公共治理視域下地方財(cái)政公共文化服務(wù)支出規(guī)?？冃гu價(jià)

楊　林，許敬軒

(1.山東大學(xué) 商學(xué)院，山東 威海 264209；2.中國人民大學(xué) 財(cái)政金融學(xué)院，北京 100872)

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公共治理視域下地方財(cái)政公共文化服務(wù)支出規(guī)模績效評價(jià)

楊林1，許敬軒2

(1.山東大學(xué) 商學(xué)院，山東 威海 264209；2.中國人民大學(xué) 財(cái)政金融學(xué)院，北京 100872)

公共文化服務(wù)是滿足公民文化需求、提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展軟實(shí)力的重要內(nèi)容之一。改革開放以來，地方公共文化服務(wù)財(cái)政支出的絕對規(guī)模不斷增長，但其相對規(guī)模呈下降趨勢，公共文化服務(wù)的供給滯后于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)：地方財(cái)政公共文化服務(wù)支出的規(guī)模績效與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)]有明顯的相關(guān)性，且規(guī)?？冃骄陀?.50，不能滿足公眾對公共文化服務(wù)的經(jīng)常需求與發(fā)展訴求。公共文化服務(wù)有效供給依然是公共治理視域下社會(huì)進(jìn)步亟待解決的重要議題。因此，構(gòu)建多元、穩(wěn)健的資金投入機(jī)制；創(chuàng)新專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度；推進(jìn)公共文化服務(wù)與科技融合發(fā)展；完善公共文化服務(wù)支出績效考核體系；加強(qiáng)公共文化人才隊(duì)伍建設(shè)成為當(dāng)前地方財(cái)政提升公共文化服務(wù)支出規(guī)模績效的政策著力點(diǎn)。

公共治理；地方財(cái)政；公共文化服務(wù)；財(cái)政支出；規(guī)?？冃?/p>

一、問題的提出

長期以來，提供日益豐富的公共文化服務(wù)是中國政府滿足公眾基本文化訴求、促進(jìn)文化消費(fèi)、提高生活質(zhì)量的重要方略。黨的十八大報(bào)告提出了“加強(qiáng)重大公共文化工程和文化項(xiàng)目建設(shè)，完善公共文化服務(wù)體系，提高服務(wù)效能”的要求*引自胡錦濤：《堅(jiān)定不移沿著中國特色社會(huì)主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》。。2015年，為全面落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)提出的“構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系目標(biāo)”*引自：《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》。，出臺(tái)了《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的實(shí)施意見》。雖然“十二五”期間從中央到地方不斷加大公共文化的供給力度*統(tǒng)計(jì)資料顯示，2011-2014年，中央財(cái)政一般公共預(yù)算累計(jì)安排公共文化服務(wù)體系建設(shè)資金704.53億元。，但與公共文化服務(wù)社會(huì)化、標(biāo)準(zhǔn)化、均等化的目標(biāo)相比，我國公共文化服務(wù)的供給尚有很長的路要走。

一般而論，尋求公平與效率的最佳契合點(diǎn)是市場經(jīng)濟(jì)條件下各國政府進(jìn)行宏觀調(diào)控極力要達(dá)到的目標(biāo)(郭德懷，2014)*郭德懷：《論市場經(jīng)濟(jì)中效率與公平的關(guān)系》，《東岳論叢》，2014年第12期。，而“公共文化”因?qū)ⅰ肮病迸c“文化”相結(jié)合，具有公益性、宣傳性、普惠性的特點(diǎn)，無疑成為兼顧效率與公平的實(shí)現(xiàn)平臺(tái)。公共文化服務(wù)的公共產(chǎn)品屬性決定了政府(財(cái)政)在其供給過程中承擔(dān)不可或缺的責(zé)任。Adam Brown(2000)*Adam Brown：Local Music Policies within a Global Music Industry:Cultural Quarters in Manchester and Sheffield，Geoforum，2000，(4).根據(jù)公共物品理論，提出政府在公共文化服務(wù)供給特別是在文化資源配置方面應(yīng)發(fā)揮主要作用。Neil Tos(2003)*Neil Tos：Fiscal Incentive Effects of the Australian Equalization System，Economic Record，2003.認(rèn)為公共文化服務(wù)屬于準(zhǔn)公共物品，文化產(chǎn)品的公共性、層次性導(dǎo)致市場機(jī)制不能提供滿足一個(gè)國家主流價(jià)值觀要求的公共文化產(chǎn)品。高海虹、邢維恭(2015)*高海虹，邢維恭：《服務(wù)型政府建設(shè)與公共服務(wù)有效供給》，《東岳論叢》，2015年第4期。更是指出服務(wù)型政府供給的公共服務(wù)應(yīng)具有社會(huì)化、市場化和均等化的特征。

