關(guān)于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制問(wèn)題的研究

張輝

[收稿日期] 2016-08-11

[作者簡(jiǎn)介] 張 輝（1981-），

男，山東濰坊人，山東省地質(zhì)測(cè)繪院經(jīng)營(yíng)管理部高級(jí)工程師，主要從事經(jīng)濟(jì)管理、地質(zhì)測(cè)繪生產(chǎn)項(xiàng)目管理研究。

[摘 要] 財(cái)政是國(guó)家賴以生存的命脈，是人民群眾尤為關(guān)心的問(wèn)題，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制情況直接關(guān)系到財(cái)政的發(fā)展方向。因此，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)健康可持續(xù)發(fā)展離不開(kāi)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制系統(tǒng)的健全和完善。為健全和完善內(nèi)部控制系統(tǒng)，我國(guó)行政事業(yè)單位應(yīng)構(gòu)建和諧的內(nèi)部控制環(huán)境、積極完善預(yù)算管理體制、加強(qiáng)部門之間的信息溝通、逐步建立完善的內(nèi)部監(jiān)督系統(tǒng)。

[關(guān)鍵詞] 行政事業(yè)單位改革；內(nèi)部控制；預(yù)算管理審計(jì)；監(jiān)督

[中圖分類號(hào)] F810.6 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1002-8129（2016）09-0135-04

我國(guó)社會(huì)的法制程度隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷提高，公民對(duì)權(quán)力部門的期望越來(lái)越高，參與國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的意識(shí)也越來(lái)越強(qiáng)，因此要想提高政府在人民群眾中的公信力就必須加大行政事業(yè)單位的信息披露程度。財(cái)政是國(guó)家賴以生存的命脈，是人民群眾尤為關(guān)心的問(wèn)題，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制情況直接關(guān)系到財(cái)政的發(fā)展方向，因此，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)健康可持續(xù)發(fā)展離不開(kāi)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制系統(tǒng)的健全和完善。

2014年1月1日起，《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》在我國(guó)全面推行，這意味著行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制體系建設(shè)逐步走向正軌。但是由于我國(guó)在發(fā)展的過(guò)程中存在一些歷史遺留問(wèn)題，且經(jīng)濟(jì)體制有著一定的復(fù)雜性和特殊性，因而部分行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制方面存在著一些問(wèn)題，阻礙了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。本文對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出若干建議，以就教方家。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制概述

所謂內(nèi)部控制，即單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過(guò)制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。在我國(guó)，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制主要是以提升內(nèi)部管理水平、加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)為目標(biāo)，立足于單位內(nèi)部管理實(shí)際情況，重點(diǎn)突出控制目標(biāo)、控制制度、控制措施和控制程序四大方面，既包括靜態(tài)目標(biāo)和制度，也包括動(dòng)態(tài)措施和程序，從單位具體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)入手，以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向，設(shè)計(jì)防范和管控措施，帶有明顯的中國(guó)行政事業(yè)單位的組織特色[1]。

相比于企業(yè)而言，行政事業(yè)單位不管在內(nèi)部管理還是在運(yùn)營(yíng)方式上都有很大的不同，因此其內(nèi)部控制的重點(diǎn)、組織架構(gòu)以及實(shí)施方法等也都存在著很大的差異。不同于企業(yè)，行政事業(yè)單位不僅要擔(dān)負(fù)一定的行政職能還要承擔(dān)一部分社會(huì)管理的責(zé)任，因此其內(nèi)部控制情況直接關(guān)系到廣大人民群眾的利益。除此之外，行政事業(yè)單位還具有非營(yíng)利性的特征，在此基礎(chǔ)上其內(nèi)部控制也體現(xiàn)出會(huì)計(jì)體系核算復(fù)雜、涵蓋范圍廣泛等特點(diǎn)。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中存在的問(wèn)題

由于《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》在2014年才開(kāi)始實(shí)施，因而我國(guó)關(guān)于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的相關(guān)理論體系還不夠健全，加之我國(guó)國(guó)情相對(duì)特殊，經(jīng)濟(jì)體制具有一定的復(fù)雜性和特殊性，這也在一定程度上制約了內(nèi)部控制體系的發(fā)展與完善。

（一）內(nèi)部控制環(huán)境不夠完善

行政事業(yè)單位的內(nèi)部環(huán)境主要包括單位組織架構(gòu)、關(guān)鍵職位責(zé)任制、決策集體化等內(nèi)容，這三個(gè)方面是內(nèi)部控制得以順利運(yùn)行的基礎(chǔ)性保障。內(nèi)部環(huán)境是內(nèi)部控制體系構(gòu)建的前提和基礎(chǔ)，因而良好的內(nèi)部控制環(huán)境有利于完善內(nèi)部控制體系。

