國企改革的核心是提高全要素生產率

羅建鋼

2015年3月，李克強總理在十二屆全國人大三次會議《政府工作報告》中首次提出要提高全要素生產率，推動中國經濟發(fā)展模式從投入型轉向效率型，形成內生增長動力。在新常態(tài)下，國有企業(yè)面臨著同樣的增長動力的困境。提升全要素生產率，不僅是國有企業(yè)提高自身市場競爭力的手段，也是促進中國經濟實現內生增長模式的關鍵。因此，在當前新一輪國企改革大幕開啟之時，我認為，其核心點要聚焦在如何提升全要素生產率上，同時呼應“萬眾創(chuàng)新”的要求。

全要素生產率的概念和內涵

全要素生產率（TotalFactorProductivity，TFP）的概念最早由Solow（1957）提出，指總產出增長中不能被勞動和資本等要素投入增長所解釋的“剩余”（又稱為索羅剩余），其提高意味著同樣的勞動和資本等要素投入可以得到更多的產出。作為廣義技術進步的度量指標，全要素生產率用于經濟增長源泉的核算，被新古典增長理論視為經濟長期增長的唯一源泉，在經濟增長以及增長方式轉變中具有重要意義。

全要素生產率的變化可以分解為技術進步率、組織管理效率、規(guī)模效率和資源配置效率的變化。從歐美發(fā)達國家的經濟發(fā)展來看，其全要素生產率對經濟增長的貢獻可高達60%，而當前中國的全要素生產率在經濟增長中的比重只有37%，仍有很大的提升空間。

全要素生產率的提高主要有以下兩個途徑：

其一是在要素數量難以提高的前提下，加大科技創(chuàng)新投入，以科技創(chuàng)新推動企業(yè)優(yōu)化升級。此外，加大人力資本投資，提升要素質量。

其二是在要素質量難以有大的突破時，通過打破各種制度障礙、創(chuàng)新要素組合方式，消除制度性障礙，釋放新的要素供給并提高要素資源配置效率。

從全要素生產率視角看國有企業(yè)改革的問題

1）技術創(chuàng)新不足

首先是技術創(chuàng)新投入不足，缺少對技術創(chuàng)新的激勵機制。國有企業(yè)經營者在任命制下具有典型的決策短期化傾向，更加注重短期和有形的收益，與技術創(chuàng)新的戰(zhàn)略性長期化周期相沖突，導致創(chuàng)新投入不足。同時，企業(yè)缺少促進自主創(chuàng)新的制度設計，尤其是鼓勵創(chuàng)新的激勵機制。其次，企業(yè)缺乏對知識產權的保護機制，科研人員利益得不到保護，創(chuàng)新熱情受到嚴重影響。與此同時，缺乏對無形資產的績效評價，在對國有企業(yè)的績效評價中，技術專利等知識產權往往被忽視，這也會影響到企業(yè)創(chuàng)新的積極性。

2）公司治理結構不完善

第一，公司治理結構的核心就是董事會制度的建設。由于國有企業(yè)一直在“泛行政化”狀態(tài)下運營，董事會和經營層的人員基本上都是由相關部門任命并交叉任職，市場選聘經營者只是一個補充。在市場化的職業(yè)經理人制度沒有建立的情況下，市場擇人機制也一定會存在缺陷。這種公司治理結構“三權”不能有效制衡，必然存在“一把手說了算”的“內部人控制”局面，組織效率表面上看似很高，但“逆向選擇”和“道德風險”在所難免。

第二，國有企業(yè)管理機制不順。主要是激勵約束機制不完善，既不能根據企業(yè)經營者經營管理績效、風險、責任確定薪酬，建立市場化薪酬協商機制；也不能讓企業(yè)管理人員能上能下，員工能進能出，收入能增能減。激勵約束不到位，組織效率低下。

第三，企業(yè)組織機構繁多，人員冗雜。當前國有企業(yè)的組織機構設置仍然存在不合理之處。集團管理機構過于龐大，人浮于事，這種不合理的機構設置加大了企業(yè)的成本，并嚴重影響了企業(yè)全要素生產率的提高。

