契約視角下城市公用事業(yè)公私合作的困境與破解路徑

付金存，王嶺

（1.山西財(cái)經(jīng)大學(xué)　經(jīng)濟(jì)學(xué)院，太原 030006；2.浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)　中國(guó)政府管制研究院，杭州 310008）

契約視角下城市公用事業(yè)公私合作的困境與破解路徑

付金存1，王嶺2

（1.山西財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，太原 030006；2.浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)政府管制研究院，杭州 310008）

作為以提升城市公用事業(yè)運(yùn)營(yíng)效率為導(dǎo)向的制度安排，公私合作制（PPP）本質(zhì)上是一組契約的組合。在理論上，PPP契約網(wǎng)絡(luò)中的各利益主體的地位是平等的，但從影響力和相關(guān)度兩個(gè)維度看，公共部門(mén)與私人投資者間的利益協(xié)調(diào)是維系公私合作制的關(guān)鍵所在。然而公私部門(mén)的價(jià)值目標(biāo)差異將導(dǎo)致雙方陷入非合作博弈，產(chǎn)生類似于“囚徒困境”的局面。為破解這一治理困境，亟需通過(guò)PPP立法平衡公私雙方利益沖突，實(shí)現(xiàn)政府職能由管理者向服務(wù)者的轉(zhuǎn)變，并創(chuàng)設(shè)以提升效率為核心的監(jiān)管體系。

公私合作制；合作困境；破解路徑

改革開(kāi)放以來(lái)，在工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的推進(jìn)下，中國(guó)城市供水與污水處理、管道燃?xì)狻④壍澜煌ǖ瘸鞘谢A(chǔ)設(shè)施的需求日益增長(zhǎng)。尤其是在當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)不景氣、國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增速放緩的背景下，加大城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的投入力度已成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。然而由于具有自然壟斷性、基礎(chǔ)性、公益性等特征，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要巨額資金投入，在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的背景下，財(cái)政資金缺口持續(xù)增大。財(cái)政部副部長(zhǎng)王保安曾表示，預(yù)計(jì)2020年中國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%，就將產(chǎn)生42萬(wàn)億的投資需求，原有依靠政府財(cái)政、土地的投融資體制已難以為繼，亟需拓寬融資渠道［1］。為了解決公共部門(mén)資金不足與城市基礎(chǔ)設(shè)施需求擴(kuò)張之間的矛盾，財(cái)政部、發(fā)改委等相關(guān)部委積極推動(dòng)政府與社會(huì)資本合作，受到各地政府的積極響應(yīng)，截至2015 年9月，全國(guó)各地推出的公私合作制（Public Private Partnerships，PPP）項(xiàng)目總金額已達(dá)3.4萬(wàn)億元［2］。

作為一種新型的公共資源配置模式與公共服務(wù)供給模式，PPP是指政府與私人組織間圍繞公共產(chǎn)品的供給結(jié)成的一種伙伴式合作關(guān)系。這種模式不僅能夠有效彌補(bǔ)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的不足、提高城市公共服務(wù)的供給效率，而且也是轉(zhuǎn)變政府職能、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的重要形式，可見(jiàn)當(dāng)前推進(jìn)PPP具有強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)需求。然而PPP并非新鮮事物，自20世紀(jì)90年代以來(lái)，中國(guó)就開(kāi)始通過(guò)引入境外資本和民間資本，參與城市公用事業(yè)的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理。由于實(shí)踐實(shí)施時(shí)間較短，經(jīng)驗(yàn)不足，出現(xiàn)過(guò)一批運(yùn)作出現(xiàn)問(wèn)題的案例，如長(zhǎng)春匯津污水處理廠項(xiàng)目提前贖回、成都自來(lái)水公司第六水廠B廠高額投資回報(bào)率等［3］。盡管這些項(xiàng)目出現(xiàn)問(wèn)題的原因不同，但理論與實(shí)踐均證明，平衡公共部門(mén)與私人投資者的利益是維持政府與私人組織合作關(guān)系的關(guān)鍵所在［4］。

公私合作制本質(zhì)上是一系列契約關(guān)系的組合，這些契約把不同的市場(chǎng)主體連接起來(lái)，為城市公用事業(yè)的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理配置資源［5］。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，公私合作制組織存在的根本原因，在于各市場(chǎng)主體通過(guò)契約關(guān)系參與合作的剩余，應(yīng)超過(guò)各自保留要素的收益。然而在城市公用事業(yè)領(lǐng)域，以政府和公共部門(mén)為代表的公共利益和以私人投資者為代表的資本利益是兩種完全不同的利益訴求，由此形成了兩種截然相反的價(jià)值目標(biāo)。在利益最大化動(dòng)機(jī)驅(qū)使下，政府與社會(huì)資本可能趨向于非合作博弈，使城市公用事業(yè)的運(yùn)行陷入困境。擺脫這一困境的關(guān)鍵則在于構(gòu)筑有效的路徑體系，實(shí)現(xiàn)合作各方由非合作博弈向合作博弈的轉(zhuǎn)變。

一、城市公用事業(yè)公私合作制的契約屬性分析

公私合作制的發(fā)展實(shí)質(zhì)上是市場(chǎng)機(jī)制不斷引入的過(guò)程。在這一過(guò)程中，私人部門(mén)參與城市公用事業(yè)的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理，必然會(huì)打破公有企業(yè)壟斷公共產(chǎn)品生產(chǎn)與供給的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。從契約角度看，這一變化將促使城市公用事業(yè)的生產(chǎn)和管理模式從傳統(tǒng)的獨(dú)家企業(yè)主導(dǎo)，轉(zhuǎn)向不同性質(zhì)企業(yè)聯(lián)合生產(chǎn)與管理的模式。相應(yīng)地，城市公用事業(yè)項(xiàng)目的治理形式也由企業(yè)內(nèi)部治理變?yōu)椴煌髽I(yè)間的契約關(guān)系治理。

