區(qū)縣級(jí)城投公司資金監(jiān)管中存在的問題及管理路徑優(yōu)化探析

作者簡(jiǎn)介：劉嬌，臨朐城市建設(shè)投資集團(tuán)有限公司，財(cái)務(wù)科科長(zhǎng)，會(huì)計(jì)師，研究方向：財(cái)務(wù)管理。

摘要：資金是城投類企業(yè)最核心的資產(chǎn)。L城市建設(shè)投資集團(tuán)有限公司（下稱L城投）在轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中掣肘于資金監(jiān)管中存在的若干問題，進(jìn)展較為緩慢。為突破資金管理瓶頸，L城投在管理實(shí)踐中從頂層設(shè)計(jì)的高度建立健全資金監(jiān)管組織機(jī)制，從具體執(zhí)行的層面優(yōu)化完善資金監(jiān)管制度流程，從全面預(yù)算的角度壓緊壓實(shí)資金使用主體責(zé)任，以業(yè)財(cái)融合的力度提升資金管理效能，構(gòu)建起一系列可供借鑒的區(qū)縣級(jí)城投企業(yè)資金監(jiān)管體系，為公司后續(xù)高質(zhì)量發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：區(qū)縣級(jí)城投公司 資金監(jiān)管 管理路徑優(yōu)化

中圖分類號(hào)：F275.1

L城投成立于2017年10月，隸屬于濰坊市臨朐縣人民政府，注冊(cè)資本金5億元，資產(chǎn)總額216.98億元，凈資產(chǎn)66.72億元。L城投以建設(shè)運(yùn)營城市為宗旨，以實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值為己任，主要負(fù)責(zé)棚改、道路、公園、綠化、學(xué)校等各類工程建設(shè)項(xiàng)目的資金多渠道融資，承擔(dān)房地產(chǎn)開發(fā)及棚戶區(qū)改造等建設(shè)任務(wù)，是集投融資、建設(shè)、管理、運(yùn)營于一體的大型國有集團(tuán)公司。

資金是城投類企業(yè)最核心的資產(chǎn)。近年來，在上級(jí)政府加強(qiáng)隱性債務(wù)管理，規(guī)范地方性政府融資平臺(tái)業(yè)務(wù)健康發(fā)展指導(dǎo)意見的基礎(chǔ)上，L城投開始嘗試通過擴(kuò)增營業(yè)范圍和提升管理效能的方式向市場(chǎng)化、盈利化轉(zhuǎn)型發(fā)展。然而，在轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，掣肘于資金監(jiān)管中存在的若干問題，進(jìn)展較為緩慢。本文在分析L城投資金監(jiān)管存在問題的基礎(chǔ)上，介紹其后續(xù)資金監(jiān)管思路及優(yōu)化路徑，以期能為同級(jí)別城投企業(yè)資金監(jiān)管提供可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ健?/p>

一、L城投資金監(jiān)管中存在的問題分析

L城投項(xiàng)目運(yùn)營具有投資體量大、建設(shè)周期長(zhǎng)的顯著特點(diǎn)，這決定了其日常的經(jīng)營管理必須要緊緊抓牢資金這條主線。但從運(yùn)營實(shí)際看，L城投在資金監(jiān)管中還存在組織機(jī)制尚未建立健全、制度建設(shè)落后管理實(shí)際、統(tǒng)籌調(diào)配能力有待加強(qiáng)和業(yè)財(cái)融合程度不深不透等問題，成為制約公司轉(zhuǎn)型及高質(zhì)量發(fā)展的重要障礙。

