公立高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀分析
——基于10所高校管理者的調(diào)查研究

王寶璽，陶扣紅

(江蘇大學(xué) 教師教育學(xué)院，江蘇 鎮(zhèn)江 212013)

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公立高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀分析
——基于10所高校管理者的調(diào)查研究

王寶璽，陶扣紅

(江蘇大學(xué) 教師教育學(xué)院，江蘇 鎮(zhèn)江 212013)

文章通過(guò)對(duì)10所公立高校內(nèi)部治理組織形式及作用、內(nèi)部治理權(quán)力形態(tài)和分布、大學(xué)校長(zhǎng)選拔和“去行政化”的現(xiàn)狀進(jìn)行實(shí)證調(diào)查發(fā)現(xiàn)：公立高校內(nèi)部黨政職責(zé)界限不清，三級(jí)管理效率低下；外部利益相關(guān)者參與內(nèi)部治理的機(jī)制缺乏；內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)設(shè)置行政化，監(jiān)督虛無(wú)化；內(nèi)部治理行政權(quán)力主導(dǎo)，學(xué)術(shù)權(quán)力式微。完善公立高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，應(yīng)該從基層學(xué)院開(kāi)始，讓學(xué)院成為改革的突破口；構(gòu)建外部利益相關(guān)者參與治理的監(jiān)事會(huì)制度；彰顯學(xué)術(shù)權(quán)力，重構(gòu)學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力制衡的內(nèi)部權(quán)力體系；構(gòu)建高效有序的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。

公立高校；內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)；行政化

一、 問(wèn)題的提出

2010年7月29日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《綱要》)?！毒V要》明確提出要完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度，完善治理結(jié)構(gòu)[1]。2010年10月24日，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于開(kāi)展國(guó)家教育體制改革試點(diǎn)的通知》提出，以北京大學(xué)等26所部屬高校作為“推動(dòng)建立健全大學(xué)章程，完善高等學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)”[2]的試點(diǎn)單位。

高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)近年來(lái)一直是學(xué)術(shù)界的研究熱點(diǎn)，根據(jù)研究視角不同，現(xiàn)有的研究可以分為高校內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)視角下的研究(如學(xué)術(shù)委員會(huì)、教授委員會(huì)、教職工代表大會(huì)和公辦大學(xué)董事會(huì))、大學(xué)校長(zhǎng)遴選視角下的研究、高校內(nèi)部權(quán)力構(gòu)成視角下的研究、“去行政化”視角下的研究。

但是現(xiàn)有關(guān)于高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的研究，多是基于學(xué)校實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)性探討，或者基于某種理論(視角)對(duì)高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的理論性探索，缺乏廣泛調(diào)研基礎(chǔ)上的實(shí)證研究。因此，本研究通過(guò)設(shè)計(jì)問(wèn)卷來(lái)調(diào)查我國(guó)公立高校內(nèi)部治理現(xiàn)狀，以期發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題，為完善中國(guó)現(xiàn)代大學(xué)制度提供參考。

二、 研究對(duì)象和方法

(一) 研究對(duì)象

公立高等學(xué)校是指由中央和地方政府投資舉辦并實(shí)施管理的，主要從事高等學(xué)歷教育，以培養(yǎng)人才、發(fā)展科學(xué)、服務(wù)社會(huì)和傳承與創(chuàng)新文化為職能的高等教育機(jī)構(gòu)。公立高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是指在一定的產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)上，為實(shí)現(xiàn)高校的教育目標(biāo)和理念，就高校內(nèi)部治理的組織機(jī)構(gòu)及其相互之間權(quán)力配置、制衡與激勵(lì)等所進(jìn)行的制度安排。

高校管理者，如校級(jí)人員、處級(jí)人員和科級(jí)人員等對(duì)高校內(nèi)部治理的組織機(jī)構(gòu)和權(quán)力運(yùn)行應(yīng)該更為了解。因此，本研究選取東南大學(xué)、南京大學(xué)、南京理工大學(xué)、南京航空航天大學(xué)、江蘇大學(xué)、常州大學(xué)、南通大學(xué)、揚(yáng)州大學(xué)、南京工程學(xué)院、南京林業(yè)大學(xué)共10所高校的管理者作為研究對(duì)象(在10所高校中通過(guò)人事部門(mén)的學(xué)校人員名單，隨機(jī)選取答題人員)。研究對(duì)象的基本情況見(jiàn)表1。