（一）公私合作制的契約屬性

傳統(tǒng)理論將企業(yè)視為一個(gè)由技術(shù)因素決定的生產(chǎn)函數(shù)，這一觀點(diǎn)因忽視企業(yè)內(nèi)部的組織和激勵(lì)問(wèn)題，被科斯稱為“黑箱”。科斯（1937）提出，企業(yè)作為市場(chǎng)交易機(jī)制的有效替代，能夠借助契約關(guān)系的聯(lián)接，將市場(chǎng)交易成本內(nèi)部化，從而減少交易摩擦。由此，企業(yè)行為被視為不同利益主體相互博弈產(chǎn)生的均衡結(jié)果［6］。此后，Williamson（1976）［7］、Klein（1978）［8］、Grossman（1986）［9］等學(xué)者分別從資產(chǎn)專用性、不完全合約和縱向一體化視角闡述了企業(yè)的性質(zhì)。盡管這些觀點(diǎn)存在一定差別，但均將企業(yè)視為一組契約關(guān)系的組合。

作為多種所有制性質(zhì)企業(yè)間的一種組織安排，公私合作制本質(zhì)上也是一系列契約關(guān)系的組合。與單個(gè)企業(yè)組織不同，公私合作制是不同利益主體在契約連接下形成的一個(gè)具有團(tuán)隊(duì)生產(chǎn)性質(zhì)的組織系統(tǒng)。具體而言，就是公私部門(mén)圍繞城市公用事業(yè)的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理，基于自身的比較優(yōu)勢(shì)，讓渡自身的部分生產(chǎn)要素，在契約關(guān)系下對(duì)這些要素進(jìn)行重新配置，推動(dòng)項(xiàng)目更具效率地運(yùn)轉(zhuǎn)。作為讓渡要素的補(bǔ)償，參與公私合作制的各方必然要求對(duì)合作剩余進(jìn)行分配。從這個(gè)角度出發(fā)，公私合作制也可視為要素所有者創(chuàng)造和分配合作剩余的一種契約安排。

把公私合作制視為不同利益主體結(jié)成的一組契約，反映了這一組織形式與市場(chǎng)及企業(yè)的共性。但作為一種介于市場(chǎng)和企業(yè)之間的混合組織形式，公私合作制的契約屬性有其特殊之處。城市公用事業(yè)具有投資數(shù)額大、建設(shè)周期長(zhǎng)、投資見(jiàn)效慢、技術(shù)工藝復(fù)雜、涉及專業(yè)面寬等特點(diǎn)，這些特性決定了單一主體難以獨(dú)自承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)行、管理等全部環(huán)節(jié)的主要任務(wù)；即使可以獨(dú)自承擔(dān)，出于分散風(fēng)險(xiǎn)的考慮，通常情況下也會(huì)吸引其他部門(mén)共同參與。為保障城市公用事業(yè)PPP項(xiàng)目的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，必須采取不同于市場(chǎng)和企業(yè)的治理形式。一般而言，企業(yè)更多地依靠科層制組織，進(jìn)行商品或服務(wù)的生產(chǎn)，而市場(chǎng)交易則以價(jià)格信號(hào)為“指揮棒”，在不同的市場(chǎng)主體間配置資源。公私合作制下的組織系統(tǒng)不僅具有生產(chǎn)功能，提供產(chǎn)品和服務(wù)，同時(shí)還具有資源配置和收益分配的功能。在治理形式上，公私合作制組織既要通過(guò)價(jià)格機(jī)制配置資源，又要建立威權(quán)結(jié)構(gòu)維持組織的穩(wěn)定性。借助 Ménard和Saussier（2000）對(duì)契約特性的四維分析框架［10］，可進(jìn)一步分析公私合作制契約的特殊性。

首先，從存續(xù)時(shí)間看，公私合作制契約雖不及企業(yè)，但比一般的市場(chǎng)契約存續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，且具有明顯的周期性特點(diǎn)。存續(xù)時(shí)間之所以重要，是因?yàn)槠跫s期限越長(zhǎng)，契約主體面臨各種不確定性和風(fēng)險(xiǎn)的幾率就越高。但在城市公用事業(yè)領(lǐng)域，契約周期性所造成的不確定性會(huì)因項(xiàng)目固有的特征得以減弱：一方面，公共需求的穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性為建立穩(wěn)定的合作關(guān)系奠定了基礎(chǔ)；另一方面，通過(guò)構(gòu)建適宜的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制也可有效抵御各種風(fēng)險(xiǎn)因素的沖擊。這樣，就可確保城市公用事業(yè)PPP項(xiàng)目具有類似于公司契約長(zhǎng)期性的特點(diǎn)。

其次，從契約的完全程度看，由城市公用事業(yè)特性所決定，城市公用事業(yè)PPP項(xiàng)目契約的不完全程度較之市場(chǎng)更高。從持續(xù)時(shí)間看，多數(shù)城市公用事業(yè)PPP項(xiàng)目的契約都在20年以上，少數(shù)項(xiàng)目可達(dá)到30年甚至更長(zhǎng)時(shí)間，因此難以對(duì)未來(lái)可能發(fā)生的各種事件提前預(yù)見(jiàn)。從資產(chǎn)特性看，城市公用事業(yè)本身具有的資產(chǎn)專用性特征，使項(xiàng)目運(yùn)行后可能面臨機(jī)會(huì)主義行為。從主體關(guān)系看，城市公用事業(yè)PPP項(xiàng)目通常都涉及至少兩層委托-代理關(guān)系，其所表現(xiàn)出來(lái)不確定性更為突出。