3）規(guī)模和資源配置效率較為低下

國有企業(yè)由于內生動力不足導致規(guī)模和資源配置效率不高，也是全要素生產率低下的原因。當前國有企業(yè)在規(guī)模和資源配置上存在兩大問題：其一，產能過剩嚴重。2007年次貸危機爆發(fā)后，中國經濟也受波及，國家推出了4萬億元刺激計劃，而這4萬億元大多投資到了國有企業(yè)。導致的后果是，加劇了產能過剩。其二，國有企業(yè)較為普遍地存在資源壟斷現象。長期以來，國有企業(yè)對銀行低利率資金、行業(yè)準入等資源壟斷廣受詬病。由于國家存在對國有企業(yè)的“隱形擔?！保瑢е裸y行一直視國有企業(yè)為優(yōu)質客戶，因此國有企業(yè)從來都不擔心資金鏈的問題，導致對企業(yè)的成本控制較為松懈，資金使用效率低下。此外，由于行業(yè)準入限制，很多經營性行業(yè)都存在國有企業(yè)壟斷現象，民營資本無法進入，降低了行業(yè)的競爭性，致使國企的發(fā)展和改革動力不足。這不僅影響了國企的效率，而且不利于整個經濟社會資源配置效率的提升。

4）國有企業(yè)監(jiān)管體制存在制度性抑制因素

2003年初成立的國務院國資委被賦予了196戶中央企業(yè)的出資人和監(jiān)管職能，國有資產監(jiān)管體制擺脫了“九龍治水”的局面，政企分開也前進了一大步，10多年來的改革卓有成效。但是，市場化的出資人和行政化的國務院特設機構的雙重角色，既使國資委陷入了尷尬的境地，管多了企業(yè)叫苦連天，管少了出問題要擔責，又使企業(yè)在這種監(jiān)管框架下難以成為真正的市場主體，其運營模式也無法脫離行政化色彩。大多數企業(yè)處于行業(yè)壟斷性地位，無論是制度創(chuàng)新還是技術創(chuàng)新都缺乏足夠的壓力和動力。因此，現有的監(jiān)管體制框架下，企業(yè)更偏好短期內增加投入進行擴張來增加產出，而不愿意使用通過創(chuàng)新等提高全要素生產率的長期性手段爭取其市場地位。現有的考核機制中也沒有對企業(yè)的全要素生產率考核的指標，在導向上更多的傾向于對年度和3年任期業(yè)績的考核，這也會對企業(yè)的各種創(chuàng)新形成一種制度性抑制。

新一輪國有企業(yè)改革的核心

應全面提高全要素生產率

自2014年后，新一輪國企改革逐漸拉開帷幕。此輪國企改革面臨著國內外復雜的經濟形勢。世界經濟在持續(xù)低迷中徘徊，復蘇仍有待時日。以美國和德國為代表的發(fā)達國家加快產業(yè)升級，紛紛提出制造業(yè)的“再工業(yè)化”，“互聯網+”和“工業(yè)4.0”概念頻出。新一輪科技和產業(yè)革命正在醞釀，以期帶領各經濟體向中高端經濟水平邁進。國內經濟增速下滑、發(fā)展方式集約化、產業(yè)結構調整以及經濟動力轉換成為新常態(tài)?？偟膩碚f，通過要素投入驅動增長的時代已經過去，經濟發(fā)展方式向以要素集約化提升全要素生產率的經濟增長方式轉變。因而，一方面要加強供給側改革，調整經濟結構和產業(yè)結構，另一方面，需進一步降低企業(yè)的交易成本，包括融資成本和稅費的降低。因此，新一輪國企改革需抓住全球經濟放緩和產業(yè)變革的歷史機遇期，應對來自國際的激烈競爭和國內經濟轉型升級的壓力，以產能轉換為切入點，通過體制改革和機制創(chuàng)新，提升全要素生產率水平，來引領中國經濟的轉型升級。

1）健全科技創(chuàng)新的體制機制促進技術進步

創(chuàng)新是一個國家發(fā)展的第一動力，也是企業(yè)發(fā)展的動力源泉。因而，國有企業(yè)應加大技術創(chuàng)新投入，調動更多的資源來推動技術進步。除了加大引入國外先進技術，國有企業(yè)也需加強自主創(chuàng)新能力，通過新技術的開發(fā)來不斷提高全要素生產率。具體來說，企業(yè)可以通過以下制度的設計來促進企業(yè)的技術創(chuàng)新。

第一，國有企業(yè)應成為獨立的創(chuàng)新主體。獨立的創(chuàng)新主體意味著要保證國有企業(yè)的生產經營業(yè)務中，收益與風險的高度對稱，促使企業(yè)自主開展科技研發(fā)等自主創(chuàng)新業(yè)務。換言之，從國有企業(yè)經營者的角度來說，應將創(chuàng)新活動收益的長期性與經營者的短期剩余索取權相匹配。如此一來，才能激發(fā)國有企業(yè)經營者對自主創(chuàng)新活動投入的熱情。