（一）資金監(jiān)管的組織機(jī)制尚未建立健全

健全的組織機(jī)制是確保資金監(jiān)管的根本。從具體的表現(xiàn)形式上看，組織機(jī)制的健全體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是組織內(nèi)部架構(gòu)設(shè)置之間的制衡性與約束性，二是業(yè)務(wù)內(nèi)部流程設(shè)定之間的牽制性與監(jiān)督性。L城投雖然意識(shí)到了融資平臺(tái)公司資金監(jiān)管的重要性，但在執(zhí)行中依然沒有做好組織機(jī)制建立健全的頂層設(shè)計(jì)規(guī)劃，內(nèi)部結(jié)構(gòu)設(shè)置不完善、流程監(jiān)管職責(zé)缺位等情況還不同程度的存在。從組織內(nèi)部架構(gòu)看，L城投公司雖然成立了黨委會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、管理層等“三會(huì)一層”管理機(jī)構(gòu)，但這些機(jī)構(gòu)中的許多職位都由政府部門人員兼任，行政式的管理風(fēng)格濃重，企業(yè)法人主體性質(zhì)的內(nèi)部控制制度建設(shè)不足，真正意義上能發(fā)揮財(cái)會(huì)監(jiān)督的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)缺失，財(cái)會(huì)監(jiān)督的作用發(fā)揮不充分。從業(yè)務(wù)內(nèi)部流程看，對(duì)資金使用的有效監(jiān)管不能滲透到資金運(yùn)營的各個(gè)環(huán)節(jié)，業(yè)務(wù)運(yùn)營資金監(jiān)管過渡依賴財(cái)務(wù)部門，平行業(yè)務(wù)條線間的監(jiān)管基本屬于流程性和形式性監(jiān)管，涉及多部門協(xié)同監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)更是難以順利開展，資金監(jiān)管的效果大打折扣。

（二）資金監(jiān)管制度建設(shè)落后于管理實(shí)際

制度建設(shè)適配管理環(huán)境是保障資金有效監(jiān)管的基礎(chǔ)。近年來，L城投在業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型中實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展，但是資金監(jiān)管制度建設(shè)依然停留在較為滯后的管理階段，造成現(xiàn)行監(jiān)管制度難以適配當(dāng)前的管理環(huán)境和管理實(shí)際。從資金流的縱向?qū)用婵?，制度?duì)資金的監(jiān)管主要集中在管理使用環(huán)節(jié)，大部分是對(duì)貨幣資金賬戶如何監(jiān)管、票據(jù)印鑒如何使用、出納會(huì)計(jì)崗位如何牽制、審批授權(quán)如何管理等規(guī)定，多停留在較為基礎(chǔ)的資金操作層面，對(duì)初始資金來源和資金使用效率評(píng)價(jià)管控存在制度建設(shè)上的缺失，沒有針對(duì)性的具體規(guī)定，造成企業(yè)融資渠道拓寬較為困難，資金使用成本難以有效降低。從資金流的橫向?qū)用婵?，資金監(jiān)管制度制定的落腳點(diǎn)多停留在監(jiān)管機(jī)構(gòu)工作層面，以職責(zé)權(quán)限、工作指引、責(zé)任認(rèn)定、問題追究為主線框定資金監(jiān)管制度，沒有在具體業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)和關(guān)鍵流程制定行之有效的監(jiān)管措施，制度監(jiān)督的效力沒有得到充分發(fā)揮，難以適配與時(shí)俱進(jìn)的管理環(huán)境變化。

（三）資金使用的統(tǒng)籌調(diào)配能力有待加強(qiáng)

統(tǒng)籌調(diào)配能力是資金使用效能發(fā)揮的前提。L城投公司自身的行業(yè)屬性和在政府中的職能定位決定了其本身資金體量巨大的實(shí)際，客觀上講這對(duì)公司資金使用的統(tǒng)籌調(diào)配能力提出了更高的要求。但在實(shí)務(wù)工作中，L城投的資金使用統(tǒng)籌調(diào)配能力并沒有充分體現(xiàn)出來，主要表現(xiàn)在兩方面，一是資金預(yù)算編制的科學(xué)性不足，二是資金預(yù)算執(zhí)行符合度偏低。從資金預(yù)算編制上看，鑒于公司資金來源的多渠道性和資金到位時(shí)間點(diǎn)的分散性，很容易造成預(yù)算編制中金額預(yù)測(cè)不準(zhǔn)、資金到賬時(shí)點(diǎn)誤判，進(jìn)而導(dǎo)致資金管理出現(xiàn)錯(cuò)位的情況。從資金預(yù)算執(zhí)行符合度看，鑒于項(xiàng)目運(yùn)作時(shí)點(diǎn)易受諸多主客觀因素的聯(lián)動(dòng)影響，很容易導(dǎo)致項(xiàng)目資金在預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)較大幅度的偏差，這不僅削弱了資金管理部門對(duì)資金整體的把控調(diào)配能力，還限制了企業(yè)存量資金的成本壓降，提升了企業(yè)短缺資金的應(yīng)急融資成本，更可能出現(xiàn)專屬項(xiàng)目資金的截留或挪用，增加了企業(yè)資金違規(guī)操作風(fēng)險(xiǎn)的可能性。

