個稅改革再出發(fā)

寇佳麗

1980年，我國開始建立正式的個人所得稅制度，之后歷經(jīng)1993年第1次修正，于1994年1月1日起實(shí)施，由此不僅結(jié)束了區(qū)分納稅人的時(shí)期，還統(tǒng)一了個人所得稅的征收，征稅對象確定為11項(xiàng)，確立了分類征收個人所得稅制度，一直沿用至今。多年來，國家根據(jù)需要對上述法律多次修訂，但均是在1994年的基礎(chǔ)上做細(xì)微修補(bǔ)，征收模式和實(shí)質(zhì)內(nèi)容從未發(fā)生改變，談不上“改革”。期間，研究人員、民眾對個稅改革的呼聲時(shí)起時(shí)落，真正的改革卻從未發(fā)生。

盡管關(guān)于個稅改革的官方方案一直沒有公開，2016年的兩會上，財(cái)政部部長樓繼偉對外表示，個稅改革方案已提交國務(wù)院，將把綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅法草案提交全國人大審議。而7月23日的G20稅收高級別研討會上，他再次表示，中國將義無反顧地推動房地產(chǎn)稅和個人所得稅改革，從而再一次將個稅改革推向輿論的風(fēng)口浪尖。

個稅改革一直被推遲

有媒體披露，財(cái)稅改革順序中，個稅改革原本排在最后一位，但是2015年的中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組（簡稱“深改組”）內(nèi)部會議點(diǎn)名強(qiáng)調(diào)應(yīng)該加速推進(jìn)個稅改革。所以有觀點(diǎn)認(rèn)為，未來個稅改革或許會被提前。

對此，北京大學(xué)財(cái)經(jīng)法研究中心民營企業(yè)稅法研究室主任翟繼光難以贊同。

“按照財(cái)政部、國家稅務(wù)總局的改革路線來看，個稅并不是最重要的稅種，而且改革難度較大，不是財(cái)政部、國家稅務(wù)總局兩個部門就可以完成的，因此被放在了財(cái)稅改革相對靠后的位置?？墒菑狞h中央最高決策層的角度來看，個稅改革并沒有得到提前而是一直被推遲”，翟繼光這樣告訴《經(jīng)濟(jì)》記者。

早在2003年10月14日中國共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中，黨中央就明確提出“改進(jìn)個人所得稅，實(shí)行綜合和分類相結(jié)合的個人所得稅制”，該項(xiàng)改革卻由于各種實(shí)際困難以及其他重大稅制改革的推進(jìn)而被耽擱。2013年11月12日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》再次明確提出“逐步建立綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制”的目標(biāo)，至今已近3年，仍舊沒有絲毫改革的跡象。

翟繼光認(rèn)為，基于上述事實(shí)，我國個稅改革實(shí)際上一直被延期。

在他看來，財(cái)稅改革的先后順序主要表明某個財(cái)稅制度對我國整體經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的重要性。應(yīng)當(dāng)說，與企業(yè)所得稅改革、營改增相比，個稅改革在近幾年的確不是我國財(cái)稅領(lǐng)域最重要的事項(xiàng)。因此，“在這些制度改革已經(jīng)基本完成之際，個稅改革的重要性才凸現(xiàn)出來”。

不公平是最大弊端

現(xiàn)行分類個人所得稅制怎么了？為什么一定要改革呢？“現(xiàn)行個稅制最大的弊端是不公平”，翟繼光強(qiáng)調(diào)說。

依照當(dāng)前規(guī)定，3500元的勞務(wù)報(bào)酬需要繳納個人所得稅540元，而同樣數(shù)額的工資則不需要繳納個人所得稅；月工資10000元的工資階層，在不考慮社保和住房公積金繳費(fèi)的情形下，每月需繳納個人所得稅745元，而月收入達(dá)到14700元的所得分散的個人（如工資3500元、兩筆房租各800元、兩筆稿酬各800元、10筆勞務(wù)報(bào)酬各800元），卻不需要繳納一分錢的個人所得稅。

此外，分類所得稅制下很多基本生存保障支出無法得到扣除，如贍養(yǎng)老人、養(yǎng)育子女、住房貸款及利息等，無形中加重了普通工薪階層的生活負(fù)擔(dān)。在中聞律師事務(wù)所律師程璇看來，國內(nèi)個稅免征額雖頻繁調(diào)整，卻從不具備穩(wěn)定的計(jì)算公式，影響了稅法的穩(wěn)定性和嚴(yán)肅性。

程璇告訴《經(jīng)濟(jì)》記者，個人所得稅的主要監(jiān)管對象是高收入者而非普通收入者，但個稅免征額的單純提高實(shí)際上加重了多數(shù)民眾的負(fù)擔(dān)卻降低了高收入人群的稅賦?！胺诸愔茮]有起到應(yīng)有的調(diào)節(jié)社會公平作用，其調(diào)節(jié)重點(diǎn)對象有失偏頗?！?/p>

然而，提高個稅起征點(diǎn)卻是政府在過去長時(shí)間采用的調(diào)整措施。

1980年，個稅免征額定為每月800元；2006年，個稅免征額提高到1600元；2008年繼續(xù)提高為2000元；2011年為3500元。此后，盡管個稅起征點(diǎn)連續(xù)5年未動，每年的兩會上卻都會出現(xiàn)關(guān)于提高個稅免征額的建議，從每月5000元到30000元不等。與此同時(shí)，我國個人所得稅收入已連續(xù)多年同比增長，財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2015年我國個人所得稅收入為8618億元，同比增長16.8%。