表1　研究對(duì)象的基本情況

(二) 研究工具

為了全面了解我國(guó)公立高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀，作者在查閱相關(guān)文獻(xiàn)資料的基礎(chǔ)上，結(jié)合研究需要，設(shè)計(jì)了我國(guó)公立高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀調(diào)查問(wèn)卷。問(wèn)卷內(nèi)容涉及高校內(nèi)部治理組織形式及作用、高校內(nèi)部治理權(quán)力形態(tài)和分布、大學(xué)校長(zhǎng)選拔和高校去行政化等方面。為了保證調(diào)查問(wèn)卷的有效性，作者先在江蘇大學(xué)兩所學(xué)院進(jìn)行了小范圍的試測(cè)，并根據(jù)所發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題對(duì)問(wèn)卷進(jìn)行了修改完善。在此基礎(chǔ)上，調(diào)查問(wèn)卷由被調(diào)查學(xué)校人事部門(mén)采取抽樣調(diào)查的方式發(fā)放給被調(diào)查人員。被調(diào)查人員主要包括校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和一般管理人員。本研究針對(duì)高校管理者共發(fā)放問(wèn)卷703份，回收問(wèn)卷605份，有效問(wèn)卷565份，回收率為86.1%，有效率達(dá)80.4%。

三、 調(diào)查結(jié)果分析

(一) 內(nèi)部治理組織機(jī)構(gòu)

1. 高校理事會(huì)(董事會(huì))?！毒V要》明確提出：探索建立高等學(xué)校理事會(huì)或董事會(huì)，健全社會(huì)支持和監(jiān)督學(xué)校發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制[1]。在歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，理事會(huì)或董事會(huì)是大學(xué)的最高決策機(jī)構(gòu)，是大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的主體。調(diào)查結(jié)果顯示，我國(guó)高校理事會(huì)或董事會(huì)無(wú)論是在形式上還是在職能上，與國(guó)外大學(xué)理事會(huì)或董事會(huì)均有巨大差異。首先，從是否設(shè)立理事會(huì)或董事會(huì)來(lái)看，只有60.8%的管理者知道是否設(shè)立了理事會(huì)或董事會(huì)，有39.2%的管理者表示不清楚。其次，從理事會(huì)或董事會(huì)的職能定位來(lái)看，在我國(guó)，理事會(huì)或董事會(huì)并不是作為一個(gè)治理機(jī)構(gòu)存在的，更不是大學(xué)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，僅僅承擔(dān)資金籌措、對(duì)外聯(lián)絡(luò)、產(chǎn)學(xué)研合作、培養(yǎng)人才等功能。最后，從董事會(huì)在多大程度上改善了教育投資體制來(lái)看，認(rèn)為“很大”和“較大”的不足10%，認(rèn)為“一般”的達(dá)到35.55%，有28.72%的被調(diào)查者對(duì)董事會(huì)在改善教育投資體制上所起的作用不清楚。

根據(jù)調(diào)查結(jié)果，經(jīng)過(guò)量化(5代表“很大”，4代表“較大”，3代表“一般”，2代表“較小”，1代表“很小”，下同)、計(jì)算，得出本題的平均值〔平均值=(各選項(xiàng)的量化值*各選項(xiàng)的百分比)/量化選項(xiàng)百分比之和，下同〕是2.681<3，結(jié)合實(shí)際意義，說(shuō)明董事會(huì)在改善教育投資體制上所起的作用并不大，總體水平都達(dá)不到“一般”這一衡量指標(biāo)。

2. 校務(wù)委員會(huì)。在是否建立校務(wù)委員會(huì)這個(gè)問(wèn)題上，有31.26%的被調(diào)查者選擇了“是”，即他們所在學(xué)校建立了學(xué)校層面的校務(wù)委員會(huì)制度；16.23%的被調(diào)查者選擇了“否”，即其學(xué)校沒(méi)有建立學(xué)校層面的校務(wù)委員會(huì)制度；令人驚訝的是，竟然有52.51%的被調(diào)查者不清楚所在學(xué)校是否建立了校務(wù)委員會(huì)制度。

