政企共建“股份制”高職院校的理論進路與實踐回應

趙小東]

摘 要 當下職業(yè)教育混合所有制改革是基于群體決策的理性設計型制度變遷。股份制是混合所有制職業(yè)院校的主要經(jīng)營方式和組織形式，股份制治理模式有利于優(yōu)化資源配置和競爭機制。同時，職業(yè)教育的“跨界”特征和準公共產(chǎn)品屬性，決定了由政府、企業(yè)共同提供仍屬最優(yōu)選擇，惟其如此，方能實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展和職業(yè)教育有效供給的良性互動。

關鍵詞 高職院校；混合所有制；股份制；政企共建

中圖分類號 G719.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2016）16-0014-05

《國務院關于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》明確將適用于國企改革的“混合所有制”引入職教領域，是對當下職業(yè)教育制度非均衡狀態(tài)的一種修正。就公辦學校而言，具有“市場化”傾向的“混合”產(chǎn)權(quán)應如何設計，制度變遷路徑應如何選擇，尚處于探索期。本文旨在厘清職業(yè)教育發(fā)展的內(nèi)在邏輯，提出職業(yè)教育混合所有制改革的最優(yōu)路徑。

一、混合所有制辦學：政府與職教界的共識

當下職業(yè)教育混合所有制改革是基于群體決策的理性設計型制度變遷，其原動力主要來自政府的強力推進①。2015年以來，供給側(cè)改革成為新常態(tài)下經(jīng)濟改革的重要方針，職業(yè)院校作為勞動力供給的主要培訓教育機構(gòu)，在落實中央經(jīng)濟工作會議精神，實現(xiàn)人力資源要素的最優(yōu)配置方面發(fā)揮著舉足輕重的作用?！秶鴦赵宏P于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》發(fā)布后，職業(yè)教育界的專家學者紛紛撰文，為混合所有制辦學模式改革做理論準備②，主流媒體主要從理論、實踐、前景三個方面，對發(fā)展混合所有制職業(yè)院校進行了梳理。

首先，從經(jīng)濟學的角度討論職業(yè)教育混合所有制改革的市場邏輯。所有制是生產(chǎn)過程中人與人之間在生產(chǎn)資料占有方面的經(jīng)濟關系[1]，是在物質(zhì)生活的生產(chǎn)方式之上的上層建筑，其變遷必然與不同社會階段經(jīng)濟發(fā)展的程度相適應。公辦教育低效率的根本原因是教育產(chǎn)權(quán)的制度設計問題，表現(xiàn)在全民所有人既不擁有實際的剩余控制權(quán)，也不擁有完全的名義剩余控制權(quán)，同時實際剩余控制權(quán)與剩余索取權(quán)分離[2]。朱俊、田志磊提出，職業(yè)院校的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了由初始產(chǎn)權(quán)、模糊產(chǎn)權(quán)到混合所有的變遷過程。作者力求從經(jīng)濟學的角度找到混合所有制發(fā)生的邏輯支點，進而推演出職業(yè)教育混合所有制改革的合理性。在作者看來，從單一體制向混合所有制的變遷，隱藏其后的邏輯不僅是剩余權(quán)與控制權(quán)的匹配，更是政、校、企三方在市場條件下的力量對比及資源配置結(jié)構(gòu)的變化[3]。事實上，職業(yè)教育與市場的密切聯(lián)系，內(nèi)在要求產(chǎn)教深度融合，促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展是職業(yè)教育的基本治理邏輯。

其次，從實踐理性的角度討論“混合所有制”的可行性。從現(xiàn)實角度觀察，我國職業(yè)教育機構(gòu)的行政事業(yè)性質(zhì)使其類似于行政機構(gòu)，已經(jīng)成為職業(yè)教育與市場結(jié)合的主要障礙。因此，國內(nèi)為數(shù)不多的混合所有制院校就成為職業(yè)教育界關注的焦點，這些院校也因此成為改革的范式。2014年10月在泰州舉辦的全國高職高專校長聯(lián)席會議，推介了全國9所高職院校的“混合所有制”辦學案例，主流媒體將其分為四個類型：一是公立民辦型，典型代表是蘇州工業(yè)園區(qū)職業(yè)技術學院；二是公有民營型，如齊齊哈爾職業(yè)技術學院；三是民辦公助型，如南通紫瑯職業(yè)技術學院；四是“小混合”型，以沈陽職業(yè)技術學院為代表[4]。從這些學校的辦學實踐來看，其典型特征是以股份制實現(xiàn)多元化的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，在治理結(jié)構(gòu)上實行董事會領導下的院長負責制，參照民辦學校的管理模式。

