政府績效管理本身也是一個復雜的體系，因此，政府部門運用平衡計分卡是一個十分復雜的過程，可能會遇到各種問題，這需要我們在以后作進一步的探究。

平衡計分卡；政府；績效管理

一、基本概念和理論

1.平衡計分卡

哈佛大學商學院教授羅伯特·卡普蘭(Robert Kaplan)與諾朗頓研究院(Nolan Norton Institute)的大衛(wèi)·諾頓(David Norton)于1992年開發(fā)了一種新的績效管理工具——平衡計分卡(the Balanced Score Card，BSC)。平衡計分卡的出現(xiàn)是績效管理的重大突破，它不僅改變了傳統(tǒng)的績效考核理念，而且更注重組織戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。現(xiàn)在，越來越多的企業(yè)在使用平衡計分卡，“根據(jù)高德納咨詢公司調(diào)查結(jié)果表明，在《財富》雜志公布的世界前1000位公司中有70%的公司采用了平衡計分系統(tǒng)；貝恩咨詢公司調(diào)查中也指出，現(xiàn)在50%以上的北美企業(yè)也分別采用了平衡計分卡系統(tǒng)”[1]。平衡計分卡之所以在企業(yè)界受到歡迎，主要是它把組織的使命和戰(zhàn)略作為自己的出發(fā)點，把組織戰(zhàn)略細化為具體的可以衡量的目標，然后把這些目標層層分解到個人身上，這和目標管理中的目標分解流程具有本質(zhì)上的一致性。作為一種平衡計分系統(tǒng)，平衡計分卡主要從財務、內(nèi)部流程、客戶和學習與成長四個維度來衡量組織績效，其基本內(nèi)容如圖1所示。

圖1　平衡計分卡的內(nèi)容

平衡計分卡的四個維度不是孤立存在的，而是相互聯(lián)系的。學習和成長是其他維度的基礎和發(fā)展動力，企業(yè)只有不斷學習才能構(gòu)建自身的核心能力，為顧客創(chuàng)造價值。在為顧客創(chuàng)造價值的同時能獲取良好的財務效益，又會促進企業(yè)進一步改善內(nèi)部運作流程。當然，內(nèi)部流程的改善、財務效益的提升以及較高的客戶滿意度又要求員工不斷地學習和接受培訓。平衡計分卡把財務指標和非財務指標結(jié)合起來，突出無形資產(chǎn)在企業(yè)發(fā)展中的作用，有利于更全面地衡量企業(yè)績效水平；把長期目標和短期目標結(jié)合起來，以實現(xiàn)戰(zhàn)略計劃為終極目標；把超前指標和滯后指標結(jié)合起來，避免了單一滯后指標考核所帶來的弊端。

2.政府績效管理

政府績效管理起源于美國、英國、新西蘭等發(fā)達國家的“新公共管理運動”，這場運動被稱為政府自身的一場革命。英國是這場改革的最早發(fā)起者，早在1980年，當時英國政府就實施了以精簡政府規(guī)模和進行“財政管理創(chuàng)新”的改革，后來梅杰政府以“公民憲章運動”，布萊爾政府以“第三條道路”來進一步推動政府改革；新西蘭政府在1988年開始推動以“政府部門法案”為框架的改革；加拿大政府在1990年發(fā)表名為“加拿大公共服務2000”的政府改革綱領；美國更是在 1993年成立了“國家績效評估委員會”來推動政府改革。直到今天，發(fā)達國家的這場政府改革運動還在進行中。發(fā)達國家政府改革的主要措施就是把市場競爭機制引入到政府部門中，以提高公共服務水平和政府績效。政府績效(Government Performance)也稱“公共部門績效”或“政府業(yè)績”，一般是指政府在社會經(jīng)濟管理活動中的結(jié)果、效益及其行政管理效率、效能，是政府在履行其職能、實現(xiàn)其意志過程中體現(xiàn)出的公共管理能力。政府績效主要包括政治績效、經(jīng)濟績效、文化績效和社會績效。

作為一種政府管理模式，政府績效管理就是政府在從事公共管理的過程中，使用科學合理的方法對政府部門的績效和行為作出評價，目的是不斷提高政府的績效水平，實現(xiàn)政府管理的4“E”(經(jīng)濟、效率、效益和公平)目標。具體來講，政府績效管理是上下級政府、上下級政府不同部門以及同級政府不同部門之間達成績效協(xié)議的雙向溝通過程。這一過程主要包括績效計劃的制定、績效計劃的實施、績效的考核、績效反饋以及績效考核結(jié)果的運用等環(huán)節(jié)。與企業(yè)績效管理相比，政府績效管理具有對公民負責、重視價值管理和社會效應、服務主體多元化等特點。我國政府績效管理目前還處在起步階段，2011年，國家監(jiān)察部決定在部分地方開展績效管理的試點工作。政府績效管理的難點在于政府績效界定的困難、評估指標設計的復雜性以及評估方法的合理選擇上。鑒于此，平衡記分卡給我們提供了一個審視政府績效管理的維度。