對(duì)校務(wù)委員會(huì)在增強(qiáng)學(xué)校民主性和科學(xué)性方面的作用，選擇“很大”的比例占4.85%，選擇“較大”的比例占20.46%，選擇“一般”的比例占30.17%，選擇“較小”的比例占8.65%，選擇“很小”的比例占5.06%，選擇“不清楚”的比例占30.81%。根據(jù)調(diào)查結(jié)果，且經(jīng)過(guò)量化、計(jì)算，得出本題的平均值是3.16，和3很接近，結(jié)合實(shí)際意義，認(rèn)為校務(wù)委員會(huì)在增強(qiáng)學(xué)校民主性和科學(xué)性方面的作用一般。

3. 教授委員會(huì)。本研究建立了兩道題目作為觀測(cè)點(diǎn)： 第一個(gè)觀測(cè)點(diǎn)是是否建立學(xué)校層面的教授委員會(huì)，這實(shí)際反映了教授在高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中是否發(fā)揮作用；第二個(gè)觀測(cè)點(diǎn)是學(xué)科建設(shè)、學(xué)術(shù)事務(wù)等事項(xiàng)是否由教授委員會(huì)討論決定，這實(shí)際反映出教授在高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中發(fā)揮何種作用。

調(diào)查結(jié)果表明，學(xué)校是否建立了教授委員會(huì)制度及是否由教授委員會(huì)討論決定這兩道題目中，選擇“是”和“否”的比例相當(dāng)，都在20%以上，而選擇“不清楚”所占的百分比在50%左右，這充分說(shuō)明了教授委員會(huì)制度在我國(guó)高校的實(shí)施效果不是很好，并且沒(méi)有起到應(yīng)有的作用。

4. 教職工代表大會(huì)。學(xué)校教職工代表大會(huì)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)教職工代表大會(huì))是“教職工依法參與學(xué)校民主管理和監(jiān)督的基本形式”[3]。教職工代表大會(huì)是高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不可缺少的重要組成部分。調(diào)查表明，對(duì)教職工代表大會(huì)體現(xiàn)教職工依法參與學(xué)校民主管理和監(jiān)督的程度，3.78%的被調(diào)查者認(rèn)為“很高”，23.02%的被調(diào)查者認(rèn)為“較高”，43.47%的被調(diào)查者認(rèn)為“一般”，有15.46%的被調(diào)查者認(rèn)為“很低”。根據(jù)調(diào)查結(jié)果，并經(jīng)過(guò)量化、計(jì)算，得出本題的平均值是2.978，和3很接近，說(shuō)明教職工代表大會(huì)體現(xiàn)教職工依法參與學(xué)校民主管理與監(jiān)督的程度在一般水平。

5. 工會(huì)。學(xué)校工會(huì)為教職工代表大會(huì)的工作機(jī)構(gòu)。調(diào)查問(wèn)卷顯示，對(duì)于“貴校工會(huì)在維護(hù)職工合法權(quán)益、組織參與學(xué)校民主管理與監(jiān)督的作用”，2.41%的人選擇了“很大”，17.90%的人選擇了“較大”，47.50%的人選擇了“一般”，13.77%的人選擇了“較小”，10.84%的人選擇了“很小”，還有7.58%的人選擇了“不清楚”。根據(jù)調(diào)查結(jié)果，并經(jīng)過(guò)量化、計(jì)算，得出本題的平均值是2.86<3，說(shuō)明工會(huì)發(fā)揮作用在一般水平。

(二) 內(nèi)部治理權(quán)力分析

1. 內(nèi)部治理權(quán)力的構(gòu)成。調(diào)查表明，高校內(nèi)部存在三種主要權(quán)力形式： 一種為政治權(quán)力，一種為學(xué)術(shù)權(quán)力，還有一種為行政權(quán)力。這體現(xiàn)出我國(guó)高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)權(quán)力構(gòu)成的復(fù)雜性。從調(diào)查結(jié)果來(lái)看，高校行政權(quán)力處于絕對(duì)主導(dǎo)的地位，有61.33%的被調(diào)查者認(rèn)為行政權(quán)力是主導(dǎo)權(quán)力。