再次，從契約的激勵(lì)程度上看，公私合作制契約的激勵(lì)效應(yīng)介于市場(chǎng)和企業(yè)之間。契約的激勵(lì)程度與組織的治理形式密切相關(guān)：在市場(chǎng)機(jī)制下，由于價(jià)格信號(hào)反映了供需雙方的偏好，信息更為完全，激勵(lì)程度也就更高；而在企業(yè)治理下，更多依靠科層制的控制-命令形式，激勵(lì)程度相對(duì)較弱。公私合作制組織的運(yùn)行既需要依靠市場(chǎng)機(jī)制配置資源，也要借助一定程度的控制-命令模式維護(hù)組織的穩(wěn)定性，其實(shí)質(zhì)是融合了市場(chǎng)和科層制兩種治理形式的功能。在激勵(lì)程度上，公私合作制契約雖不及市場(chǎng)機(jī)制，卻優(yōu)于企業(yè)契約。從另一個(gè)角度看，這種特征也使公私合作制契約比市場(chǎng)機(jī)制更具制度化，同時(shí)也比公司契約更有彈性。

最后，從契約的實(shí)施方式上看，公私合作制契約融合了企業(yè)的自我履行機(jī)制和市場(chǎng)契約的第三方調(diào)解機(jī)制。由契約的組織形式所決定，企業(yè)作為一個(gè)獨(dú)立的法人，其契約的執(zhí)行多數(shù)依靠企業(yè)內(nèi)部制度和科層機(jī)構(gòu)。而市場(chǎng)契約作為不同主體之間的交易形式，其履行多要借助第三方的力量，如第三方裁決機(jī)制等。相比之下，作為一種融合市場(chǎng)與企業(yè)治理機(jī)制的混合組織形式，公私合作制契約既需要依靠自我履行機(jī)制執(zhí)行協(xié)議，在某些環(huán)節(jié)也需要第三方仲裁或執(zhí)行機(jī)制作為補(bǔ)充。

在以上4個(gè)維度中，契約的存續(xù)時(shí)間和完全程度是根本性的衡量尺度。一般而言，契約的存續(xù)時(shí)間越長(zhǎng)，契約主體面臨的不確定性風(fēng)險(xiǎn)也就越高，契約的完全程度也就越差，強(qiáng)激勵(lì)機(jī)制的適用性就越低，從而在契約實(shí)施形式上也就更依賴于自我履行機(jī)制，反之亦然。同時(shí)，上述4個(gè)維度的特征越明顯，市場(chǎng)主體就越傾向于建立基于信任的合作關(guān)系。

（二）公私合作制契約的分類

在實(shí)踐中，由于城市公用事業(yè)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理的專業(yè)性和復(fù)雜性，公私部門(mén)（尤其是私人部門(mén)）一方往往又包含更為細(xì)致的分類，從而構(gòu)成了公私合作制的多元參與主體。在合作契約下，每個(gè)主體都會(huì)通過(guò)讓渡部分物質(zhì)資本和人力資本，與利益相對(duì)者締結(jié)相應(yīng)的契約，以實(shí)現(xiàn)自身利益最大化。由此，圍繞特定項(xiàng)目，不同利益主體之間形成了一張契約關(guān)系網(wǎng)。盡管這些契約關(guān)系的性質(zhì)存在一定差異，但總體上可以分為4類：一是城市公用部門(mén)與私人投資者締結(jié)的特許經(jīng)營(yíng)契約，二是私人部門(mén)為項(xiàng)目公司提供的融資契約；三是項(xiàng)目公司與各類承包商締結(jié)的工程契約，包括工程設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理供應(yīng)等，以及為推動(dòng)PPP項(xiàng)目有效運(yùn)行而與運(yùn)營(yíng)商訂立的各種管理契約；四是PPP項(xiàng)目公司與銀行部門(mén)和保險(xiǎn)公司簽訂的貸款、擔(dān)保等金融服務(wù)性契約（如圖1所示）。由此，城市公用事業(yè)PPP項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理過(guò)程成為一個(gè)多元產(chǎn)權(quán)主體相互博弈的過(guò)程。

在公私合作制契約關(guān)系中，各主體的行為會(huì)既受自身利益最大化的驅(qū)動(dòng)，也受各種約束條件的影響，這就使得每一個(gè)契約主體與其利益相關(guān)者的關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜。而在資源有限的情況下，合作收益的創(chuàng)造與分配不僅需要處理好這些利益關(guān)系，更需要把握矛盾的主要方面，以合理的分析框架確立利益關(guān)系的優(yōu)先次序。所謂的矛盾主要方面，一是指特定契約主體之間的關(guān)系對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)行的影響力，二是指契約主體利益與PPP項(xiàng)目的相關(guān)程度。從影響力和相關(guān)度兩個(gè)維度出發(fā)，上述公私合作制4類契約關(guān)系的地位存在明顯差異：公共部門(mén)的特許經(jīng)營(yíng)契約和私人部門(mén)的融資契約是PPP項(xiàng)目公司成立的基礎(chǔ)，因此居于核心地位。需要注意的是，由于特許經(jīng)營(yíng)契約一般包含了對(duì)私人投資方式和數(shù)量的規(guī)定，因此私人投資契約本身可作為特許經(jīng)營(yíng)契約的重要組成形式。