（四）資金管理的業(yè)財(cái)融合程度不深不透

業(yè)務(wù)與財(cái)務(wù)的深度融合是驅(qū)動(dòng)資金良性運(yùn)營的關(guān)鍵。資金運(yùn)營始終是圍繞業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)開展，如果業(yè)務(wù)與財(cái)務(wù)信息銜接不暢或者財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)管控脫節(jié)易造成資金管控失控。L城投在資金管理運(yùn)營實(shí)踐中存在業(yè)財(cái)融合程度不深不透的問題。首先是掣肘信息化建設(shè)滯后，導(dǎo)致財(cái)務(wù)部門會(huì)計(jì)信息與運(yùn)營部門的業(yè)務(wù)信息無法實(shí)現(xiàn)有效共享和實(shí)時(shí)對(duì)接，數(shù)出多頭且統(tǒng)計(jì)口徑不一致的情況沒有從根本上得到杜絕。其次，受制于專業(yè)知識(shí)壁壘的存在，導(dǎo)致項(xiàng)目資金支取和使用多由業(yè)務(wù)部門主導(dǎo)，財(cái)務(wù)人員普遍缺少對(duì)工程投建項(xiàng)目的足夠了解，業(yè)務(wù)人員也難以理解會(huì)計(jì)核算需要遵循的準(zhǔn)則，容易導(dǎo)致財(cái)務(wù)部門對(duì)資金的管控多限定在依據(jù)預(yù)算審批和合同進(jìn)度的操作執(zhí)行層面，監(jiān)管工作更多的是流于形式、浮于表面，對(duì)運(yùn)營部門的資金使用難以起到實(shí)質(zhì)性的監(jiān)管，資金支付的高風(fēng)險(xiǎn)性并沒有消除。

二、L城投優(yōu)化資金監(jiān)管的思路及優(yōu)化路徑

L城投針對(duì)資金監(jiān)管中存在的問題，在深入調(diào)研當(dāng)前運(yùn)營管理環(huán)境的基礎(chǔ)上，通過考察學(xué)習(xí)同行業(yè)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，與專家學(xué)者深度合作等方式，推動(dòng)資金監(jiān)管朝著預(yù)期方向穩(wěn)健開展。

（一）從頂層設(shè)計(jì)的高度建立健全資金監(jiān)管組織機(jī)制

L城投為順暢資金監(jiān)管，從頂層設(shè)計(jì)著手設(shè)置完善監(jiān)督機(jī)構(gòu)，并賦予其全面的監(jiān)管職責(zé)，形成高效協(xié)同的監(jiān)督體系[1]。

1.突出“三會(huì)一層”中監(jiān)事會(huì)在資金監(jiān)管中的重要監(jiān)督職能。破除人員身份壁壘，適當(dāng)增加符合法人主體性質(zhì)的企業(yè)編制專業(yè)人員，弱化企業(yè)經(jīng)營管理中的行政干預(yù)，除對(duì)例常性的生產(chǎn)經(jīng)營進(jìn)行監(jiān)督外，重點(diǎn)將監(jiān)督視角聚焦在資金監(jiān)管，開展常態(tài)化檢查監(jiān)督，切實(shí)提升監(jiān)事會(huì)在企業(yè)運(yùn)營中的監(jiān)管地位。

2.強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)察部門的監(jiān)管職能。依據(jù)黨紀(jì)國法劃清資金監(jiān)管紅線和底線，筑牢防腐拒變思想防線。

3.組建內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)。內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)與監(jiān)事會(huì)形成監(jiān)督合力，兩者各司其職、各行其是，形成即相互獨(dú)立又協(xié)調(diào)合作的監(jiān)督關(guān)系。

4.重新梳理資金監(jiān)管業(yè)務(wù)流程，對(duì)財(cái)務(wù)監(jiān)管和業(yè)務(wù)監(jiān)管涉及到的所有資金監(jiān)管環(huán)節(jié)，結(jié)合ECRS流程優(yōu)化方法，對(duì)流程性和形式性監(jiān)管進(jìn)行流程上的再造，強(qiáng)化多部門協(xié)同監(jiān)管的積極作用。