公共文化具有公共性，但也有受益范圍的地域性特征。張楠(2012)*張楠：《縱橫結(jié)構(gòu)的公共文化服務(wù)體系模型建構(gòu)》，《浙江社會(huì)科學(xué)》，2012年第3期。指出公共文化服務(wù)具有權(quán)責(zé)的層級性、屬地性、供給結(jié)果非均衡性特征，因此，地方財(cái)政在供給公共文化服務(wù)(產(chǎn)品)、滿足公民文化權(quán)利方面承擔(dān)不可或缺的責(zé)任。但值得說明的是，在投入大量財(cái)政資金時(shí)，并不一定能夠有效轉(zhuǎn)化為人們可以直接享用的公共文化服務(wù)。需要對公共文化服務(wù)的規(guī)?？冃нM(jìn)行評價(jià)，由此來判斷地方政府公共文化服務(wù)能力的高低。馬海濤，程嵐(2009)*馬海濤,程嵐：《完善財(cái)政政策促進(jìn)公共文化服務(wù)體系建設(shè)》，《中國財(cái)政》，2009年第23期。認(rèn)為，財(cái)政對基本公共文化服務(wù)的支持缺乏有效全面的監(jiān)管，以及合理的評價(jià)機(jī)制，致使財(cái)政資金使用效率不高。結(jié)合公共文化服務(wù)的物品屬性以及文化事業(yè)發(fā)展的態(tài)勢，蔣建梅(2008)*蔣建梅：《政府公共文化服務(wù)體系績效評價(jià)研究》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2008年第4期。、向勇等(2008)*向勇,喻文益：《公共文化服務(wù)績效評估的模型研究與政策建議》，《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》，2008年第1期。設(shè)計(jì)了評價(jià)公共文化服務(wù)績效的模型。李少惠，余君萍(2009)*李少惠,余君萍：《公共治理視野下我國農(nóng)村公共文化服務(wù)績效評估研究》，《圖書與情報(bào)》，2009年第6期。、張楠(2012)*張楠：《農(nóng)村公共文化服務(wù)績效評估缺失及其改進(jìn)——基于江蘇鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站的考察》，《湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)，2012年第3期。構(gòu)建了農(nóng)村公共文化服務(wù)績效的評價(jià)體系。傅利平(2013)*傅利平,何勇軍,李小靜：《城市公共文化服務(wù)的綜合評價(jià)模型》，《統(tǒng)計(jì)與決策》，2013年第16期。通過比較賦權(quán)方法，采用組合賦權(quán)綜合評估以京津滬渝為典型案例的城市公共文化服務(wù)績效。

上述研究有效地推進(jìn)了公共文化服務(wù)的研究廣度與深度績效，但相關(guān)文獻(xiàn)具有明顯的地域特征，要么從城市或者農(nóng)村，要么對局部區(qū)域，評價(jià)公共文化的績效，沒有從全國、宏觀的視角整體考量公共文化發(fā)展進(jìn)程中地方財(cái)政的規(guī)?？冃??；诖?，本研究試圖基于公共治理的視角，從財(cái)政投入規(guī)模、公共文化服務(wù)產(chǎn)出層面設(shè)計(jì)指標(biāo)體系，運(yùn)用因子分析方法，評價(jià)地方財(cái)政公共文化服務(wù)的規(guī)?？冃?，發(fā)現(xiàn)地區(qū)之間的差異，把脈地方公共文化服務(wù)財(cái)政支出絕對規(guī)模不斷增長而供給效率徘徊不前的原因，判斷經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下地方財(cái)政提升公共文化服務(wù)能力、創(chuàng)新管理體制機(jī)制的政策著力點(diǎn)。以期拋磚引玉，在新常態(tài)下，推進(jìn)公共文化管理領(lǐng)域的研究深度與廣度，加快現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的構(gòu)建進(jìn)程。