各種工程契約和管理契約對(duì)PPP項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度具有重要影響，但影響程度不及特許經(jīng)營(yíng)契約和融資契約。不僅如此，作為專業(yè)性的技術(shù)支持和管理咨詢公司，這些契約主體可有效通過(guò)開(kāi)展多種業(yè)務(wù)化解PPP項(xiàng)目運(yùn)行對(duì)其收益的影響，因此與PPP項(xiàng)目相關(guān)性也較為有限。但相對(duì)而言，工程性契約作為PPP項(xiàng)目建設(shè)階段的重要支撐，直接關(guān)系PPP項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度，因此其影響程度性高于管理性契約，而管理性契約的形式和內(nèi)容與PPP項(xiàng)目特征有關(guān)。

至于提供金融和保險(xiǎn)服務(wù)的金融部門(mén)，實(shí)質(zhì)上是對(duì)PPP項(xiàng)目公司的一種服務(wù)性保障，通過(guò)合理的機(jī)制設(shè)計(jì)，這種保障功能可在組織內(nèi)部實(shí)現(xiàn)，因此無(wú)論從相關(guān)性還是影響性角度，這類契約都是較弱的（如圖2所示）。

從以上分析不難看出，雖然在理論上，公私合作制契約網(wǎng)中的各個(gè)利益主體分享公私合作制剩余的機(jī)會(huì)是平等的，但是在現(xiàn)實(shí)中，由于各方實(shí)力差異、要素重要程度等差異，各個(gè)契約主體在公私合作制組織中的地位存在較大差異。這種差異性與城市公用事業(yè)公私合作制興起的制度背景密切相關(guān)。在城市化快速發(fā)展的背景下，中國(guó)城市公用事業(yè)發(fā)展面臨的主要矛盾是，現(xiàn)有的城市基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)法滿足日益增長(zhǎng)的公共需求，而單純依靠政府財(cái)政支持不僅資金缺口巨大，而且運(yùn)營(yíng)效率低下。由此，打破原有的政府公共部門(mén)壟斷供給和經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)格局，吸引私人投資者進(jìn)入，彌補(bǔ)城市公用事業(yè)建設(shè)資金的不足，提高運(yùn)營(yíng)效率就構(gòu)成了當(dāng)前城市公用事業(yè)運(yùn)營(yíng)管理體制改革的主要方向。由此可見(jiàn)，在公私合作制多元利益主體中，公私部門(mén)間的利益協(xié)調(diào)儼然已成為PPP契約關(guān)系的核心所在。

公私合作制是由多元利益主體締約形成的混合組織形式，在這個(gè)以項(xiàng)目為載體、以契約為紐帶的混合組織中存在多層委托-代理關(guān)系，不可避免地存在著利益沖突和協(xié)調(diào)問(wèn)題。同時(shí)，受城市公用事業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征的影響，公共部門(mén)與私人部門(mén)的價(jià)值定位存在顯著差異甚至沖突，以上兩方面的原因皆可能導(dǎo)致公私部門(mén)間的非合作博弈。

二、委托-代理機(jī)制下公私部門(mén)的價(jià)值沖突

在城市公用事業(yè)領(lǐng)域開(kāi)展公私合作制，本身就意味著打破原有國(guó)有企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。盡管在合作形式上政府需采取讓渡一定時(shí)期內(nèi)公共項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)，即以特許經(jīng)營(yíng)的形式與私人部門(mén)開(kāi)展合作，但城市公用事業(yè)自然壟斷性、公益性和外部性的特征，決定了政府必須掌控城市公用事業(yè)的所有權(quán)，以維護(hù)城市公共服務(wù)的穩(wěn)定供給。在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，城市公用事業(yè)的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理均會(huì)面臨著政府和私人部門(mén)之間的委托-代理問(wèn)題。如何協(xié)調(diào)好公私部門(mén)之間的利益關(guān)系，是公私合作制發(fā)展面臨的首要問(wèn)題。

從實(shí)施程序上看，私人部門(mén)取得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)后，出于技術(shù)需要，通常會(huì)與其他部門(mén)再次訂立契約，以提高城市公用事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理的效率，由此形成私人部門(mén)與其他部門(mén)間的委托-代理關(guān)系。隨著中國(guó)城市公用事業(yè)對(duì)社會(huì)資本的開(kāi)放，非城市公用事業(yè)領(lǐng)域的社會(huì)資本將逐步涉足城市公用事業(yè)的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理，這種跨部門(mén)的合作形式更易出現(xiàn)多種委托-代理關(guān)系。即便是具有豐富城市公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)，在選擇跨地區(qū)、跨行業(yè)經(jīng)營(yíng)時(shí)，也會(huì)同專業(yè)化的設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理和管理等部門(mén)締結(jié)契約，以分散風(fēng)險(xiǎn)、節(jié)約交易成本。這種專業(yè)化的技術(shù)分工和管理雖然對(duì)于提升項(xiàng)目運(yùn)作效率具有積極作用，但也會(huì)不可避免地產(chǎn)生委托-代理問(wèn)題。此時(shí)，不同契約主體間利益關(guān)系的協(xié)調(diào)，尤其是公共部門(mén)和私人投資者之間利益關(guān)系的協(xié)調(diào)，將是PPP治理面臨的核心問(wèn)題。