第二，建立健全自主創(chuàng)新的體制機制。一方面，應在企業(yè)內建立系統的科研體系，體系中具體可設立戰(zhàn)略、研發(fā)、執(zhí)行三個層次的部門，從企業(yè)發(fā)展的長期戰(zhàn)略出發(fā)，制定技術研發(fā)的中長期目標，然后通過技術開發(fā)和引進等中間部門來具體進行企業(yè)技術創(chuàng)新的投入，最后通過執(zhí)行層來加強對研發(fā)成果的應用和保護，并鏈接技術部門和生產部門，促進技術創(chuàng)新快速向生產力的轉化，實現技術創(chuàng)新與市場之間的互動和銜接。另一方面，加強國有企業(yè)職工技術創(chuàng)新激勵機制設計。制定并完善技術創(chuàng)新的成果評估制度和獎勵機制，提高對技術創(chuàng)新人員的激勵力度，以提高員工自主創(chuàng)新的積極性。

第三，充分借助第三方力量，加強技術創(chuàng)新。大多數國有企業(yè)在技術創(chuàng)新上都相對保守，因而與第三方進行合作不失為一個不錯的選擇。比如，可建立混合所有制的研發(fā)機構，或者臨時聘請相關行業(yè)專家從事科技攻關和專項研究，也可以搭建創(chuàng)新平臺來加強產學研合作，這種合作形式可以有助于資源共享，分散風險，提高技術的研發(fā)和利用效率。

第四，健全國有企業(yè)無形資產的評價體系。隨著知識經濟時代的來臨，企業(yè)的知識產權、技術專利及品牌價值在市場競爭中發(fā)揮越來越重要的作用。無形資產是企業(yè)內部技術創(chuàng)新和人力資本積累的重要體現，是對品牌、技術專利、商譽等進行市場價值的評估。企業(yè)需重視自身無形資產的積累，同時也應重視對國有企業(yè)無形資產的績效評價，以提升企業(yè)的軟實力。唯有如此，國有企業(yè)才能取得長足發(fā)展，在國際競爭中立于不敗之地。

2）推進企業(yè)組織制度改革提升管理效率

第一，市場化選聘企業(yè)經營者，推行職業(yè)經理人制度。采取公開遴選、競聘上崗、人才中介機構推薦等市場化方式遴選職業(yè)經理人。通過建立激勵約束機制激發(fā)職業(yè)經理人的責任心和創(chuàng)造性，抑制其不良的動機和行為。比如對職業(yè)經理人采取市場化的薪酬激勵，使薪酬水平與經理人的業(yè)務水平成正比。其中，對于上市公司來說，可以采用期權激勵的方式將經理人的利益與公司直接綁定，提高國企職業(yè)經理人的工作積極性。而對于非上市公司來說，可以采取新增利潤分成等制度等。

第二，精簡管理機構，推進事業(yè)部制改革。針對國有企業(yè)自身龐大的組織架構，首先要識別其中的臃腫部門和利潤中心，對于臃腫部門，要進行大刀闊斧的精簡或合并；對于利潤中心，要提高其在企業(yè)的地位，加大資金和后臺部門的支持。也可以考慮對于產生利潤的前臺部門進行事業(yè)部制改革，以增強其業(yè)務經營的自主性，從而提高部門的決策效率，并增強其工作的積極性。

第三，健全企業(yè)管理制度。做到管理流程制度化和標準化。一方面，是確保所有員工都能按規(guī)則辦事，明確各方責任，防止出現因為私人感情或是制度漏洞，員工未走管理流程，最后導致的業(yè)務風險或差錯責任不清。另一方面，通過標準化的業(yè)務管理，提高員工的工作效率。此外，獎懲機制要制度化，設置優(yōu)勝劣汰的晉級和淘汰制度，讓有才華的員工有機會脫穎而出，也避免搭便車現象的出現。

3）做好“三量改革”提高規(guī)模和資源配置效率

隨著信息化的進一步推進，“互聯網+”和“工業(yè)4.0”的興起催生了一大批新興產業(yè)。因而，當務之急需優(yōu)化國有資本的產業(yè)布局，提高國有企業(yè)的資源配置效率。而具體的做法即是呼應供給側改革，對國有企業(yè)推行主動減量、盤活存量、做好增量的“三量改革”。