第三，從理論層面描繪出職業(yè)教育混合所有制改革的美好愿景。理論界一致認為，混合所有制職業(yè)院校概念的提出是經(jīng)濟新常態(tài)背景下職業(yè)教育領域的一次重大理論創(chuàng)新和實踐探索[5]，是社會主義基本經(jīng)濟制度在教育領域深化的體現(xiàn)，是繼經(jīng)濟體制改革之后，所有制結(jié)構(gòu)在職業(yè)教育領域的重大突破，也是職業(yè)院校適應資本社會化大趨勢的重要選擇[6]。客觀上，混合所有制的提出，為職業(yè)教育進行資金的大規(guī)模聚合運作拓展了制度空間，不同性質(zhì)的資本，尤其是企業(yè)資本進入職業(yè)教育，能有效緩解辦學經(jīng)費短缺問題和產(chǎn)教深度融合問題。國務院提出探索發(fā)展股份制、混合所有制職業(yè)院校，目標主要是為公辦職業(yè)院校增添企業(yè)背景[7]，實現(xiàn)破除公辦職業(yè)院校單向性、約束性、垂直性管理弊端的目的。

二、股份制：混合所有制的主要實現(xiàn)形式

《關于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》提出探索發(fā)展股份制、混合所有制職業(yè)院校，將股份制與混合所有制并列，筆者有不同理解③。所有制的核心是產(chǎn)權(quán)和產(chǎn)權(quán)制度，屬于基本經(jīng)濟制度層面，股份制是具體的經(jīng)營方式或組織形式，是生產(chǎn)資料在出資關系、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)等微觀層面上的體現(xiàn)。因此，區(qū)分二者關系，明確股份制與混合所有制在職業(yè)院校發(fā)展中的不同作用，對于正確實施混合所有制改革具有重要意義。

所有制是指一個社會或國家的基本經(jīng)濟制度，其是指占統(tǒng)治地位的生產(chǎn)資料的占有形式[8]，主要反映的是人們之間占有生產(chǎn)資料方面的關系，其核心是生產(chǎn)資料的歸屬問題。按照馬克思經(jīng)濟學的觀點，所有制是產(chǎn)權(quán)、所有權(quán)的經(jīng)濟形態(tài)， 是一個經(jīng)濟學范疇的概念。產(chǎn)權(quán)關系受所有制制約，所有制性質(zhì)在一定程度上決定著產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)和內(nèi)容。在制度經(jīng)濟學家眼里，產(chǎn)權(quán)是交易的基礎，產(chǎn)權(quán)是所有制實現(xiàn)的載體。而從法律角度看， 所有權(quán)（產(chǎn)權(quán)）是人們財產(chǎn)占有關系的法律體現(xiàn)，是構(gòu)建財產(chǎn)權(quán)體系的邏輯起點，是主體對客體的絕對控制權(quán)和最終支配權(quán)。

所有制要在經(jīng)濟和法律層面實現(xiàn)，必然要以收益為中心進行資源配置，主要表現(xiàn)為對具體生產(chǎn)資料的占有、出資和支配關系。股份制正是一種建立在產(chǎn)權(quán)理論基礎之上，有效配置社會資源，克服個體資本對于規(guī)模性經(jīng)營活動有限性而創(chuàng)造的一種資本集聚與運營的組織形式[9]，是所有制的主要實現(xiàn)形式。股份制經(jīng)濟組織具有社會化程度高、治理結(jié)構(gòu)上所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離、管理效率高的優(yōu)點。