2. 行政權(quán)力干預(yù)學(xué)術(shù)事務(wù)的程度。調(diào)查表明，有10.86%的被調(diào)查者認(rèn)為干預(yù)程度“很高”，42.24%的被調(diào)查者認(rèn)為干預(yù)程度“較高”，32.07%的被調(diào)查者認(rèn)為干預(yù)程度“一般”，5.06%的被調(diào)查者認(rèn)為干預(yù)程度“較低”，1.38%的被調(diào)查者認(rèn)為干預(yù)程度“很低”。根據(jù)調(diào)查結(jié)果，并經(jīng)過(guò)量化、計(jì)算，得出本題的平均值是3.617>3，說(shuō)明被調(diào)查者認(rèn)為行政權(quán)力對(duì)學(xué)術(shù)事務(wù)的干預(yù)程度比較嚴(yán)重。

3. 教師權(quán)力和學(xué)生權(quán)力。根據(jù)調(diào)查，管理者普遍認(rèn)為，高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中，教師和學(xué)生是最應(yīng)該得到利益傾斜的對(duì)象，他們也是現(xiàn)行內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中獲利相對(duì)最少的群體，這反映出現(xiàn)實(shí)高校內(nèi)部治理中，普通教師和學(xué)生的權(quán)力相對(duì)缺失。76.91%被調(diào)查者認(rèn)為，在高校人事調(diào)整、經(jīng)費(fèi)分配決策中，教職工應(yīng)享有的必要權(quán)力是知情權(quán)，72.57%的被調(diào)查者認(rèn)為是監(jiān)督權(quán)，54.17%的被調(diào)查者認(rèn)為是建議權(quán)，25.69%的被調(diào)查者認(rèn)為是決策權(quán)，17.01%的被調(diào)查者認(rèn)為是審核權(quán)。

(三) 大學(xué)校長(zhǎng)選拔

1. 校長(zhǎng)產(chǎn)生方式。我們國(guó)家實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，校長(zhǎng)是學(xué)校的法定代表人。調(diào)查結(jié)果顯示，51.10%的被調(diào)查者認(rèn)為高校的校長(zhǎng)應(yīng)該民主選舉產(chǎn)生，34.13%的被調(diào)查者認(rèn)為應(yīng)該由學(xué)校遴選，10.19%的被調(diào)查者認(rèn)為應(yīng)該由上級(jí)任命，4.58%的被調(diào)查者選擇“其他”。

2. 校長(zhǎng)職業(yè)化。對(duì)于是否接受以高薪聘任形式來(lái)保證校長(zhǎng)職業(yè)化，7.64%的被調(diào)查者選擇“難以接受校長(zhǎng)等職務(wù)的高薪聘任”，42.88%的被調(diào)查者選擇“有條件接受”，36.28%的被調(diào)查者選擇“可以接受”，同時(shí)也有13.20%的被調(diào)查者選擇了“不確定”這一選項(xiàng)。

3. 校長(zhǎng)職業(yè)化推動(dòng)去行政化。對(duì)于校長(zhǎng)職業(yè)化是否可以推動(dòng)高校去行政化，34.42%被調(diào)查者認(rèn)為校長(zhǎng)職業(yè)化可以推動(dòng)去行政化，22.55%的被調(diào)查者認(rèn)為不可以，也有43.03%的被調(diào)查者不清楚這一問(wèn)題。

四、 結(jié)　　論

綜上所述，我國(guó)公立高校從組織形態(tài)來(lái)看，缺乏獨(dú)立性，政府依然把高校當(dāng)作一個(gè)政府的附屬部門(mén)在管理，高校內(nèi)部的行政氛圍過(guò)于濃厚。這在相當(dāng)程度上反映出當(dāng)前高校行政化程度仍然較重，在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，去行政化將是高校治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵問(wèn)題。