隨著行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的實(shí)施，一些單位的內(nèi)部控制相較于原來(lái)有了一定的改革，但是內(nèi)部控制的大環(huán)境還是相對(duì)混亂。部分行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)沒(méi)能從根本上認(rèn)識(shí)到建立內(nèi)部控制制度的重要性和必要性，因此目前使用的制度并沒(méi)有經(jīng)過(guò)相關(guān)部門系統(tǒng)的研究和討論，而是單純由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)歸納和整理，其目的也是為了應(yīng)對(duì)日常工作中存在的基本問(wèn)題，與單位使用的財(cái)務(wù)規(guī)章制度的作用類似，有的單位甚至就將財(cái)務(wù)制度作為內(nèi)部控制制度，并沒(méi)有較權(quán)威的內(nèi)部控制指導(dǎo)規(guī)范[2]。還有部分行政事業(yè)單位缺少相關(guān)組織架構(gòu)和崗位設(shè)置，各責(zé)任主體比較模糊，無(wú)法責(zé)任到人。再者，目前，行政事業(yè)單位對(duì)于內(nèi)部控制方面的培訓(xùn)相對(duì)較少，職工對(duì)其重要性的認(rèn)識(shí)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，專項(xiàng)資金隨意支取、項(xiàng)目與項(xiàng)目之間互相借用資金的情況時(shí)有發(fā)生，這些都與內(nèi)控制度的不完善有關(guān)。

（二）內(nèi)部控制活動(dòng)不夠全面

行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制活動(dòng)應(yīng)當(dāng)以規(guī)范為基礎(chǔ)，結(jié)合本單位的實(shí)際情況，制定具體的控制活動(dòng)方法，以確保日常公共事務(wù)的正常運(yùn)行，進(jìn)而使風(fēng)險(xiǎn)得到控制，促進(jìn)內(nèi)部控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

內(nèi)部控制活動(dòng)在行政事業(yè)單位較為典型的體現(xiàn)就是財(cái)務(wù)預(yù)算的編制過(guò)程。預(yù)算編制主要由財(cái)務(wù)部門完成，由于其涉及到全單位各個(gè)部門的經(jīng)費(fèi)使用情況，因此需要各部門的配合。但是有些部門對(duì)相關(guān)的數(shù)據(jù)和政策并不是很了解，認(rèn)為預(yù)算編制與本部門工作無(wú)關(guān)，只是財(cái)務(wù)部門的任務(wù)。而且，還有個(gè)別部門為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)會(huì)少列支收入、多列支成本。在部分行政事業(yè)單位，財(cái)務(wù)人員不能夠準(zhǔn)確掌握各部門的經(jīng)費(fèi)需求信息，這也造成了預(yù)算松弛的現(xiàn)象。由于內(nèi)部控制活動(dòng)不夠全面，個(gè)別部門將預(yù)算夸大，自行上調(diào)所需要的經(jīng)費(fèi)金額，從而造成年底隨意挪用資金、突擊花錢的不良現(xiàn)象，財(cái)務(wù)預(yù)算的隨意性也變大[3]。

（三）信息溝通存在障礙

行政事業(yè)單位的信息溝通指的是信息能夠高效地在上下級(jí)之間、部門之間以及職工之間傳遞。不完善的信息溝通體系會(huì)阻礙信息的傳播，進(jìn)而影響內(nèi)部控制制度的建立[4]。

目前，行政事業(yè)單位內(nèi)部普遍存在信息不通暢的問(wèn)題，各部門的業(yè)務(wù)雖有一定的交叉但基本都是獨(dú)立進(jìn)行的，其信息相對(duì)閉塞，流通效率相對(duì)較低。由于信息流通不暢，單位在信息治理過(guò)程中存在著反饋慢的問(wèn)題，使決策的時(shí)效性受到了一定的影響。另外，信息的不對(duì)稱性也使職工對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)模糊，不能有效地參與到內(nèi)部控制工作中來(lái)。

（四）內(nèi)部監(jiān)督不夠規(guī)范

目前，行政事業(yè)單位的腐敗現(xiàn)象時(shí)有出現(xiàn)，而內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的不完善則是滋生腐敗現(xiàn)象的重要原因。部分單位的審計(jì)部門是與財(cái)務(wù)部門合并的，也有部分單位的財(cái)務(wù)和審計(jì)同為一個(gè)人，沒(méi)有明確的崗位職責(zé)，這樣就根本起不到內(nèi)部監(jiān)督的作用。再者，單位的審計(jì)大部分是服務(wù)于財(cái)務(wù)的，在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等重要方面都未能發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的作用，因而行政事業(yè)單位的內(nèi)部監(jiān)督系統(tǒng)還需要進(jìn)一步完善。