在委托代理機(jī)制下，由于公共部門(mén)和私人部門(mén)代表的利益主體不同，公與私之間存在天然的價(jià)值沖突。公私合作制雖然意味著公共部門(mén)原有的部分職能和權(quán)力向私人部門(mén)轉(zhuǎn)移，但由于城市自來(lái)水、管道燃?xì)?、公共交通等公用行業(yè)涉及社會(huì)公眾的普遍利益，對(duì)城市經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與發(fā)展具有強(qiáng)烈的外部性，因此公共部門(mén)更多地需要體現(xiàn)其公共服務(wù)職能。當(dāng)面臨社會(huì)公共利益和項(xiàng)目利益的權(quán)衡取舍時(shí)，公共利益通常會(huì)被置于優(yōu)先位置。如在城市垃圾焚燒發(fā)電領(lǐng)域，一旦因選址不當(dāng)引發(fā)廣泛的社會(huì)公眾反對(duì)，即使公共部門(mén)為選擇特許經(jīng)營(yíng)人付出了一定的交易成本，政府一般也會(huì)暫?；蚪K止項(xiàng)目建設(shè)。而對(duì)于私人投資者而言，依托公共產(chǎn)品穩(wěn)定的市場(chǎng)需求獲得投資收益是其參與公私合作制的根本動(dòng)力。為了追求利益最大化目標(biāo)，私人部門(mén)的短期行為有可能危及社會(huì)公眾利益，從而與公共部門(mén)的價(jià)值目標(biāo)產(chǎn)生沖突。

在公私合作制下，作為政府代理人的公共部門(mén)具有雙重身份。一方面，公共部門(mén)與私人部門(mén)共同作為項(xiàng)目投資人，享有投資收益的權(quán)利，這與一般性的市場(chǎng)主體無(wú)異，體現(xiàn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下“私權(quán)利”。另一方面，公共部門(mén)作為PPP項(xiàng)目的規(guī)劃者和發(fā)起者，代表政府負(fù)責(zé)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的設(shè)計(jì)，其實(shí)質(zhì)是代表公權(quán)力行使行政管理職能。在制度環(huán)境不完善的條件下，若公共權(quán)力的行使不受約束，就有可能在PPP項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中出現(xiàn)利用公權(quán)力追求私權(quán)利、以公權(quán)力侵犯私人部門(mén)利益的現(xiàn)象，這不僅違反契約精神，也打破了原有的利益格局，引發(fā)利益沖突。

在一個(gè)規(guī)范的公私合作制契約中，以有效的制度安排建立與PPP項(xiàng)目適度的股權(quán)結(jié)構(gòu)是平衡公私部門(mén)利益沖突的有效途徑。對(duì)于此類問(wèn)題，Rubinstein（1982）證明了在一個(gè)只有兩個(gè)參與人的博弈模型中，只要雙方想維持合作的局面，必然存在一個(gè)唯一的子博弈納什均衡解［11］。由此可見(jiàn)，在公私合作制框架下，只要博弈是可重復(fù)的，公私部門(mén)對(duì)于項(xiàng)目所有權(quán)份額，即股權(quán)結(jié)構(gòu)的安排會(huì)實(shí)現(xiàn)最優(yōu)。相比之下，如果PPP項(xiàng)目的合作剩余分配不合理，則有可能進(jìn)一步加劇利益沖突，甚至導(dǎo)致合作終止。

三、城市公用事業(yè)公私合作博弈中的兩難困境

傳統(tǒng)西方經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制猶如一只“看不見(jiàn)的手”，在其指引下，個(gè)體追求自身利益最大化的行為將引導(dǎo)整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)現(xiàn)最大化的福利，并達(dá)到資源配置的帕累托最優(yōu)狀態(tài)。換言之，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠自動(dòng)引導(dǎo)個(gè)體利益和社會(huì)效益的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。然而在公私合作制下，由于公共部門(mén)和私人部門(mén)的利益存在摩擦和沖突之處，如果各契約主體僅從自身最大化利益出發(fā)，城市公用事業(yè)PPP項(xiàng)目就會(huì)形成利益對(duì)抗、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁的局面，甚至導(dǎo)致索賠、仲裁乃至訴訟。這一過(guò)程可借助如下博弈過(guò)程進(jìn)行分析和論證。

為了簡(jiǎn)化分析，假定公私合作制契約中僅存在公共部門(mén)G和取得特許經(jīng)營(yíng)授權(quán)的私人部門(mén)P，公共部門(mén)與私人部門(mén)都從自身利益最大化追求出發(fā)做出相應(yīng)的行為決策。由于市場(chǎng)交易環(huán)節(jié)具有不確定性，公私雙方都不能在特許經(jīng)營(yíng)合約中對(duì)所有的權(quán)責(zé)利進(jìn)行詳盡描述和約定，即契約是不完全的。如此一來(lái)，除了明確的信息外，部分權(quán)利對(duì)于合作雙方而言都是所謂的“公共領(lǐng)域”，締約雙方都可通過(guò)占有“公共領(lǐng)域”的權(quán)利實(shí)現(xiàn)自身利益最大化。

在上述規(guī)則下，在公共部門(mén)G和私人部門(mén)P面臨的選擇集均有兩個(gè)。從公共部門(mén)角度看，它既可以采取合作策略C，充分考慮私人部門(mén)的利益，為其提供與項(xiàng)目收益相適的報(bào)酬和保障，也可以采取非合作策略NC，以最少的報(bào)酬支付贏得私人部門(mén)付出最大的努力，這樣公共部門(mén)就可實(shí)現(xiàn)自身利益最大化。同樣，私人部門(mén)既可以為項(xiàng)目付出最大的努力，也可以在項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理過(guò)程中采取任意措施保障自身最大化利益。公共部門(mén)和私人部門(mén)的得益矩陣如表1所示，靠左邊的數(shù)字表示私人部門(mén)的收益，第二列靠右邊的數(shù)字表示公共部門(mén)的收益。