二、公共治理對于地方財(cái)政公共文化服務(wù)支出的要求

20世紀(jì)70年代以來，隨著公共管理危機(jī)及其消極影響的加劇，在科技進(jìn)步的技術(shù)支持下，西方國家逐漸把政府管理由原來的“統(tǒng)治”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸卫怼?。治理是對政府管理機(jī)制的制度創(chuàng)新，力圖構(gòu)建彌補(bǔ)市場失靈、消除政府失靈、公眾廣泛參與、法制健全、運(yùn)作規(guī)范的公共管理新范式。詹姆斯·羅西瑙說：“……治理是一種內(nèi)涵更為豐富的現(xiàn)象。它既包括政府機(jī)制，同時(shí)也包括非正式、非政府的機(jī)制”*[美]詹姆斯·N·羅西瑙：《沒有政府的治理:世界政治中的秩序與變革》，張勝軍、劉小林等譯，南昌：江西人民出版社，2001年版。。他認(rèn)為在這種機(jī)制下，自然人、利益集團(tuán)、社會(huì)組織等的社會(huì)公共需求的梳理與質(zhì)量將隨著治理范圍的擴(kuò)大不斷得到滿足。與之相應(yīng)，公共行政理論的研究范式也發(fā)生變革，公共治理理論隨之產(chǎn)生。公共管理的核心是公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給，而這種供給的目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)公共資源的優(yōu)化配置，理想狀態(tài)是實(shí)現(xiàn)“帕累托最優(yōu)”。因此，公共治理的最優(yōu)目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公共物品供求的規(guī)模匹配、結(jié)構(gòu)契合，在不斷升級的公共服務(wù)供給進(jìn)程中，公共資源得到最優(yōu)利用，即善治，或者公共利益最大化。

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，人民愈加認(rèn)識(shí)到公共文化是不可或缺的一項(xiàng)公共服務(wù)。實(shí)踐中，通過正能量的社會(huì)價(jià)值觀、生活理念與方式的傳播，公共文化能夠規(guī)范社會(huì)成員的行為方式，并減少他們之間的矛盾與沖突，從而在促進(jìn)社會(huì)和諧的同時(shí)維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。與此同時(shí)，公共文化還能帶給人們娛樂，不僅是人們減輕生活壓力的重要途徑，更能夠于無形之中豐富人們的精神生活。因此，在公共文化服務(wù)或產(chǎn)品供給過程中，政府是主導(dǎo)，以保證提供的精神食糧與一定時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相匹配，傳播的是先進(jìn)理念、正確的世界觀價(jià)值觀；但也不乏社會(huì)公眾的廣泛參與，體現(xiàn)公共文化的服務(wù)性、多元化、創(chuàng)新性。這種需求的滿足可以理解為存在于物質(zhì)和精神兩個(gè)層面，因?yàn)楣参幕环矫姹憩F(xiàn)為其實(shí)現(xiàn)載體的設(shè)施具有公益性，另一方面深層文化所反映出的精神內(nèi)涵具有顯著的目的性、現(xiàn)實(shí)性。在物質(zhì)層面中，通過一些公益性的機(jī)構(gòu)，如圖書館、文化館、博物館等可以極大限度地提高人民群眾的參與性以及社會(huì)資源的共享性。在精神層面中，公共文化通過物質(zhì)載體喜聞樂見、耳熟能詳?shù)膫鞑ヂ窂?，引?dǎo)公眾及時(shí)消費(fèi)優(yōu)質(zhì)文化，弘揚(yáng)傳統(tǒng)文化，培植多元文化，涵養(yǎng)潛在文化，于潛移默化中形成世界觀、價(jià)值觀，從而增強(qiáng)公民的集體認(rèn)同感、社會(huì)歸屬感，加強(qiáng)社會(huì)凝聚力，形成正能量，推進(jìn)社會(huì)進(jìn)步，文化意識(shí)也得以不斷升華并螺旋上升發(fā)展。張琳娜，朱孔來(2013)*張琳娜，朱孔來：《國內(nèi)外公共文化服務(wù)研究現(xiàn)狀評述及未來展望》，《西安財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào)》，2013年第3期。認(rèn)為應(yīng)當(dāng)把公共文化服務(wù)上升到國家軟實(shí)力層面。公共文化除了具有文化傳播作用之外，還具有社會(huì)認(rèn)知整合的功能。公共文化不僅要反映出圖書館、博物館、文化館等基礎(chǔ)設(shè)施的建立，更要通過物質(zhì)載體背后的文化精髓，培養(yǎng)公眾在發(fā)展理念、人文素養(yǎng)、核心價(jià)值觀等方面形成認(rèn)同感及社會(huì)歸屬感。因此，財(cái)政應(yīng)實(shí)現(xiàn)對公共文化服務(wù)的有效供給。

結(jié)合公共治理理論，地方財(cái)政有效供給公共文化具體表現(xiàn)為：

(1)注重社會(huì)性、公益性。公共文化是服務(wù)于大眾，或者整個(gè)社會(huì)的不同人、不同階層、不同民族。因此，公共文化服務(wù)提供過程中應(yīng)克服因收入差距、空間差異等而引致的文化信息的貧富分化、地域異化，賦予更多的社會(huì)性內(nèi)涵或者表現(xiàn)，這也要求政府應(yīng)該盡可能低價(jià)甚至是無價(jià)向受眾提供的公共文化產(chǎn)品、設(shè)施，并且克服地理位置、民族、語言、年齡等障礙，不斷擴(kuò)大傳播范圍，充分展現(xiàn)公共文化服務(wù)的公益性，彰顯政府治國理政的人文關(guān)懷，即實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益的最大化，這對于提高國民整體素質(zhì)、間接縮小收入分配差距、消除社會(huì)不良情緒、實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展會(huì)發(fā)揮事半功倍的作用。