股份制組織形式引入教育領域是在2003年9月《民辦教育促進法》實施后，按照股份制運營的大多限于民辦學校，舉辦者在治理及內(nèi)部運行管理方面，借鑒股份制公司的治理模式，實行董事會領導下的校（院）長負責制，形成了產(chǎn)權(quán)與治權(quán)相分離的治理模式。從民辦學校的辦學實踐來看，股份制學校更加注重成本核算、競爭機制更加合理、資源配置更加優(yōu)化，但其公益性有待商榷。而公辦學校的單一所有制，在資金上過度依賴財政，治理結(jié)構(gòu)缺乏約束，學校管理行政化，企業(yè)很難介入，缺少自主運營的責任意識和開放辦學的活力。

關于混合所有制職業(yè)院校，目前尚無確切定義，參考國有企業(yè)股份制改革的經(jīng)驗，混合所有制職業(yè)院校應是由國有資本、集體資本、民營資本、境外資本等不同所有制中兩個及以上主體共同舉辦的新型教育模式[10]。相較于單一辦學體制，混合所有制是一種兼容性的產(chǎn)權(quán)制度安排，其開放性和強大的資源整合能力，能夠?qū)崿F(xiàn)資源的優(yōu)化配置。

混合所有制職業(yè)院校多元的投資主體、不同的價值取向，客觀上要求學校治理能力和治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化，即決策、執(zhí)行、監(jiān)督三者權(quán)力制衡的現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)。多元而非單一主體的混合所有制院校，內(nèi)在地要求推行股份制運營的組織形式，外在表征為民主式、參與式、互動式管理，在防止“內(nèi)部人控制”的前提下使各方面權(quán)利得到有效制衡，進而實現(xiàn)國家教育目標、社會利益、教職工利益和投資者利益的合理分配。

三、實踐回應：先行先試院校的比較分析

不同所有制具有不同的治理邏輯、行為特征和文化特質(zhì)，實行混合所有制改革的關鍵是實現(xiàn)有效的制度銜接和文化融合，這需要較長時間的探索與磨合，尤其是文化融合、思想觀念的認同。而目前國內(nèi)實施混合所有制改革的學校，其模式和改革的出發(fā)點也不盡相同，筆者根據(jù)自己的觀察將其做如下分類：

第一類是原發(fā)型混合所有制。這類學校在舉辦之初即實現(xiàn)了多元化的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，按照民辦學校管理。如：海南職業(yè)技術學院，由海南省教育廳、羅牛山股份有限公司和海南廣播電視大學聯(lián)合舉辦；廣西理工職業(yè)技術學院，由廣西理工職業(yè)技術學校與左江水泥廠、信爾房地產(chǎn)投資有限公司、南寧忠振工貿(mào)公司、南寧馳晨信息科技公司等6家企業(yè)以股份制方式創(chuàng)辦。這兩所學校的一個共同的特點是：作為主辦方之一的企業(yè)在實施校企合作、產(chǎn)教融合方面具有天然優(yōu)勢，企業(yè)參與專業(yè)建設、教學改革，促進了學院整體實力的提升。存在的問題有：其一，混合所有制院校定性為“民辦”以后，各方面的政策支持（財政撥款、項目、人員編制）減少，而在職業(yè)教育社會認同度低的社會環(huán)境下，高收費必然降低學校的吸引力，限制學院的進一步發(fā)展。其二，職業(yè)教育的公益性質(zhì)使民企和個人短期內(nèi)無法得到資金投入回報。其三，大股東對教育規(guī)律的尊重，是混合所有制改革后多數(shù)職業(yè)院校面臨的棘手問題。

第二類是民辦學校與公辦事業(yè)單位合作，混合所有制改革成功后升格為本科院校。典型代表如：紫瑯職業(yè)技術學院，由江蘇江?？平涕_發(fā)有限公司與江蘇省教育發(fā)展投資中心共同舉辦，于2014年5月升格為應用型普通本科高校；齊齊哈爾職業(yè)技術學院，實施“政校合作”，通過“政府投資，形成學校國有資產(chǎn)；社會捐資，形成學校法人資產(chǎn)；公司融資，形成學校租賃資產(chǎn)”的產(chǎn)權(quán)多元化格局[11]，2011年升格為齊齊哈爾工程學院。這類學校的模式不可復制，同時也存在一個辦學定位問題，如果學校進行混合所有制改革的目的都是升本，實施本科教育，則與國務院在職業(yè)教育領域發(fā)展混合所有制的政策初衷相悖。