5.適時(shí)引入外部評(píng)價(jià)，通過外聘會(huì)計(jì)師事務(wù)所加強(qiáng)外部監(jiān)管，規(guī)避企業(yè)依靠自身監(jiān)督力量監(jiān)管出現(xiàn)“燈下黑”的情況。最終形成涵蓋監(jiān)事機(jī)構(gòu)、紀(jì)檢監(jiān)察、內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)和第三方中介機(jī)構(gòu)等在內(nèi)多位一體的協(xié)同監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督效力的最大化。

（二）從具體執(zhí)行的層面優(yōu)化完善資金監(jiān)管制度流程

L城投為提升資金監(jiān)管使用效能從具體執(zhí)行環(huán)節(jié)入手制定資金監(jiān)管制度，并與內(nèi)部控制制度融為一體，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度流程體系。首先，沿著資金縱向流動(dòng)出臺(tái)更詳實(shí)的操作層面資金使用規(guī)章制度。除傳統(tǒng)的資金授權(quán)審批使用環(huán)節(jié)制度制定外，更加突出資金渠道來源和效率評(píng)價(jià)等線條的制度建設(shè)，以提升初始資金來源環(huán)節(jié)和資金使用效率評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)的弱項(xiàng)和不足，進(jìn)一步規(guī)范資金來源的渠道管理和資金專項(xiàng)管理，倒逼資金使用的痕跡化管理，力促資金使用降本增效。其次，制定資金集中支付制度，從集團(tuán)整體角度統(tǒng)籌協(xié)調(diào)使用，不僅可以避免下屬子公司資金一邊富裕一邊短缺的情況，還能充分發(fā)揮資金存量大的優(yōu)勢(shì)，提高閑置資金在金融機(jī)構(gòu)短期理財(cái)中的利率議價(jià)能力，實(shí)現(xiàn)資金使用的成本壓降。最后，在資金橫向管理層面拓寬制度管理的落腳點(diǎn)和關(guān)注點(diǎn)，進(jìn)一步規(guī)范業(yè)務(wù)部門的資金使用動(dòng)作和監(jiān)管部門的資金監(jiān)管動(dòng)作。隨著公司業(yè)務(wù)多元化發(fā)展而開展的新興業(yè)務(wù)中，資金使用動(dòng)作和資金監(jiān)管動(dòng)作，與時(shí)俱進(jìn)地將制度管控觸角延展到新業(yè)務(wù)的資金使用具體環(huán)節(jié)和關(guān)鍵流程，全面夯實(shí)資金使用主體的使用責(zé)任和資金監(jiān)管主體的監(jiān)管責(zé)任。

（三）從全面預(yù)算的角度壓緊壓實(shí)資金使用主體責(zé)任

項(xiàng)目建設(shè)資金申報(bào)和資金撥付審批是推動(dòng)和保障項(xiàng)目建設(shè)的兩條主線，也是企業(yè)從資金來源和去向角度開展財(cái)會(huì)監(jiān)督的重要手段[2]。L城投為提升資金調(diào)配統(tǒng)籌能力，以全面預(yù)算管理為主導(dǎo)，以申報(bào)與撥付為兩條主線著力打造管控閉環(huán)。

1.申報(bào)側(cè)主線。著力提升資金預(yù)算編制的科學(xué)性，充分迎合城投公司資金來源點(diǎn)多、線廣且時(shí)間不均衡的特點(diǎn)，在年度預(yù)算總框架基礎(chǔ)上進(jìn)一步縮短資金預(yù)算編制期限，以季度甚至月度劃短時(shí)間單位，組織業(yè)務(wù)部門和相關(guān)項(xiàng)目單位據(jù)實(shí)編制統(tǒng)計(jì)口徑更為精準(zhǔn)的資金預(yù)算，提升資金計(jì)劃時(shí)效性，并對(duì)上月資金預(yù)算執(zhí)行情況和結(jié)余狀況開展深度分析，不斷修正后續(xù)期限資金預(yù)算編制的科學(xué)性和合理性。通過資金預(yù)算編制調(diào)度會(huì)，切實(shí)提升資金監(jiān)管部門的重視程度，實(shí)現(xiàn)對(duì)責(zé)任單位和責(zé)任部門的資金使用監(jiān)督全覆蓋，真正夯實(shí)各部門和各單位的主體責(zé)任。