(2)供給規(guī)模適度。公共觀念的培植是長期的、持續(xù)的。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，適應(yīng)公眾日益增強(qiáng)的公共文化需求，滿足這一需求的財(cái)政支出規(guī)模應(yīng)同步增長，不能忽冷忽熱。但公共文化服務(wù)供給規(guī)模應(yīng)該是適度的，這就要求公共文化資源、設(shè)施不存在超前、浪費(fèi)現(xiàn)象，公共文化財(cái)政支出克服“軟預(yù)算”約束，盡可能在保證公共文化服務(wù)數(shù)量與質(zhì)量的同時(shí)，降低公共文化服務(wù)成本，提高公共文化服務(wù)產(chǎn)出的效果。

(3)覆蓋范圍均衡分布。文化權(quán)利是一個(gè)公民生存、發(fā)展、享受的重要權(quán)利之一，因此，所有公民不論性別、種族、貧富均有權(quán)力、有機(jī)會(huì)、有條件享受到不需個(gè)人努力卻獲得便利、類別相同、質(zhì)量穩(wěn)定、供給持續(xù)、具有先進(jìn)性、科學(xué)性的公共文化服務(wù)或者產(chǎn)品。

要實(shí)現(xiàn)上述幾方面要求，除了中央政府對于地方政府的宏觀調(diào)控、政策要求外，客觀評價(jià)各地區(qū)公共文化服務(wù)的規(guī)模適度性、服務(wù)均衡性、社會(huì)滿意度等也是解決當(dāng)前地方財(cái)政有效供給公共文化服務(wù)的重要督促手段。限于篇幅，本研究主要評價(jià)公共文化服務(wù)的規(guī)?？冃?。

三、地方財(cái)政公共文化服務(wù)支出規(guī)模與效果的現(xiàn)狀考察

1.投入規(guī)模

21世紀(jì)以來，隨著公共財(cái)政管理體制的日臻完善，作為民生社會(huì)事業(yè)重要組成部分的公共文化服務(wù)，也得到了前所未有的突破。我國用于公共文化服務(wù)方面的財(cái)政支出的絕對規(guī)模呈現(xiàn)不斷增長的發(fā)展態(tài)勢。據(jù)統(tǒng)計(jì)*本文所涉及到的數(shù)據(jù)主要來源于《中華人民共和國2014年文化發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，后文簡稱統(tǒng)計(jì)公報(bào)。，文化事業(yè)財(cái)政支出從1978年的4.44億元擴(kuò)大到2014年的583.44億元，人均文化事業(yè)費(fèi)從1990年的1.33元提高到2014年的42.65元，相比2013年增長9.4%。但文化事業(yè)支出占財(cái)政總支出的比重呈現(xiàn)出下降趨勢，從改革開放以來最高的0.52%左右下降到2014年的0.38%左右。

在全國文化事業(yè)費(fèi)中(見表1)，城鄉(xiāng)之間文化事業(yè)費(fèi)差距逐漸縮小，1995年二者之間的差距將近50%，目前基本持平。如2014年縣以上文化單位292.12億元，占50.1%；縣及縣以下文化單位291.32億元，占49.9%。與2013年相比提高了1.3個(gè)百分點(diǎn)。從區(qū)域結(jié)構(gòu)來看，東中西部的文化事業(yè)費(fèi)絕對規(guī)模不斷增加，但相對比重的發(fā)展趨勢有一定的差異。東部地區(qū)、西部地區(qū)文化事業(yè)費(fèi)的比重呈現(xiàn)上升趨勢，而中部地區(qū)呈現(xiàn)下降趨勢。

表1　1995-2014年全國文化事業(yè)費(fèi)城鄉(xiāng)和區(qū)域分配情況

數(shù)據(jù)來源：《中華人民共和國2014年文化發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》