第三類是學校與企業(yè)在不同院系共建的股份制辦學實體。如杭州職業(yè)技術學院與當?shù)仄髽I(yè)共建的友嘉機電學院、青年汽車學院、達利女裝學院等“校企共同體”；學校、企業(yè)、政府三方議定收益比例和權(quán)利義務后合作共建的杭州職業(yè)技術院校電梯實訓基地；廣東工程職業(yè)技術學院與迅達（中國）電梯有限公司共建實體學院。這一類型目前比較普遍，即部分學者所言“小混合”，職業(yè)院校選取與市場結(jié)合緊密的二級學院與企業(yè)深度合作，下放人事、財務、管理權(quán)，從而激發(fā)二級學院的辦學活力和改革熱情，但與企業(yè)有資本連接的實質(zhì)性合作還不多，難以實現(xiàn)真正的利益共享、風險共擔。

第四類是政府、企業(yè)協(xié)商一致，對公辦職業(yè)院校進行股份制改造。如蘇州工業(yè)園區(qū)職業(yè)技術學院，經(jīng)過2001、2003、2007年三次改制，最終形成以民間投資為主、管理團隊參與、政府引導的辦學體制；洛陽市2010年起鼓勵非義務教育公辦學校進行股份制改革。2011年，共引進民間資金13.2億元，新建各類民辦學校91所[12]，洛陽下屬各個縣市中心職業(yè)學校大都實現(xiàn)了股份制辦學。從筆者的觀察看，這些民營資本進入職教領域，存在攀國資高枝、減少市場風險、爭取政策資源等多重動機④；而2012年啟動實施的永城職業(yè)學院股份制改革，則是以學校原有資產(chǎn)作為基數(shù)，企業(yè)注入資金5.1億，按照政府占股30%、企業(yè)占股70%比例合作，推動公辦職業(yè)院校與企業(yè)建立資本紐帶關系，進而探索校企一體、產(chǎn)教融合的職業(yè)院校發(fā)展模式。嚴格來說，這一模式不屬于理論層面的混合所有制，但分屬于不同國資委的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，投資主體利益呈現(xiàn)多元化取向，同樣有別于單一主體管理，要求內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的科學性。同時這種跨界的資本合作，為跨界的職業(yè)教育奠定了體制基礎。

四、政企共建股份制學校：“跨界教育”發(fā)展的最優(yōu)路徑

分析上述幾類職業(yè)學校混合所有制改革實踐，可以看出：后發(fā)的混合所有制改革主要發(fā)生在非公辦職業(yè)院?；蚬k職業(yè)院校的二級機構(gòu)，有趣的是，公辦學校校級層面的混合所有制改革反而主要發(fā)生在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，由政府強力推進實施，非因經(jīng)濟發(fā)展而內(nèi)生的制度變革。這就說明了一個問題，即職業(yè)教育不可能通過完全的市場配置實現(xiàn)有效供給，在國家推進供給側(cè)改革的時代背景下，探索發(fā)展政府、企業(yè)共建股份制職業(yè)院校，才是職業(yè)教育發(fā)展的最優(yōu)路徑。

首先，跨界的職業(yè)教育需要學校與企業(yè)建立實質(zhì)的資本紐帶和人才共育機制，政府與企業(yè)共建股份制學校是破題的關鍵。職業(yè)教育是與行業(yè)企業(yè)聯(lián)系最緊密的教育，企業(yè)的生產(chǎn)工作過程才是職業(yè)技能產(chǎn)生的搖籃，職業(yè)院校學生職業(yè)知識的轉(zhuǎn)換、技能的提升更多的是在學校與企業(yè)之間雙向進行的。姜大源認為：職業(yè)教育跨越了職業(yè)與教育、企業(yè)與學校、工作與學習的界域，“跨界”是職業(yè)教育的本質(zhì)和特征[13]，這一點在國內(nèi)職業(yè)教育領域已成共識。職業(yè)教育既要遵從教育規(guī)律和認知規(guī)律，還要遵循學生職業(yè)發(fā)展、成長的規(guī)律。職業(yè)教育的發(fā)展與改革，要跳出學校的圍墻，開放辦學，同時還要融入企業(yè)，與企業(yè)建立實質(zhì)的資本紐帶和人才共育機制，才能突破職業(yè)教育單一主體、“定界”發(fā)展的藩籬，形成“合作辦學、合作育人、合作就業(yè)、合作發(fā)展”的良性互動機制。