表1　公共部門(mén)與私人部門(mén)博弈的收益矩陣

從私人部門(mén)P的角度看，如果公共部門(mén)G的行動(dòng)策略是合作C，此時(shí)私人部門(mén)P選擇C策略的得益為15，而選擇NC策略的得益為20，顯然NC是其占優(yōu)策略；如果公共部門(mén)的選擇為NC，那么私人部門(mén)P選擇NC的收益大于選擇C的收益（5〉3），因此其占優(yōu)策略仍是NC。同樣地，從公共部門(mén)G的角度看，無(wú)論私人部門(mén)的行動(dòng)策略是C還是NC，私人部門(mén)的占優(yōu)策略優(yōu)勢(shì)都是NC。換言之，（NC，NC）不僅是一個(gè)納什均衡，還是一個(gè)占優(yōu)策略均衡。其結(jié)果是，公私雙方從自身利益最大化做出策略選擇的收益，卻小于放棄自身利益最大化行動(dòng)而選擇合作的收益。因此，雖然公私雙方選擇合作最有利于合作剩余的創(chuàng)造，但由于不符合個(gè)體理性原則，卻無(wú)法實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)。

在公私部門(mén)博弈過(guò)程中，雙方目標(biāo)關(guān)系的類型是競(jìng)爭(zhēng)還是合作，對(duì)博弈主體之間的溝通及最后的成果具有重要影響。所謂競(jìng)爭(zhēng)性目標(biāo)就是形成“厚此薄彼、此多彼少”效應(yīng)的目標(biāo)?；蛘哒f(shuō)，對(duì)方目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)會(huì)成為己方達(dá)成目標(biāo)的障礙。當(dāng)博弈雙方發(fā)現(xiàn)彼此目標(biāo)存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系時(shí)，在利益最大化動(dòng)機(jī)驅(qū)使下，就會(huì)采取“拆臺(tái)式”策略，防止對(duì)方目標(biāo)先于己方實(shí)現(xiàn)，因此很難形成真正意義上的合作關(guān)系。在這種情況下，為了維護(hù)合作關(guān)系的進(jìn)行，需要借助強(qiáng)有力的外部約束。城市公用事業(yè)公私合作制困境產(chǎn)生的根源，就在于公私部門(mén)利益追求差異，導(dǎo)致合作目標(biāo)呈現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性關(guān)系。此時(shí)，通過(guò)構(gòu)建合理的收益分配機(jī)制，消除公私部門(mén)因價(jià)值目標(biāo)對(duì)立帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)，建立基于合作與信任的伙伴關(guān)系，對(duì)于合作剩余的創(chuàng)造將有積極的促進(jìn)作用，反過(guò)來(lái)也會(huì)強(qiáng)化收益分配的正向效應(yīng)。

四、城市公用事業(yè)公私合作制治理困境的破解路徑

如前所述，在契約關(guān)系下，由于公私部門(mén)的價(jià)值目標(biāo)存在差異，城市公用事業(yè)公私合作制天然存在公共利益最優(yōu)化與私人利益最大化之間的矛盾。然而矛盾是對(duì)立統(tǒng)一的，在一定的制度框架下，協(xié)調(diào)公共利益與資本利益的價(jià)值差異，彌合兩者的利益沖突，正是PPP模式的優(yōu)勢(shì)所在。從中國(guó)開(kāi)展城市公用事業(yè)PPP的實(shí)踐歷程與現(xiàn)狀看，以立法形式平衡公私部門(mén)之間的利益沖突，在PPP契約中明確政府職能及其責(zé)任，創(chuàng)設(shè)以公共利益為核心的獨(dú)立監(jiān)管體系，將成為破解城市公用事業(yè)公私合作制治理困境的有效路徑。

（一）公私合作制立法：公私利益沖突的平衡

由城市公用事業(yè)的自然壟斷性、基礎(chǔ)性、公益性等技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征所決定，城市公用事業(yè)PPP模式是政府與社會(huì)資本基于契約關(guān)系建立的長(zhǎng)期互惠的合作關(guān)系。為了明確長(zhǎng)期合作中公私部門(mén)之間的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，穩(wěn)定社會(huì)資本的投資預(yù)期，世界經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家均通過(guò)立法形式，為公私雙方達(dá)成最為適宜的協(xié)議預(yù)設(shè)基本規(guī)則，明確公私合作的領(lǐng)域，從而為公私合作制的利益分配、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)建立契約基礎(chǔ)。如德國(guó)的《公私合作制加速實(shí)施和改善其法律框架條件法》（即 《公私合作制促進(jìn)法》），對(duì)公法和私法性質(zhì)的PPP合約給出了統(tǒng)一規(guī)范，明確規(guī)定了監(jiān)管主體對(duì)PPP合約的全面審查義務(wù)，在法律上對(duì)私人部門(mén)的身份與PPP合約的性質(zhì)進(jìn)行了清晰界定，大大降低了PPP合約的法律風(fēng)險(xiǎn)與不確定性［12］。