2.投入效果

(1)基本構(gòu)建了功能具備、體系完整的公共文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。近年來，我國不斷加強(qiáng)公共文化載體、傳播媒介等方面的設(shè)施配備，特別關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)、邊遠(yuǎn)、少數(shù)民族地區(qū)公共文化資源的配置能力。統(tǒng)計(jì)公報(bào)數(shù)據(jù)顯示，截止到2014年末，我國共有公共圖書館3117個(gè)、博物館3658個(gè)、群眾文化機(jī)構(gòu)44423個(gè)、藝術(shù)表演團(tuán)體8769個(gè)，分別比2013年末增加5個(gè)、1020個(gè)、163個(gè)、589個(gè)；有線電視用戶、有線數(shù)字電視用戶達(dá)到2.31億戶、1.87億戶。廣播節(jié)目、電視節(jié)目的綜合人口覆蓋率超過98%。2014年創(chuàng)作電視劇429部、動(dòng)畫片138496分鐘、故事片618部、科教紀(jì)錄類特種影片140部。出版各類報(bào)紙、期刊、圖書創(chuàng)歷史新高，人均圖書提高到6.12冊。公共文化事業(yè)的發(fā)展，帶來了相應(yīng)的就業(yè)機(jī)會(huì)，文物機(jī)構(gòu)、圖書館從業(yè)人員達(dá)到14.81萬人、26.29萬人，分別比2013年末增加1.09萬人、0.20萬人。

(2)創(chuàng)新公共文化產(chǎn)品(服務(wù))的供給方式。一是鼓勵(lì)社會(huì)資本供給公共文化產(chǎn)品?；诠参幕枨蟮膶哟位⒍嘣?，在產(chǎn)業(yè)層面，我國不僅頒布了向公共文化事業(yè)捐贈(zèng)減免稅等引導(dǎo)社會(huì)資本參與公共文化建設(shè)的優(yōu)惠政策，而且運(yùn)用政府采購方式豐富公共文化的供給內(nèi)容，降低公共文化運(yùn)營成本；在自然人層面，我國建立了文化志愿者服務(wù)制度，截至2014年底，縣以上級別的文化志愿服務(wù)機(jī)構(gòu)6337個(gè)。二是加強(qiáng)文化與金融的合作。為解決文化企業(yè)融資難問題，我國實(shí)施文化金融扶持計(jì)劃，運(yùn)用政府專項(xiàng)引導(dǎo)基金撬動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)市場融資。2014年，中央財(cái)政以文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金方式支出6.73億元，撬動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)本外幣貸款余額1955億元，發(fā)揮四兩撥千斤作用。三是促進(jìn)文化與科技的糅合發(fā)展。利用現(xiàn)代科技促進(jìn)公共文化的與時(shí)俱進(jìn)。在加快公共文化載體數(shù)字化、信息化、現(xiàn)代化的同時(shí)，我國相關(guān)部委穩(wěn)步推進(jìn)國家層面的文化科技提升計(jì)劃、文化創(chuàng)新工程等，加強(qiáng)文化科技創(chuàng)新載體建設(shè)。2014年全國文化市場經(jīng)營單位達(dá)到營業(yè)利潤468.06億元，比2013年增長28.0%。

四、地方財(cái)政公共文化服務(wù)支出規(guī)模績效的判斷

(一)評判方法

由于面板數(shù)據(jù)多指標(biāo)模型具有三維特征，筆者首先采用降維的思路處理多維指標(biāo)面板數(shù)據(jù)，然后再進(jìn)行因子分析。具體做法為：在每個(gè)指標(biāo)的時(shí)間維度上取均值，把其降低為一個(gè)時(shí)間點(diǎn)，也就是假設(shè)每個(gè)相同指標(biāo)在時(shí)間維度的變化方向相同，這個(gè)假設(shè)也適合于本研究。經(jīng)過這樣處理之后，面板數(shù)據(jù)就變成了截面數(shù)據(jù)，可以對其進(jìn)行因子分析。這樣處理的優(yōu)點(diǎn)在于每個(gè)省份指標(biāo)賦權(quán)相同，可以對其進(jìn)行比較分析。

(二)指標(biāo)選取與數(shù)據(jù)來源

公共文化服務(wù)規(guī)?？冃е饕瑑蓚€(gè)方面，一是財(cái)政在公共文化領(lǐng)域的投入規(guī)模，二是公共文化服務(wù)產(chǎn)出規(guī)模。由于目前我國對公共文化服務(wù)財(cái)政支出沒有專業(yè)的、獲得業(yè)界認(rèn)可的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，筆者選取文化事業(yè)費(fèi)作為投入指標(biāo)。選取圖書館、文物保護(hù)、政府公共藝術(shù)服務(wù)、群眾文化服務(wù)方面的指標(biāo)代表地方財(cái)政公共文化服務(wù)供給能力作為產(chǎn)出指標(biāo)*楊林，韓科技：《基于DEA模型的地方公共文化財(cái)政支出績效評價(jià)——以青島市為例》，《經(jīng)濟(jì)與管理評論》，2015年第1期。。指標(biāo)體系見表2。

表2　地方財(cái)政公共文化支出規(guī)模績效評價(jià)指標(biāo)