(一) 黨政職責(zé)界限不清，三級(jí)管理效率低下

我國(guó)高校實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制?！包h委領(lǐng)導(dǎo)”中黨委的定位是什么，是重在決策還是“以黨代政”？“校長(zhǎng)負(fù)責(zé)”下校長(zhǎng)負(fù)責(zé)哪些事務(wù)？“校長(zhǎng)負(fù)責(zé)”重在執(zhí)行還是重在決策？這些問(wèn)題不清晰，造成二者定位不明，職責(zé)界限不清。大學(xué)組織結(jié)構(gòu)按照等級(jí)分為三個(gè)層次，即大學(xué)—學(xué)院—系。在某種意義上講，當(dāng)今中國(guó)的高校只是“一級(jí)”辦學(xué)，學(xué)校的辦學(xué)權(quán)力、辦學(xué)資源全部集中于學(xué)校及其職能部門(mén)。校院系三級(jí)管理權(quán)限不清，導(dǎo)致基層辦學(xué)活力不高，整體效率低下。

(二) 外部利益相關(guān)者參與內(nèi)部治理的機(jī)制缺乏

阿爾特巴赫(Philip G. Altbatch)說(shuō)：“大學(xué)不是一個(gè)整齊劃一的機(jī)構(gòu)，而是一個(gè)擁有一定自治權(quán)的各種團(tuán)體組成的社會(huì)?！盵4]也就是說(shuō)，大學(xué)是一種典型的利益相關(guān)者組織。政府、社會(huì)、董事、校友、捐贈(zèng)者等都是高校的外部利益相關(guān)者。然而，高校“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象嚴(yán)重，外部利益相關(guān)者參與學(xué)校決策的制度和機(jī)制缺乏，像董事會(huì)(理事會(huì))等基本參與不了學(xué)校決策，很難發(fā)揮外部監(jiān)督與決策的作用。

(三) 內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)設(shè)置行政化，監(jiān)督虛無(wú)化

從形式上來(lái)看，各個(gè)高?；窘⑵鹆藘?nèi)部治理機(jī)構(gòu)，設(shè)立了各種行政機(jī)構(gòu)和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)。然而，各種學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)設(shè)置具有很大隨意性，學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行，往往被置于行政機(jī)構(gòu)之下，學(xué)術(shù)事務(wù)是否參與和參與的程度，往往與行政權(quán)力擁有者的喜好和意圖有很大關(guān)系，學(xué)術(shù)組織成員的產(chǎn)生采取“任命”而不是“選舉”的方式，所以各類(lèi)機(jī)構(gòu)設(shè)置行政化。很多高校在決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)確定以后，才開(kāi)始設(shè)計(jì)各種制衡機(jī)構(gòu)或監(jiān)督機(jī)構(gòu)。在行政主導(dǎo)框架內(nèi)，制衡和監(jiān)督機(jī)制先天不足，作用發(fā)揮往往弱化或者虛無(wú)化。

(四) 內(nèi)部治理行政權(quán)力主導(dǎo)，學(xué)術(shù)權(quán)力式微

在我國(guó)，行政權(quán)力在大學(xué)內(nèi)部管理中占據(jù)主導(dǎo)地位。高等學(xué)校內(nèi)部建立起了強(qiáng)有力的行政管理體制，校、院、系運(yùn)行完全按照行政規(guī)則進(jìn)行，校一級(jí)行政部門(mén)的行政權(quán)力超過(guò)了院一級(jí)，各級(jí)行政權(quán)力的運(yùn)用都缺乏民主制約機(jī)制。行政權(quán)力的泛化，使得高校里教師學(xué)術(shù)權(quán)力的發(fā)揮無(wú)從下手，無(wú)論在院一級(jí)還是在校一級(jí)，學(xué)術(shù)權(quán)力都沒(méi)有制度化發(fā)揮作用的渠道，教師的各種權(quán)力喪失，學(xué)術(shù)權(quán)力式微。

五、 建　　議

基于以上結(jié)論，為了有效改進(jìn)公立高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，本研究提出以下建議。