與西方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家不同，中國(guó)城市公用事業(yè)PPP的發(fā)展歷程走的是一條“先試點(diǎn)實(shí)踐、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)再推廣”的道路，立法進(jìn)程遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于實(shí)踐發(fā)展。20世紀(jì)90年代以來(lái)，國(guó)務(wù)院及相關(guān)部委制定和出臺(tái)了一系列激勵(lì)社會(huì)資本參與城市公用事業(yè)的規(guī)章制度，但從實(shí)施效果看，由于這些規(guī)章制度在法律位階上偏低，強(qiáng)制性和權(quán)威性不足，政府承諾缺失，私人部門(mén)競(jìng)標(biāo)機(jī)制不完善等問(wèn)題依舊突出。因此在當(dāng)前各地政府大力推進(jìn)PPP模式的前提下，迫切需要加快立法進(jìn)程，從法律上明確公私部門(mén)的性質(zhì)與權(quán)責(zé)匹配、競(jìng)爭(zhēng)性談判的引入程序、城市公用事業(yè)的融資模式及適用領(lǐng)域等基本框架；在此基礎(chǔ)上，根據(jù)城市公用事業(yè)各行業(yè)的差異與共同需求，創(chuàng)設(shè)城市供水與污水處理、管道燃?xì)狻④壍澜煌?、垃圾處理等部門(mén)法，適當(dāng)調(diào)整《政府采購(gòu)法》《預(yù)算法》《稅法》等的相關(guān)條款，從而為PPP合約的訂立、修改、終止等提供堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。

（二）公私合作制契約：政府職能的定位

在傳統(tǒng)理論的視域下，城市供水與污水處理、管道燃?xì)?、供熱等都具有自然壟斷特征，為維持規(guī)模經(jīng)濟(jì)性、保障城市公共服務(wù)的穩(wěn)定供給，應(yīng)由國(guó)有企業(yè)采取壟斷經(jīng)營(yíng)的形式，對(duì)城市公用產(chǎn)品的生產(chǎn)、儲(chǔ)運(yùn)、銷售進(jìn)行一體化的設(shè)計(jì)。在此指導(dǎo)下，中國(guó)各城市幾乎均設(shè)有負(fù)責(zé)城市公用事業(yè)運(yùn)營(yíng)與管理的行政機(jī)構(gòu)。從組織管理角度看，政府與國(guó)有企業(yè)間呈現(xiàn)高度的政企合一特征，主要表現(xiàn)為資財(cái)政府出、人員政府派、運(yùn)營(yíng)政府管、決策政府定。這種組織模式不僅使得國(guó)有企業(yè)運(yùn)行效率低下，并且導(dǎo)致政府管理職能急劇膨脹，進(jìn)而衍生出政府作為“經(jīng)濟(jì)人”的角色，嚴(yán)重阻礙了城市公用事業(yè)的發(fā)展。

公私合作制提供城市公共產(chǎn)品，本質(zhì)上是以契約化的方式明確公私部門(mén)的權(quán)利與職責(zé)劃分。這種變化必然會(huì)打破傳統(tǒng)體制下政府與國(guó)有企業(yè)之間垂直科層關(guān)系，進(jìn)而要求政府以平等市場(chǎng)主體的地位，按照法律設(shè)定與契約規(guī)定的方式履行其職責(zé)。從契約角度看，政府在PPP模式下首先需要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，并以公開(kāi)、透明的方式進(jìn)行PPP項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)性談判，以保障城市公用事業(yè)總體上形成有效競(jìng)爭(zhēng)的格局。在選定私人合作伙伴后，政府在PPP契約的履行中還要將公共利益居于核心位置，在法律許可的框架下，對(duì)城市公用產(chǎn)品的價(jià)格和質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管，對(duì)合同糾紛和公眾訴求進(jìn)行合理處置。除此之外，政府的職能應(yīng)由原有的管理者向服務(wù)者轉(zhuǎn)變，避免因過(guò)多干預(yù)給城市公用事業(yè)運(yùn)營(yíng)帶來(lái)負(fù)面影響。尤其需要注意的是，政府應(yīng)褪去傳統(tǒng)體制下的“經(jīng)濟(jì)人”角色，堅(jiān)持不與民爭(zhēng)利原則，為私人部門(mén)的運(yùn)營(yíng)創(chuàng)設(shè)良好的制度環(huán)境。

（三）公私合作制監(jiān)管：創(chuàng)設(shè)以提升效率為核心的獨(dú)立監(jiān)管體系

由于公私部門(mén)的價(jià)值目標(biāo)存在沖突，在缺乏監(jiān)管的條件下，公私合作制的推進(jìn)有可能以犧牲公共利益為代價(jià)。歐美等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家城市公用事業(yè)PPP開(kāi)展的實(shí)踐表明，有效的監(jiān)管體系是城市公用事業(yè)公私合作制必備條件。而監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力配置是影響PPP監(jiān)管質(zhì)量的根本因素。在傳統(tǒng)的條塊分割體制下，中國(guó)城市公用事業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)分散于城市建設(shè)、價(jià)格、國(guó)土等多個(gè)部門(mén)，部門(mén)之間職責(zé)邊界不清，相互爭(zhēng)權(quán)或推諉扯皮的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，極大地影響了監(jiān)管效率。因此在法律框架下，根據(jù)城市公用事業(yè)的行業(yè)特征，分類規(guī)劃、分類監(jiān)管，創(chuàng)設(shè)以提升效率為核心的獨(dú)立監(jiān)管體系，應(yīng)當(dāng)成為中國(guó)PPP模式監(jiān)管改革的基本方向。