績效評價(jià)的目的是為了提高地方財(cái)政公共文化服務(wù)的能力。因此，表2中指標(biāo)做如下選擇：選取人均藏書量和圖書館數(shù)體現(xiàn)政府供給圖書的公共服務(wù)能力；文物行業(yè)選取公共博物館數(shù)來反映地方政府文物收藏、展覽等公共文化的傳承能力；運(yùn)用觀眾數(shù)來衡量藝術(shù)表演機(jī)構(gòu)的公共文化傳播能力；選擇機(jī)構(gòu)數(shù)和從業(yè)人員數(shù)反映群眾文化服務(wù)機(jī)構(gòu)等載體的公共文化承載能力。

受統(tǒng)計(jì)資料的限制，實(shí)證分析中所涉及到的數(shù)據(jù)主要來源于《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》2001-2014，《中國財(cái)政年鑒》2001-2014，《中國文化文物統(tǒng)計(jì)年鑒》2001-2012?；谘芯啃枰纬?2個(gè)時(shí)期包含31個(gè)截面樣本的省級公共文化服務(wù)支出效果的面板數(shù)據(jù)。

(三)實(shí)證分析

1.數(shù)據(jù)處理與檢驗(yàn)

(1)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化處理

為了消除各指標(biāo)量綱不同，進(jìn)行指標(biāo)之間的比較，筆者首先對各指標(biāo)進(jìn)行無量綱化處理?；跇?biāo)準(zhǔn)化考量的客觀需要，筆者運(yùn)用最小-最大標(biāo)準(zhǔn)化(min-max)方法處理相關(guān)數(shù)據(jù)，公式如下：

標(biāo)準(zhǔn)化處理數(shù)據(jù)=(原數(shù)據(jù)-極小值)/(極大值-極小值)

(2)因子分析適用性檢驗(yàn)

①KMO檢驗(yàn)。實(shí)證分析結(jié)果顯示，X1到X7的KMO值分別是0.4594、0.5278、0.4194、0.5144、0.5430、0.4771、0.6411，總體結(jié)果大于0.5，適合進(jìn)行因子分析。

②SMC檢驗(yàn)。理論上，SMC指數(shù)越高，表明變量的線性關(guān)系越強(qiáng)，就越契合主成分分析的需要。實(shí)證分析結(jié)果顯示，X1到X7的SMC指數(shù)分別是0.6423、0.7380、0.6153、0.5284、0.3210、0.7417、0.8194。因此，各指標(biāo)之間具有較強(qiáng)的相關(guān)性，適合做因子分析。

(3)主因子的提取

通過矩陣旋轉(zhuǎn)之后，得到7個(gè)主因子，從中可以選擇貢獻(xiàn)度大于80%的因子。從表3中可以看出，因子1和因子2的解釋力度已經(jīng)達(dá)到89.81%，解釋力度相當(dāng)好，因此選擇因子1和因子2作為主要解釋因子。

也可以通過碎石圖來判斷主因子的選擇。從圖1中可以看出，主因子也是因子1和因子2。

(4)因子荷載矩陣

通過因子荷載矩陣來判斷因子對各變量的解釋程度，表4中的每一列表示一個(gè)主因子作為原來變量線性組合的系數(shù)，這個(gè)系數(shù)越大，說明主成分對該變量的代表性就越突出。

表3　因子分析旋轉(zhuǎn)矩陣

表4　因子荷載矩陣系數(shù)

圖1　碎石圖

(5)2000-2011年全國各省份公共文化服務(wù)規(guī)?？冃?/p>

通過上述分析，采用荷載矩陣中的系數(shù)作為指標(biāo)權(quán)重計(jì)算2000-2011年間各省公共文化服務(wù)規(guī)模績效水平(見表5、圖2)，得分越大表示其規(guī)?？冃皆礁摺１?數(shù)據(jù)顯示各省公共文化非均衡供給情況，呈現(xiàn)出較大差異。從歷年人均公共文化服務(wù)財(cái)政支出規(guī)?？冃У钠骄祦砜矗w呈上升趨勢，但公共文化服務(wù)供給水平與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間沒有必然的聯(lián)系，如青海、甘肅、山西等西部地區(qū)的規(guī)?？冃较鄬^高，而東部省份的公共文化服務(wù)支出的規(guī)模績效則滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，特別是山東、江蘇規(guī)?？冃捷^低。