一是主動減量。產能過剩的行業(yè)如鋼鐵、煤炭和水泥等大都處于供給嚴重過剩階段，部分企業(yè)內部也存在結構性過剩的現象，因此，企業(yè)內部的結構性調整尤為重要，對于嚴重過剩的產品要主動進行減量。對于企業(yè)內部結構調整無望長期虧損企業(yè)或僵尸企業(yè)，要通過適當方式堅決退出，做好破產清算工作。對于企業(yè)中的低效無效資產，進行變賣和清理。要加大結構性調整力度，對產能過剩行業(yè)進行總量控制，提升行業(yè)活力。

二是盤活存量。對于存量國有企業(yè)，通過兼并重組、內部技術制度創(chuàng)新等手段，提升國企的運行效率。在實際操作層面，可通過強強聯合，減少同行業(yè)無效競爭。并以資源集約化和利益共享原則為起點，加強企業(yè)間的技術交易和信息互通，使沉淀的資源或資金得到更好的利用。此外，利用好資本市場的力量，加快國有企業(yè)資產證券化的過程，通過引入其他資本盤活企業(yè)現有資產。

三是做好增量。未來產業(yè)將會繼續(xù)向智能制造及以互聯網為代表的第三產業(yè)演進，這些行業(yè)也是經濟新的增長點所在，但卻恰恰是國有企業(yè)比較薄弱的方面。因而，未來國有企業(yè)應根據自身情況，通過收購等方式加快在上述行業(yè)的布局，并根據自身產業(yè)優(yōu)勢，加快與現有互聯網行業(yè)龍頭企業(yè)的合作。同時，國有企業(yè)通過自行研發(fā)，在現有產業(yè)基礎上做好價值鏈的延伸。

4）創(chuàng)新國有資本監(jiān)管體制

一是建立以“管資本”為核心的“三層次”管理體制。第一層次是國務院國資委，代表國務院履行國有資本監(jiān)管職能。第二層次是國有資本運營公司和國有資本投資公司，具體履行國有資本出資人職能。國有資本運營公司是國家授權經營國有資本的公司制企業(yè)，專門從事資本運營，不投資實業(yè)。運營的對象是持有的國有資本（股本），包括國有企業(yè)的產權和股權，通過股權運作、價值管理、有序進退，促進國有資本合理流動，實現保值增值。國有資本投資公司也是國家授權經營國有資本的公司制企業(yè)，其經營模式是以投資融資和項目建設為主，通過開展投資融資、產業(yè)培育、資本整合，推動產業(yè)集聚和轉型升級，優(yōu)化國有資本布局結構，主要投資和發(fā)展國民經濟的重要行業(yè)、關鍵領域、戰(zhàn)略性新興產業(yè)和優(yōu)勢支柱性產業(yè)，通過資產經營和管理實現國有資本保值增值。第三層次是國有獨資、控股和參股企業(yè)，作為市場主體，按照“公司法”規(guī)則運行。

二是將國有企業(yè)按照其經濟和社會屬性分為商業(yè)類和公益類，實行分類監(jiān)管。通過界定功能、劃分類別，實行分類改革、分類發(fā)展、分類定責、分類考核，提高改革的針對性、監(jiān)管的有效性、考核評價的科學性，依照國有企業(yè)不同的功能定位，推動國有企業(yè)同市場經濟深入融合，促進國有企業(yè)經濟效益和社會效益有機統一。

三是推進國有企業(yè)集團層面的公司制股份制改革。對于國有企業(yè)集團層面的改革，可積極引入各類投資者實現股權多元化，大力推動國有企業(yè)改制上市，創(chuàng)造條件實現集團公司整體上市。根據不同企業(yè)的功能定位，逐步調整國有股權比例，形成股權結構多元、股東行為規(guī)范、內部約束有效、運行高效靈活的經營機制。

四是以董事會建設為核心，健全公司治理結構。在國有獨資的國有資本運營和投資公司及集團層面，繼續(xù)推行外部董事制度，形成權責對等、運轉協調、有效制衡的決策執(zhí)行監(jiān)督機制，明晰三大機構的權力邊界，實現規(guī)范的公司治理。在董事會層面，要依法行使重大決策、選人用人、薪酬分配等決策性權力，經理層在執(zhí)行董事會決策的基礎上充分發(fā)揮經營自主權，監(jiān)事會要切實發(fā)揮好監(jiān)督作用，以保障公司治理依法、依規(guī)、高效運轉，從制度上提升企業(yè)的全要素生產率。