(一)讓學(xué)院成為改革的突破口

調(diào)查結(jié)果顯示，在公立高校內(nèi)部治理改革的動(dòng)力中，政府、學(xué)校管理層、學(xué)?；鶎?學(xué)院)都可以成為高校內(nèi)部治理改革的動(dòng)力，但是，在改革過(guò)程中，政府和學(xué)校管理層同樣也可能成為改革的最大阻力?，F(xiàn)有調(diào)查還表明，教師和學(xué)生在高校內(nèi)部治理過(guò)程中，他們的利益是最被忽視的群體，與教師的利益得不到保障相一致的是教師在高校治理結(jié)構(gòu)中的權(quán)力和權(quán)利都沒(méi)有得到有效保障。所以，我們尤其要重視以教師和學(xué)生為代表的學(xué)?；鶎痈母飫?dòng)力。而目前政府改革動(dòng)力尚未形成，與政府同質(zhì)同構(gòu)的學(xué)校改革動(dòng)力匱乏。在這種情況下，由學(xué)?；鶎影l(fā)起的自下而上的改革也許是推動(dòng)高校內(nèi)部治理改革較為可行的路徑。

(二) 構(gòu)建外部利益相關(guān)者參與治理的監(jiān)事會(huì)制度

從我國(guó)現(xiàn)實(shí)來(lái)看，我國(guó)高校內(nèi)部治理，既不能采取傳統(tǒng)的政府壟斷管理形式，也不能采取徹底的“高校自治”模式。公立高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)應(yīng)采取利益相關(guān)者共同治理的形式。因此，高校要打破傳統(tǒng)的行政管理體制和學(xué)校內(nèi)部自我決策的傳統(tǒng)方式，形成政府、社會(huì)、大學(xué)行政人員、教師和學(xué)生共同治理的模式。在現(xiàn)有校內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)虛化、監(jiān)督機(jī)制缺失的情況下，仿照國(guó)家管理國(guó)有大中型企業(yè)辦法，建立監(jiān)事會(huì)制度，是一個(gè)很好的制度安排。監(jiān)事會(huì)作為外部監(jiān)督部門(mén)，在保障高校辦學(xué)自主權(quán)的前提下，主要對(duì)高校財(cái)務(wù)和辦學(xué)方向進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)對(duì)高校的黨委、校長(zhǎng)辦學(xué)進(jìn)行年度評(píng)價(jià)，保護(hù)校內(nèi)教師和學(xué)生這些弱勢(shì)利益相關(guān)者的權(quán)益。

(三) 彰顯學(xué)術(shù)權(quán)力，重構(gòu)學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力制衡的內(nèi)部權(quán)力體系

在高校內(nèi)部權(quán)力體系中，并存著政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力，每種權(quán)力的存在都有其合理性。在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中，高校內(nèi)部權(quán)力配置形成“雙向二元權(quán)力結(jié)構(gòu)”[5]，在這種結(jié)構(gòu)中，黨委、行政和學(xué)術(shù)三種權(quán)力配置失衡。在很多情況下，政治權(quán)力和行政權(quán)力往往又捆綁在一起，政治權(quán)力也以行政權(quán)力的形式表現(xiàn)出來(lái)。因此，高校必須重構(gòu)內(nèi)部權(quán)力系統(tǒng)。重構(gòu)過(guò)程中，處于第一位的任務(wù)是大力彰顯學(xué)術(shù)權(quán)力，只有學(xué)術(shù)權(quán)力不斷得到彰顯，真正發(fā)展到可以發(fā)揮對(duì)高校學(xué)術(shù)性事務(wù)起決策作用、對(duì)高校內(nèi)部管理起監(jiān)督作用時(shí)，才能夠回歸到大學(xué)的本質(zhì)。在重構(gòu)過(guò)程中，高校要明確學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力的作用范圍，不是讓學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力分離，使學(xué)術(shù)權(quán)力取得絕對(duì)主導(dǎo)地位，而是采取兩者相互制衡的方式，讓高校內(nèi)部的權(quán)力能夠相互配合，保證內(nèi)部管理高效有序。