表5　2000-2011年各省份公共文化服務(wù)規(guī)模績效水平

圖2　各省份平均規(guī)?？冃?/p>

五、結(jié)論與政策建議

(一)結(jié)論

1.地方財(cái)政公共文化服務(wù)支出的規(guī)?？冃c經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)]有明顯的相關(guān)性。實(shí)證分析表明，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對較高的東部沿海省份雖然整體規(guī)模較高，但由于人口基數(shù)大，政府存在重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展、忽視文化建設(shè)的思維，導(dǎo)致公共文化服務(wù)的供求不匹配。因此，東部地方政府應(yīng)重視公共文化服務(wù)體系建設(shè)的現(xiàn)實(shí)意義與歷史價(jià)值，提升公共文化事業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，從區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展“軟實(shí)力”的角度推進(jìn)公共文化事業(yè)的發(fā)展。另外，從全國來看，公共文化財(cái)政支出相對規(guī)模長期保持在一個(gè)水平上，說明公共文化經(jīng)費(fèi)基數(shù)低也是一個(gè)全國性問題。值得說明的是，西部地區(qū)雖然人均規(guī)模相對較高，卻不能簡單認(rèn)為其規(guī)?？冃ПM如人意。實(shí)踐中，西部地區(qū)之間區(qū)域文化發(fā)展失衡、特色文化產(chǎn)品挖掘?qū)哟蔚?、種類少、專職人員青黃不接、基層公共文化設(shè)施閑置等制約公共文化服務(wù)質(zhì)量提升的問題仍未得到有效解決。因此，有效供給依然是公共治理視域下影響我國公共文化服務(wù)效能、社會(huì)進(jìn)步亟待解決的重要議題。

2.地方財(cái)政公共文化服務(wù)支出規(guī)模績效的整體水平有待進(jìn)一步提升。整體來看，我國地方財(cái)政公共文化服務(wù)規(guī)?？冃匠尸F(xiàn)不斷上升趨勢，雖然2004-2007年一度出現(xiàn)下降的格局，但2007年以來我國從中央到地方日益重視公共文化的發(fā)展，不斷加大對公共文化服務(wù)財(cái)政支出的絕對規(guī)模，并出臺(tái)了一系列政策文件與國家標(biāo)準(zhǔn)。但相對而言，我國公共文化服務(wù)支出的規(guī)模績效水平均低于0.50，仍然不能滿足公眾對公共文化服務(wù)的經(jīng)常需求與發(fā)展享受方面的訴求。

(二)政策建議

1.構(gòu)建多元、穩(wěn)健的資金投入機(jī)制。在重視公共文化事業(yè)在構(gòu)建區(qū)域發(fā)展軟實(shí)力方面作用的同時(shí)，也要意識(shí)到公共文化服務(wù)同其他公共服務(wù)一樣面臨著財(cái)政資金不足的壓力，財(cái)政支持只能是有重點(diǎn)地滿足公眾的基本文化需求，不可能面面俱到。這樣，需要廣泛引入社會(huì)力量共同發(fā)展公共文化事業(yè)。當(dāng)然，如何使得社會(huì)資本進(jìn)入公共文化服務(wù)領(lǐng)域則需要政府的有效引導(dǎo)，如政策準(zhǔn)入、稅收減免、公益補(bǔ)助、信貸等方面的優(yōu)惠政策。要實(shí)現(xiàn)社會(huì)力量供給公共文化資源，最為重要的就是讓社會(huì)資本真正實(shí)現(xiàn)有利可圖，這種“利”可以是物質(zhì)層面，也可以是精神層面。物質(zhì)層面，產(chǎn)權(quán)界定或者公共文化服務(wù)私人化可以作為實(shí)現(xiàn)路徑，如社會(huì)力量自發(fā)建設(shè)的圖書館、博物館、藝術(shù)館、文化館等就是運(yùn)用市場機(jī)制配置公共文化資源的現(xiàn)實(shí)示范。在這一過程中，政府角色是簡政放權(quán)、正確導(dǎo)向、精神鼓勵(lì)、培育供給主體、規(guī)范市場規(guī)則、維護(hù)市場秩序，引導(dǎo)和支持各類文化企業(yè)開發(fā)公共文化產(chǎn)品(服務(wù))，建立健全政府向社會(huì)購買公共文化服務(wù)的運(yùn)行機(jī)制，形成“政府——社會(huì)——公眾”之間良性互動(dòng)、共建共享的格局。

2.創(chuàng)新公共文化專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度。要推進(jìn)公共文化服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化、均等化、社會(huì)化，補(bǔ)齊短板是關(guān)鍵，政府兜底是保障。針對我國文化資源在省域之間、城鄉(xiāng)之間的供給差異，建立縱向與橫向相結(jié)合的混合轉(zhuǎn)移支付制度，構(gòu)建公共文化服務(wù)“廣覆蓋、高質(zhì)量、現(xiàn)代化、均衡性”立體供給網(wǎng)絡(luò)?？v向轉(zhuǎn)移支付制度聚焦標(biāo)準(zhǔn)化、均等化目標(biāo)，橫向轉(zhuǎn)移支付制度聚焦社會(huì)化、文化共融目標(biāo)?；跂|、中、西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異，合理確定中央財(cái)政與地方財(cái)政在縱向轉(zhuǎn)移支付制度支出范圍、成本分擔(dān)額度，如中央財(cái)政對中西部地區(qū)、省級財(cái)政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)基層政府的轉(zhuǎn)移支付應(yīng)承擔(dān)主要支出職責(zé)。橫向轉(zhuǎn)移支付制度通過友好城市、績效獎(jiǎng)勵(lì)等項(xiàng)目、工程落實(shí)。同時(shí)，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)，適當(dāng)增加轉(zhuǎn)移支付的一般性支付，擴(kuò)大地方文化部門發(fā)展公共文化事業(yè)的選擇權(quán)與自主權(quán)。