3.平衡計分卡與政府績效管理的關(guān)聯(lián)性

平衡計分卡強調(diào)客戶、財務、內(nèi)部流程和學習與成長四個維度的平衡，這種平衡對于實現(xiàn)組織的戰(zhàn)略目標至關(guān)重要。政府績效管理的價值追求與平衡積分卡的四個維度具有本質(zhì)上的一致性。平衡計分卡把政府戰(zhàn)略和使命轉(zhuǎn)化為員工的具體行動目標，有利于政府戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。平衡計分卡強調(diào)四個維度的平衡，有利于促進政府部門之間的協(xié)作，實現(xiàn)“整體政府”的運作理念。平衡計分卡強調(diào)政府的工作要以公眾為核心，在實現(xiàn)目標的同時更注重對公眾負責。平衡計分卡四個維度為政府績效管理提供了一個可以探索的框架，改變了政府傳統(tǒng)的以GDP為主要考核指標的考核方法，為政府自身的發(fā)展和功能定位提供了理論基礎。平衡計分卡對政府績效管理的啟發(fā)就是政府的發(fā)展導向不能只有或只重視經(jīng)濟指標，政府不僅要追求顯性價值，而且更要追求隱性價值。我國政府績效考核還沒有改變單一以GDP為主要指標的考核方式，平衡計分卡的引進具有很強的現(xiàn)實意義。

政府績效管理的發(fā)展為平衡計分卡模型的構(gòu)建提供了現(xiàn)實素材。平衡計分卡相關(guān)指標的確定和完善都離不開政府績效管理實踐的支撐，畢竟政府部門平衡計分卡的運用要體現(xiàn)政府這一組織的根本特征。

二、基于平衡計分卡的政府績效管理體系的模型建構(gòu)

平衡計分卡最早應用在企業(yè)領域，其后逐步運用到政府部門中。企業(yè)以追求利潤最大化為自己的目標，政府以全心全意為人民服務為己任，兩者的組織特性決定了它們在運作流程和目標上的巨大差異。雖然兩者存在著本質(zhì)的不同，但不能表明平衡計分卡不能在政府中運用，畢竟兩者在管理理念和方法上還是有共同之處的。正如政府平衡計分卡的提出者羅伯特·卡普蘭和大衛(wèi)·諾頓所說：“雖然平衡計分卡最初的焦點和運用是改善營利性企業(yè)的管理，但是平衡計分卡在改善政府部門和非營利組織的管理上，效果更好?！盵2]當然，政府部門在運用平衡計分卡時，應該基于政府組織的特征來界定其戰(zhàn)略目標和使命，在此基礎上確定平衡計分卡四個維度的內(nèi)容。對此，我們可以作以下界定。

戰(zhàn)略目標和使命：政府的戰(zhàn)略目標和使命就是促進人的全面發(fā)展以及人和自然的和諧發(fā)展。這種目標的實現(xiàn)不僅需要先進的發(fā)展理念和發(fā)展方式，還需要相關(guān)的資源和政府自身建設的配合。

戰(zhàn)略議題：為了實現(xiàn)戰(zhàn)略目標政府應該努力的方向。一般認為，政府努力的方向也就是政府要履行職能的領域，宏觀來講主要包括政治、經(jīng)濟、文化、社會四個方面。

財務維度：對政府而言，此維度的內(nèi)容主要包括擴大稅基、控制行政成本以及實現(xiàn)預算的合理化。

顧客維度：政府的“顧客”其實就是政府服務的對象。顧客維度考察政府在一定時期內(nèi)能不能滿足公眾的各種需要(社會、文化、經(jīng)濟、環(huán)境)。此維度的主要衡量指標有顧客的滿意度、公眾對政府的信任程度以及為顧客創(chuàng)造價值的方式等。

內(nèi)部流程維度：內(nèi)部流程就是政府運作的過程，也就是政府在履行職能、從事行政管理時的流程。這方面的衡量指標主要有流程再造和簡化、部門之間的溝通和協(xié)調(diào)、行政效率的提高以及繁文縟節(jié)的減少等。

學習和成長維度：政府的學習與成長從員工的角度講就是要明確戰(zhàn)略目標范圍內(nèi)人力資本的開發(fā)狀況以及員工學習和創(chuàng)新能力的提升。對于政府組織自身而言，就是要構(gòu)建學習型組織和培育優(yōu)秀的行政文化，通過創(chuàng)造良好的行政環(huán)境來吸引人才。