2.撥付側(cè)主線。剛性執(zhí)行經(jīng)審批后的資金預(yù)算，強(qiáng)化資金預(yù)算執(zhí)行符合度的監(jiān)管和考核，各資金使用單位和部門嚴(yán)格在資金預(yù)算批復(fù)的框架下運(yùn)營使用資金，堅(jiān)決杜絕資金截留或挪用等違規(guī)違紀(jì)行為，內(nèi)部審計(jì)部門和紀(jì)檢監(jiān)察部門定期對(duì)資金預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)適時(shí)進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)強(qiáng)化對(duì)各責(zé)任主體、具體負(fù)責(zé)人的預(yù)算執(zhí)行符合度考核，重獎(jiǎng)重罰，充分發(fā)揮績(jī)效獎(jiǎng)懲激勵(lì)作用，督促資金使用單位和部門真正壓緊壓實(shí)自身主體責(zé)任。

（四）從業(yè)財(cái)融合的力度提升資金管理效能

制約資金管理效能提升的一個(gè)重要因素是業(yè)財(cái)融合程度不深入透徹?；诖?，L城投通過信息化管理系統(tǒng)迭代，開展知識(shí)共享等方式加大業(yè)財(cái)融合力度，以解決資金管理效益提增和效益提升受阻的問題。

1.強(qiáng)化項(xiàng)目資金的審核撥付。L城投充分挖掘區(qū)域性國有資本潛能進(jìn)行全域立體整合[3]，在現(xiàn)有財(cái)務(wù)管理軟件的基礎(chǔ)上，聯(lián)合第三方信息服務(wù)商開發(fā)工程管理信息系統(tǒng)，形成集財(cái)務(wù)管理與工程管理相互融合的信息化管控平臺(tái)，該信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了資金運(yùn)營從項(xiàng)目可行性研究到項(xiàng)目立項(xiàng)，從工程項(xiàng)目概算到工程施工圖設(shè)計(jì)，從招投標(biāo)、建設(shè)實(shí)施到竣工驗(yàn)收決算等全過程的信息化管理，貫穿項(xiàng)目施工全程，有效防范資金支付與項(xiàng)目施工進(jìn)度脫節(jié)錯(cuò)配的問題。該信息化平臺(tái)在試運(yùn)行的基礎(chǔ)上逐步擴(kuò)展了使用范圍，增加了客戶端口，形成了由建設(shè)單位網(wǎng)上申報(bào)資金需求、企業(yè)網(wǎng)上審核撥付資金的流水作業(yè)模式，不僅實(shí)現(xiàn)了資金信息的公開透明和資金信息數(shù)據(jù)的統(tǒng)一共享，還減少了資金撥付中人為操作因素，提高了資金撥付的準(zhǔn)確性、科學(xué)性以及建設(shè)項(xiàng)目管理工作的質(zhì)量和效率，更發(fā)揮出了業(yè)財(cái)之間的相互監(jiān)督作用。

2.加強(qiáng)財(cái)務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門的業(yè)務(wù)交流。L城投積極推動(dòng)財(cái)務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門的知識(shí)共享交流，財(cái)務(wù)人員及時(shí)梳理業(yè)務(wù)人員資金經(jīng)辦過程中遇到的常見問題，將資金管理應(yīng)知應(yīng)會(huì)的操作規(guī)程從財(cái)經(jīng)制度、入賬規(guī)則、監(jiān)管要求等多維度做好宣講。同時(shí)，鼓勵(lì)財(cái)務(wù)人員積極走出去，深入業(yè)務(wù)部門，深入業(yè)務(wù)一線了解項(xiàng)目運(yùn)作模式，補(bǔ)齊工程建設(shè)運(yùn)營基礎(chǔ)知識(shí)缺口，徹底扭轉(zhuǎn)財(cái)務(wù)部門資金管控被業(yè)務(wù)部門牽著走的被動(dòng)局面，構(gòu)建起業(yè)財(cái)融合良好互動(dòng)協(xié)同的工作機(jī)制，全面提增資金管理效益、提升資金管理效能。

參考文獻(xiàn)：

[1]徐巖.我國城投公司財(cái)務(wù)管理問題分析與對(duì)策研究[J].西部財(cái)會(huì)，2020（12）：32-34.

[2]羅文萍.地方政府融資平臺(tái)公司資金監(jiān)管的實(shí)踐[J].財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)，2021（14）：79-80.

[3]李婧，王紅軍.城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的思考[J].國有資產(chǎn)管理，2021（6）：54-57.

責(zé)任編輯：田國雙