3.促進(jìn)文化與科技深度融合。各級政府主動(dòng)適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)、新媒體、大數(shù)據(jù)等新興信息技術(shù)所引致公共文化需求的多元化、高端化，以科技創(chuàng)新豐富公共文化服務(wù)的內(nèi)容與形式，以服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、傳播載體的數(shù)字化、信息化、現(xiàn)代化提升公共文化服務(wù)的歷史責(zé)任，增強(qiáng)公共文化的供給能力與傳播能力，促進(jìn)文化產(chǎn)品和文化成果規(guī)模與結(jié)構(gòu)的高品質(zhì)增長，實(shí)現(xiàn)不同地域、不同民族、不同階層的公共文化包容性發(fā)展，與時(shí)俱進(jìn)地提高公眾的文化素養(yǎng)，進(jìn)而促進(jìn)人和社會(huì)的全面發(fā)展。

4.完善公共文化服務(wù)支出績效考核體系。在貫徹落實(shí)相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)的前提下，以公共文化資源均衡配置為指導(dǎo)，科學(xué)規(guī)范考核公共文化服務(wù)的績效。具體而言，可從機(jī)會(huì)、過程、權(quán)益等方面進(jìn)行第三方評判：一是覆蓋范圍，從區(qū)域、城鄉(xiāng)、年齡等方面設(shè)計(jì)指標(biāo)，考察公共文化服務(wù)是否實(shí)現(xiàn)全域統(tǒng)籌，特別是殘疾人、農(nóng)民工、留守群體等特殊階層；二是服務(wù)效能，從服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)價(jià)值、服務(wù)設(shè)施等方面設(shè)計(jì)相關(guān)指標(biāo)，考察各級政府提供的公共文化能否實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)；三是社會(huì)滿意度，從供求匹配、服務(wù)管理、運(yùn)營機(jī)制等方面進(jìn)行滿意度考察，建立群眾評價(jià)和反饋機(jī)制，增強(qiáng)公共文化服務(wù)未來決策的科學(xué)性、合理性?？冃гu價(jià)的結(jié)果可以作為以后確定預(yù)算、收入分配與負(fù)責(zé)人獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)。

5.加強(qiáng)公共文化人才隊(duì)伍建設(shè)。一是完善新增人力資源聚集機(jī)制。根據(jù)文化專業(yè)人才、文化管理人才、文化技術(shù)人才的特點(diǎn)、行業(yè)需求情況，構(gòu)建科學(xué)、合理、包容的彈性人才引進(jìn)機(jī)制，增強(qiáng)各類人才從事文化活動(dòng)、工作的吸引力。二是健全存量人力資源培養(yǎng)機(jī)制。公共文化服務(wù)的時(shí)代性、導(dǎo)向性、可持續(xù)性對人力資源的專業(yè)水準(zhǔn)、服務(wù)技能等提出更高的要求，著眼于文化管理人才知識(shí)更新、專業(yè)技術(shù)人才的創(chuàng)新能力等，采用靈活多樣的培養(yǎng)模式、健全高效的培訓(xùn)機(jī)制，不斷提高相關(guān)人力資源的職業(yè)道德、人文素養(yǎng)與創(chuàng)作能力。三是重視和培養(yǎng)民間文化人才。充分挖掘、調(diào)動(dòng)基層文化團(tuán)隊(duì)、民間藝人的積極作用，特別是培育和發(fā)展農(nóng)村業(yè)余演出隊(duì)、文化中心戶、義務(wù)文化管理員等，充分發(fā)揮他們在繁榮基層公共文化產(chǎn)品、秉承民間傳統(tǒng)技藝方面的作用。

[責(zé)任編輯：王波]

國家社科基金“城鄉(xiāng)公共服務(wù)資源均衡配置的財(cái)政實(shí)現(xiàn)機(jī)制研究(14AGL022)”；山東社科基金(14CGLJ10)。

楊林(1969-)，女，山東大學(xué)商學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師；許敬軒(1987-)，男，中國人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院博士生。

F810.453

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1003-8353(2016)03-0068-09