應該明確的是，政府部門平衡計分卡的四個維度之間存在一定的因果關(guān)系。政府只有不斷提高自身的創(chuàng)新能力和服務能力，才能得到公眾的認可，提高公眾的滿意度，滿足公眾的利益訴求，進而按照公眾的要求簡化公共服務的流程，實現(xiàn)財政效用的最大化。在以上分析的基礎上，我們可以構(gòu)建出政府部門平衡記分卡的應用模型，具體如圖2所示。

圖2　政府部門平衡計分卡的應用模型

三、面臨的問題

1.對平衡計分卡的認識不夠深入

平衡計分卡是個復雜的管理系統(tǒng)，行政管理人員往往不能夠結(jié)合政府的特點來認識和運用它。政府把為公眾服務作為自己的主要目標，因此，政府運用平衡計分卡就要強調(diào)“顧客”的導向作用。但是在實踐中，出現(xiàn)了評價主體的錯位現(xiàn)象，本級政府績效考核主要還是以上級考核為主，缺乏公眾和社會輿論的參與，被考核的業(yè)績也主要取決于上級領導的價值判斷。因此，政府在運用平衡計分卡考核相關(guān)部門和公務員的時候，可能會降低顧客維度的重要作用。

2.目標和指標的確定難度較大

政府有時候確定一個結(jié)合實際的目標難度較大，雖然說制定目標要遵守SMART原則和“跳一跳夠得著”的理念，但目標的制定要受到一些因素的制約，對于政府來講尤其是如此。因此，現(xiàn)實中制定科學合理的目標難度比較大。目標難以制定，就沒辦法把它轉(zhuǎn)化為具體的行動方案，績效管理就無從談起。另外，衡量政府績效的指標較多也較復雜，有些指標沒辦法量化，而且政府績效也難以量化。

3.配套制度不健全

平衡計分卡在政府部門的順利實施離不開相關(guān)配套制度的配合。發(fā)達國家如美國、英國等都以法律的形式規(guī)定績效管理的相關(guān)制度，美國在1993年就通過了《政府績效與結(jié)果法案》。在我國，激勵制度尚不健全，激勵制度與考核結(jié)果脫鉤，考核結(jié)果沒有做到與薪酬、職務升遷等方面的有效銜接，考核存在“皆大歡喜”的現(xiàn)象。因此，可能也不要高估平衡計分卡的作用。平衡計分卡只是政府績效管理的一種工具，單靠此一種工具來大幅度提高政府績效恐怕不切實際。平衡計分卡必須和相關(guān)制度結(jié)合起來才能起到良好的效果。

4.領導支持力度不夠，員工參與度不高

縱觀平衡計分卡運用得較成功的政府，其政府主管都會積極參與到績效管理的過程中來，尤其是在確定政府戰(zhàn)略目標和戰(zhàn)略主體的時候更是如此。美國夏洛特市政府就是由高層反復討論運用平衡計分卡來確定本市的戰(zhàn)略目標和戰(zhàn)略主題的。高層的參與有利于提高認識，保障績效管理的順利實施。

與發(fā)達國家相比，我國政府較多是靠自上而下的行政命令來推動員工參與有關(guān)績效制度的制定。我國政府績效計劃的制定、實施、考核以及反饋等環(huán)節(jié)中，領導參與較多、員工參與較少。無論是對企業(yè)還是對政府來說，績效管理都是一個全員參與和互動的過程，缺少員工參與的績效管理不易達到既定的目標。

四、結(jié)語

政府在社會發(fā)展過程中發(fā)揮著重要的作用，政府績效水平的提高無論是對公眾還是對政府本身都有重大意義。平衡計分卡為政府績效管理提供了一個新的視角。平衡計分卡是一個比較復雜的管理工具，政府績效管理本身也是一個復雜的體系，“牽涉到中央政府和地方政府、政府與社會、政府與市場、地方政府之間、地方政府各部門以及各個層級間的復雜關(guān)系”[3]。所以，政府部門運用平衡計分卡是一個十分復雜的過程，可能會遇到各種問題，這需要我們在以后作進一步的探究。

[1]郝紅，姜洋.績效管理 [M].北京：科學出版社，2012：54-55.

[2]羅伯特·卡普蘭，大衛(wèi)·諾頓.平衡計分卡——化戰(zhàn)略為行動[M] 廣州：廣東經(jīng)濟出版社，2004：99-100.

[3]顏海娜，鄞益奮.平衡計分卡在美國公共部門的應用及啟示[J].中國行政管理，2014(8)：120-124.

(責任編輯安然)

10.3969/j.issn.1008-6382.2016.04.003

2016-06-15

張旭(1981—)，男，河南周口人，重慶大學城市科技學院講師， 主要從事公共治理和績效管理研究。

C931

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1008-6382(2016)04-0014-04