其次，職業(yè)教育的準公共產(chǎn)品屬性⑤決定了職業(yè)教育供給不能走純市場化的道路，政府企業(yè)共建是必然選擇。按照美國經(jīng)濟學家薩繆爾森的公共產(chǎn)品定義，高等職業(yè)教育和中等職業(yè)教育兼具消費的競爭性和非排他性特征。雖然部分院校存在招生困難，但從總體上而言，受教育資源和學費的限制，一部分學生接受教育必定排斥和妨礙另一部分人接受高等職業(yè)教育的機會。同時高等職業(yè)教育為受教育個體帶來較大收益的可能性短期內(nèi)很難實現(xiàn)，學校教育側(cè)重于使學生成為合格勞動者的基本素質(zhì)教育，具有較強的外部性，即非排他性。

目前，我國高等職業(yè)教育的市場供給明顯低于普通高等教育，在社會公眾眼里，職業(yè)教育因其產(chǎn)品“低端”而鮮有社會資本涉足。如果將職業(yè)教育定位為私人產(chǎn)品必將導致供給不足。但職業(yè)教育也不應是完全免費的，學校是非營利性組織的法律定位，并不意味著職業(yè)教育是非競爭性產(chǎn)品。從職業(yè)教育發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，職業(yè)教育只有實現(xiàn)了政府與行業(yè)、企業(yè)等多元主體的合作辦學，才能真正達到教育與生產(chǎn)勞動、職業(yè)知識和技能的深度融合。

第三，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展目標需要搭建起職業(yè)教育供給的政府與市場之橋，政府企業(yè)共建的股份制學校即是這一橋梁。轉(zhuǎn)型期我國沿海地區(qū)的“技工荒”直接導致了企業(yè)的“集體行動困境”⑥，企業(yè)對技能人才的需求成為其參與職業(yè)教育的的內(nèi)在動因，并促使企業(yè)傾向于與職業(yè)院校合作。而區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展水平和工業(yè)化程度，又影響著當?shù)卣l(fā)展職業(yè)教育意愿和治理程度。在職業(yè)教育與經(jīng)濟的緊密結(jié)合中，政府、企業(yè)和學校在治理架構(gòu)、市場運行和財政分擔等方面形成合理的機制才能讓職業(yè)教育體系有效地為經(jīng)濟發(fā)展服務[14]。國務院推進職業(yè)院?；旌纤兄聘母锏哪康模且苿庸k職業(yè)院校與企業(yè)建立深入的利益紐帶關系，實現(xiàn)資本、人才雙向流動，進而促進區(qū)域經(jīng)濟社會的發(fā)展。

在經(jīng)濟新常態(tài)背景下，企業(yè)轉(zhuǎn)型升級的需求愈發(fā)強烈，與機器人共舞的時代已經(jīng)來臨，“就業(yè)難”和“技工荒”的現(xiàn)象將更加突出。職業(yè)技術學校作為高技能人才供給的主要機構(gòu)，同樣面臨轉(zhuǎn)型的巨大壓力?；旌纤兄评碚摰奶岢?，為職業(yè)院校拓展校企合作空間、實現(xiàn)產(chǎn)教深度融合移除了制度藩籬，政府、企業(yè)共建股份制高職院校正當其時。

參 考 文 獻

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Abstract The mixed ownership reform of vocational education at present is based on the rationally designed institutional change of group decision. Shareholding system is the main mode of operation and organization of mixed ownership higher vocational schools. The managing mode of shareholding system has advantage of optimizing allocation of resources and competition mechanism. At the same time， the crossover characteristics and quasi public goods attribute of vocational education decide what the best offered mode of vocational education is provided by the government and the enterprise jointly. Only in this way， can the positive interaction between the regional economic and social development and the higher vocational education be realized.