(四) 構(gòu)建高效有序的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制

國(guó)外成功大學(xué)的經(jīng)驗(yàn)表明，要想避免“議行合一”，高校內(nèi)部決策、執(zhí)行和監(jiān)督三者需要分離，這樣決策才能更加民主、科學(xué)，從而推進(jìn)行政執(zhí)行的高效化和專(zhuān)業(yè)化。要想構(gòu)建高校有序的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，關(guān)鍵在于平衡好決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的關(guān)系。因此，在組織設(shè)計(jì)上，黨委是決策中心，可以通過(guò)黨委常委會(huì)或黨委會(huì)來(lái)實(shí)現(xiàn)決策過(guò)程，黨委重在把握方向、謀劃發(fā)展，對(duì)學(xué)校發(fā)展重大事項(xiàng)做出戰(zhàn)略性決策。黨委集體決策后，授權(quán)給校長(zhǎng)，校長(zhǎng)作為學(xué)校法定代表人，以執(zhí)行者的身份履行行政職責(zé)，是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的執(zhí)行中心的核心。以校長(zhǎng)為首的行政或職能部門(mén)構(gòu)成執(zhí)行中心，通過(guò)具體的教學(xué)、科研等管理手段具體落實(shí)或?qū)崿F(xiàn)黨委的決策部署。在運(yùn)行監(jiān)督中，監(jiān)事會(huì)代表外部力量對(duì)學(xué)校辦學(xué)方向和財(cái)政進(jìn)行監(jiān)督，由紀(jì)檢、監(jiān)察、工會(huì)、教代會(huì)和教授會(huì)對(duì)高校具體事務(wù)及決策、執(zhí)行者進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督。

[ 1 ]國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)[EB/OL].(2010-07-29)[2015-09-27].http://www.gov.cn/jrzg/.

[ 2 ]國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于開(kāi)展國(guó)家教育體制改革試點(diǎn)的通知[EB/OL].(2011-01-10)[2015-09-27].http://www.gov.cn/zwgk/.

[ 3 ]學(xué)校教職工代表大會(huì)規(guī)定[EB/OL]. (2012-01-09)[2015-09-27].http://www.gov.cn/flfg.

[ 4 ]菲利普·阿爾特巴赫.比較高等教育:知識(shí)、大學(xué)與發(fā)展[M].人民教育出版社教育室，譯.北京:人民教育出版社，2001：35.

[ 5 ]孫天華.大學(xué)的科層組織特征及效率——對(duì)我國(guó)公立大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的分析[J].河南社會(huì)科學(xué)，2004，12(5)：17-20.

(責(zé)任編輯馬雙雙)

The Analysis of Internal Governance Structure in Public Universities：Based on Investigation on Administrator in 10 Universities

WANGBaoxi，TAOKouhong

(School of Teacher Education, Jiangsu University, Zhenjiang 212013,China)

Through an empirical survey on forms and function of internal governance organization, power allocation and operation of internal governance, the selection course of University President and the situation of “De administration” in 10 public colleges and universities in China, it is found out that, in public university, the responsibilities line between Party committee and President is unclear, the three—level administration is low in efficiency, the mechanism of external stakeholders engaged in the governance is lack, the internal governance organization follows administrative mode and no inner supervision existed, the inner power allocation was lead by the administrative power instead of academic power. In order to improve the internal governance structure in public universities, reforms should be started from school. Measures should be adopted to establish the board of supervisors to make the external stakeholders engaged, balance the internal power allocation between administration power and academic power, build orderly and efficient power moving mechanism.

public colleges and universities; internal governance structure; administration

10.13316/j.cnki.jhem.20160417.005

2015-10-28

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(BIA130064)；江蘇大學(xué)高級(jí)人才基金(09JDG046)

王寶璽,副教授，教育學(xué)博士，從事高等教育管理研究。

陶扣紅，碩士研究生，從事教育學(xué)研究。

G640

A

1673-8381(2016)03-0042-05

網(wǎng)絡(luò)出版時(shí)間: 2016-04-17

網(wǎng)絡(luò)出版地址: http://www.cnki.net/kcms/detail/32.1774.G4.20160417.0924.010.html