“即便是這個增長速度，個人所得稅作為諸多稅收來源之一，在全部稅收中占比也不過在6%左右”，天津財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)科首席教授李煒光在接受《經(jīng)濟(jì)》記者采訪時(shí)這樣說。在他看來，個人所得稅原本很重要，在國內(nèi)卻沒有得到足夠重視。

作為一國政府和億萬家庭的重要紐帶，個人所得稅制的重要性不言而喻，如何利用個稅征收、個稅所得來建立良好的政府與民眾關(guān)系，如何借此體現(xiàn)一個國家的施政綱領(lǐng)，都需要它參與。“好的稅收制度，能讓個人體會到作為納稅人的權(quán)利，以個稅為例，若可以在通貨膨脹較為嚴(yán)重的時(shí)期采取一些稅收優(yōu)惠政策，退稅或減稅，民眾對政府的感受必然不同，”他這樣強(qiáng)調(diào)。

誠然，國內(nèi)個稅制度遠(yuǎn)未達(dá)到這一步，而改革至少需要避免單純提高起征點(diǎn)的做法。在目前所有個稅改革的討論中，李煒光認(rèn)為，最接地氣、最能給惠于民的是向綜合所得稅制方向推進(jìn)改革。

推進(jìn)綜合制不遲疑

不少觀點(diǎn)認(rèn)為，國內(nèi)的情況并不允許個稅改革從分類制一步走到綜合制。翟繼光指出，個稅改革遲遲未進(jìn)行，主要原因也在于各項(xiàng)配套措施的缺乏：一個是稅收征管的技術(shù)手段，另一個是公民的納稅意識與納稅申報(bào)能力。

綜合所得稅制需要將個人的全部收入綜合在一起，因此，需要稅務(wù)機(jī)關(guān)具有監(jiān)控納稅人各項(xiàng)收入的能力。目前，納稅人銀行賬戶、機(jī)動車信息、住房信息、股票賬戶信息等都尚未納入稅務(wù)機(jī)關(guān)的監(jiān)管范圍，若實(shí)行改革，未來需要全部納入。

綜合所得稅制實(shí)際上也是家庭所得稅制，允許夫妻聯(lián)合申報(bào)，允許家庭贍養(yǎng)的老人與未成年子女與戶主一起申報(bào)。因此，稅務(wù)機(jī)關(guān)還必須掌握納稅人的婚姻狀況以及父母子女等親屬關(guān)系的信息，而目前這些信息分散在民政部和公安部，未來也都需要提供給稅務(wù)機(jī)關(guān)。

由于目前我國個人所得稅主要采取代扣代繳制，絕大部分納稅人都未親自填寫過納稅申報(bào)表，也未親自繳納過稅款，但綜合所得稅制需要納稅人自己填寫納稅申報(bào)表并親自繳納稅款。因此，在個稅改革的初期，翟繼光認(rèn)為納稅人需要一個適應(yīng)期。據(jù)粗略估計(jì)，改革初期將有超過1000萬納稅人需要填寫納稅申報(bào)表，后期這一數(shù)字將超過1億。

換言之，這一改革，無論對納稅人而言，還是對稅務(wù)機(jī)關(guān)而言，都將是一個巨大的挑戰(zhàn)。

不過，李煒光卻認(rèn)為，與改革中的技術(shù)問題相比，態(tài)度更為重要。他說：“個稅改革討論很久了，很多建議和方向也都已成熟，現(xiàn)在的關(guān)鍵不是討論是去做”。任何事情都有一個過程，這個過渡期本身并不重要，“核心是要有努力推進(jìn)它的決心”。

進(jìn)一步說，是要建立并完善合理的綜合稅收制度，尤其是免征額的扣除問題。“很多人都覺得這個事情很難也很復(fù)雜，但其中問題都不難克服，我們國家有運(yùn)行有效的行政體系，又有互聯(lián)網(wǎng)科技作為技術(shù)支撐，細(xì)節(jié)可以在推進(jìn)過程中推敲”。

李煒光的觀點(diǎn)無疑代表了“行動派”的態(tài)度。他強(qiáng)調(diào)，由于稅收制度改革涉及國家基本法律的變更，因此費(fèi)用扣除項(xiàng)目需要在法律中加以明確，扣除標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目缺一不可，比如捐贈、買房利息、租房租金、災(zāi)難資金、教育、儲蓄投資和殘疾人撫養(yǎng)支出等，都要清清楚楚。此外，借鑒中國其他地區(qū)，比如臺灣，或者世界上其他國家，也是必要的。

“中國早就有一個稅制改革的基本原則——簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴(yán)征管，但一直沒有很好地落實(shí)，個稅改革必須要按照上述原則才能很好地推進(jìn)，這是符合世界各國的原則。個稅讓政府直接面對納稅人，不僅能考驗(yàn)政府和民眾的關(guān)系，還可以改善政府和民眾的關(guān)系，做好它太重要了”，李煒光這樣強(qiáng)調(diào)。