三、完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制系統(tǒng)的建議

（一）構(gòu)建和諧的內(nèi)部控制環(huán)境

首先，要通過(guò)建立全面的行政事業(yè)單位內(nèi)部培訓(xùn)制度、獎(jiǎng)勵(lì)辦法、晉升機(jī)制來(lái)提高決策者和管理者的第一責(zé)任人意識(shí)，使他們認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制的重要性，從而在思想上提高覺(jué)悟，將內(nèi)控系統(tǒng)的建設(shè)提到議事日程上來(lái)，營(yíng)造良好的內(nèi)部控制環(huán)境[5]。其次，要加強(qiáng)職工的內(nèi)部控制意識(shí)，通過(guò)講座等方式讓行政事業(yè)單位的職工認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制工作的重要性和必要性，引導(dǎo)全員參與，明確崗位職責(zé)，使每個(gè)職工都自覺(jué)遵守相關(guān)規(guī)章制度，承擔(dān)起內(nèi)部控制建設(shè)的責(zé)任。

（二）積極完善預(yù)算管理體制

預(yù)算的編制需要單位各部門之間的共同配合才能完成，因此在每年編制預(yù)算的時(shí)候，各業(yè)務(wù)部門都要積極配合，避免出現(xiàn)閉門造車、盲目編報(bào)的現(xiàn)象。行政事業(yè)單位在將預(yù)算上報(bào)相關(guān)上級(jí)單位之前應(yīng)先進(jìn)行內(nèi)部核對(duì)與確認(rèn)，盡量使工作能夠有的放矢。也可以在預(yù)算編制完成之前就將預(yù)算進(jìn)行上報(bào)，經(jīng)過(guò)領(lǐng)導(dǎo)審核后及時(shí)修改，縮短預(yù)算編制、填報(bào)的時(shí)間，提高效率，避免內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)。

（三）加強(qiáng)部門之間的信息溝通

行政事業(yè)單位對(duì)上級(jí)單位傳達(dá)的有關(guān)內(nèi)部控制的精神和要求應(yīng)及時(shí)在各處室科室之間通過(guò)下發(fā)通知或是內(nèi)網(wǎng)留言等方式將信息傳遞下去，以保證信息的時(shí)效性，傳達(dá)的內(nèi)容應(yīng)包括相關(guān)會(huì)議信息、規(guī)章制度、上級(jí)發(fā)文以及財(cái)務(wù)規(guī)定等[6]。同時(shí)還要加強(qiáng)與上級(jí)單位的信息溝通，及時(shí)反饋需要匯報(bào)的問(wèn)題，對(duì)于業(yè)務(wù)處理中存在的問(wèn)題應(yīng)該如實(shí)上報(bào)，這樣財(cái)務(wù)、審計(jì)、稅務(wù)等有關(guān)部門才能及時(shí)對(duì)財(cái)務(wù)工作進(jìn)行指導(dǎo)，從而促進(jìn)內(nèi)部控制系統(tǒng)的建立。

（四）逐步建立完善的內(nèi)部監(jiān)督體系

內(nèi)部監(jiān)督的主要目的是為了保證內(nèi)部控制的順利實(shí)施。內(nèi)部監(jiān)督在內(nèi)部控制體系的建設(shè)中具有十分重要的作用，行政事業(yè)單位必須保證對(duì)內(nèi)部控制的每個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督。首先，在單位內(nèi)部要建立一個(gè)獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)部門，不能由財(cái)務(wù)人員兼任。對(duì)于已經(jīng)建立起審計(jì)部門的單位，應(yīng)當(dāng)制定完善的內(nèi)部審計(jì)規(guī)章制度，而不能僅僅停留在形式上。其次，保證內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性，將內(nèi)審人員的責(zé)任明確為開(kāi)展相對(duì)獨(dú)立的內(nèi)部評(píng)價(jià)活動(dòng)，并對(duì)目前內(nèi)部控制存在的缺陷和不足提出切實(shí)有效的建議[7]。再次，借助外部審計(jì)以及上級(jí)單位審計(jì)的壓力，結(jié)合目前單位的實(shí)際情況，對(duì)內(nèi)部控制的有效性進(jìn)行不斷完善，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正內(nèi)部控制運(yùn)行過(guò)程中存在的各種問(wèn)題，以保證內(nèi)控目標(biāo)的完成。

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[3]唐大鵬，吉津海，支 博. 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)： 模式選擇與指標(biāo)構(gòu)建[J]. 會(huì)計(jì)研究， 2015，（1）.

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[6]徐 玉.事業(yè)單位內(nèi)部控制研究現(xiàn)狀與發(fā)展展望[J].中國(guó)內(nèi)部審計(jì)， 2014，（11）.

[7]王 鵬.全面準(zhǔn)確理解好執(zhí)行好行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范[J].財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)， 2013，（12）.

[責(zé)任編輯：肖偲偲]