創(chuàng)設(shè)以提升效率為核心的獨(dú)立監(jiān)管體系，關(guān)鍵在于明確中央與地方政府，地方各級(jí)政府之間權(quán)力劃分。在中央-地方的縱向?qū)用嫔?，中央層?jí)的主管部門(mén)應(yīng)更多的從立法、建立標(biāo)準(zhǔn)和促進(jìn)地區(qū)間有效競(jìng)爭(zhēng)的角度建立PPP運(yùn)行的整體框架，而具體監(jiān)管則以城市政府為主體。在中央或地方政府橫向?qū)用嫔?，要讓政府一般性行政職能與監(jiān)管職能的分離，讓監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任和相應(yīng)的權(quán)利。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)中央與地方政府間的分權(quán)特征與PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)，可建立中央政府對(duì)省級(jí)政府、省級(jí)政府對(duì)地方政府、地方政府對(duì)公私合作制企業(yè)分層監(jiān)管體系。其中，中央政府對(duì)省級(jí)政府的監(jiān)管主要是依據(jù)法律法規(guī)、各省區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，確定各省區(qū)PPP開(kāi)展的主要領(lǐng)域、基本形式、財(cái)政支持等基本情況，形成區(qū)域化分工與布局；省級(jí)政府對(duì)市縣政府的監(jiān)管重在PPP契約的執(zhí)行，包括按協(xié)議撥付運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)，根據(jù)市縣政府PPP的執(zhí)行力度和績(jī)效建立信用檔案等；地方政府對(duì)公私合作企業(yè)的監(jiān)管則主要圍繞PPP合約進(jìn)行，從而建立分工明確、相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)管體系，為城市公用事業(yè)PPP項(xiàng)目監(jiān)管效率的提升奠定基礎(chǔ)。

［1］中華人民共和財(cái)政部.王保安副部長(zhǎng)在政府和社會(huì)資本合作（PPP）培訓(xùn)班上的講話［EB/OL］.（2014-03-19）［2015-11-15］. http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/201403/t20140319_1057275.html.

［2］金微.PPP項(xiàng)目約1 800個(gè)，總投資達(dá)3.4萬(wàn)億［N］.華夏時(shí)報(bào)，2015-09-16（05）.

［3］周耀東，余暉.政府承諾缺失下的城市水務(wù)特許經(jīng)營(yíng)——成都、沈陽(yáng)、上海等城市水務(wù)市場(chǎng)化案例研究［J］.管理世界，2005 （8）：58-64.

［4］MéNARD C.The economics of hybrid organizations［J］.Journal of Institutional and Theoretical Economics，2004，160（3）：345-376.

［5］陳帆，王孟鈞.契約視角下的PPP項(xiàng)目承包商治理機(jī)制研究［J］.技術(shù)經(jīng)濟(jì)，2010（6）：45-48.

［6］COASE R H.The nature of the firm［J］.Economica，1937，4（16）：386-405.

［7］WILLIAMSON O E.The economics of internal organization:exit and voice in relation to markets and hierarchies［J］.The American Economic Review，1976，66（2）：369-377.

［8］KLEIN B，CRAWFORD R G，ALCHIAN A A.Vertical integration，appropriable rents，and the competitive contracting process［J］. Journal of Law and Economics，1978，21（2）：297-326.

［9］GROSSMAN S J，HART O D.The costs and benefits of ownership：a theory of vertical and lateral integration［J］.The Journal of Political Economy，1986，94（4）：691-719.

［10］MéNARD C，SAUSSIER S.Contractual choice and performance the case of water supply in France［J］.Revue D’économie Industrielle，2000，92（1）：385-404.

［11］RUBINSTEIN A.Perfect equilibrium in a bargaining model［J］.Econometrica：Journal of the Econometric Society，1982，50（1）: 97-109.

［12］陳婉玲.公私合作制的源流、價(jià)值與政府責(zé)任［J］.上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2014（5）：75-83.

［責(zé)任編輯：宋宏］

The Dilemma and Crack Path for Implementing Public Private Partnerships in the Field of Urban Public Utilities from the Perspective of Contact

FU Jincun1，WANG Ling2
（1.School of Economics，Shanxi University of Finance and Economics，Taiyuan 030006，China；2.China Institute of Regulation Research，Zhejiang University of Finance and Economics，Hangzhou 310008，China）

As an institution arrangement for promoting urban utilities’operation efficiency，the Public Private Partnerships（PPP）is the combination of a series of contract relationship essentially.In theory，the status is equal for each beneficiaries in PPP network. However，from the perspective of influence and relevance，the interest between public sector and Private investors is the most important element to sustain the implementation of PPP.However，the difference value goal between the public and private sector will lead to a non-cooperative game for PPP in the field of urban public utilities，which is similar to the situation of the prisoner’s dilemma.So，there is a need to crack the governance dilemma by balancing public and private interest conflicts through legislation，changing the government’s role from manager to public service，and creating a regulatory system which will promote regulatory efficiency and effective decentralization between the central and local government.

public private partnerships；cooperate dilemma；crack path

F293

A

1009-3370（2016）04-0064-07

10.15918/j.jbitss1009-3370.2016.0409

2015-12-15

國(guó)家自然科學(xué)基金青年項(xiàng)目“城市公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)競(jìng)標(biāo)機(jī)制分類設(shè)計(jì)與管制政策研究”（71303208）；浙江省教育廳項(xiàng)目“城市公用事業(yè)市場(chǎng)化改革效果評(píng)價(jià)研究”（Y201328821）

付金存（1986—），男，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，講師，E-mail：tougaozhy007@163.com；王嶺（1983—），男，博士，副研究員，E-mail：wangling@zufe.edu.cn