華盛頓：特區(qū)之“特”

徐菁菁

美國(guó)首都華盛頓建立在特殊的政治架構(gòu)之上，這決定了它的“特區(qū)”身份，也決定了它作為單一功能首都的地位。

制度基礎(chǔ)

2015年9月14日，當(dāng)游客在華盛頓紀(jì)念碑前留影時(shí)，載著美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬的海軍一號(hào)直升機(jī)正劃過(guò)天際（右側(cè)一架）

美劇《紙牌屋》的片頭是一部華盛頓風(fēng)光片。片子的第一個(gè)鏡頭是在與華盛頓隔河而望的羅斯林的遠(yuǎn)眺。在開(kāi)闊城市里，遠(yuǎn)處為紀(jì)念喬治·華盛頓總統(tǒng)而建的方尖碑是最顯眼的建筑。接著，鏡頭劃過(guò)賓夕法尼亞大道，通向盡頭的國(guó)會(huì)山。城中的地標(biāo)建筑悉數(shù)出場(chǎng)：南北戰(zhàn)爭(zhēng)中北方聯(lián)邦軍總司令尤利西斯·辛普森·格蘭特的雕塑就在國(guó)會(huì)山腳下；最初曾是國(guó)家郵政總部的威廉·杰斐遜·克林頓聯(lián)邦大樓現(xiàn)在是美國(guó)國(guó)家環(huán)保局總部；國(guó)民軍聯(lián)盟紀(jì)念碑是為紀(jì)念所有參加過(guò)美國(guó)內(nèi)戰(zhàn)的老兵修建的；司法廣場(chǎng)上有約翰·馬歇爾的雕像，那是第一位對(duì)美國(guó)產(chǎn)生了重大影響的首席大法官，他對(duì)馬伯利訴麥迪遜案的判決賦予了最高法院憲法解釋權(quán)，確立了“司法獨(dú)立”……短短一分多鐘，觀眾們已經(jīng)明了，這里不是紐約，不是舊金山，也不是西雅圖，華盛頓是一座完全屬于政治的城市，這部美劇所要講述的，絕不會(huì)是一個(gè)浪漫故事。

全世界的首都城市大致可劃分為復(fù)合功能型首都與單一功能型首都兩類。復(fù)核功能型首都既是國(guó)家的政治、文化中心，也是全國(guó)重要的經(jīng)濟(jì)中心，世界上約80%以上國(guó)家的首都屬于這一類別，它們往往在現(xiàn)代國(guó)家建立之前就具有相當(dāng)?shù)恼谓?jīng)濟(jì)地緣優(yōu)勢(shì)，是促進(jìn)國(guó)家生成、發(fā)展的地理原點(diǎn)。單一功能型首都則基本形成于特定的歷史背景與社會(huì)條件，華盛頓就是非典型中的一個(gè)：它并非國(guó)家的創(chuàng)造者，相反是聯(lián)邦制國(guó)家的產(chǎn)物。

美國(guó)建國(guó)之初，定都問(wèn)題引發(fā)了激烈爭(zhēng)論。北方希望將首都定在紐約，南方希望將首都定于南方，最終，為了平衡不同聯(lián)邦成員的利益，首任總統(tǒng)華盛頓確定在當(dāng)時(shí)13個(gè)州南北分界線附近——弗吉尼亞州和馬里蘭州的交界處，劃定一個(gè)100平方英里的菱形區(qū)域，將這片荒野沼澤灌木叢生之地建成“聯(lián)邦特區(qū)”——華盛頓哥倫比亞特區(qū)（Washington，D.C.）。特區(qū)設(shè)立早期，波多馬克河北岸有喬治城鎮(zhèn)、華盛頓市和華盛頓縣三個(gè)分開(kāi)的行政區(qū)劃。根據(jù)1871年的一項(xiàng)立法，上述三個(gè)行政區(qū)于1878年合并為華盛頓市，后來(lái)逐漸發(fā)展成為華盛頓哥倫比亞特區(qū)的核心城市。華盛頓的建立并不存在國(guó)防安全、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、文化傳統(tǒng)等因素。這座全新城市在規(guī)劃之初就確定了明確的目標(biāo)：它的職能是就安置聯(lián)邦政府部門(mén)。

這一點(diǎn)生動(dòng)地體現(xiàn)在了總體規(guī)劃和設(shè)計(jì)師法國(guó)人皮埃爾·朗方（Pierre LEnfant）的設(shè)計(jì)里。除了漂亮的圈環(huán)形格局、窄長(zhǎng)的風(fēng)景帶、開(kāi)闊的林建綠地、蜿蜒的盤(pán)陀路和成對(duì)角的大道，朗方用城市體現(xiàn)了美國(guó)社會(huì)的政治結(jié)構(gòu)。

城市中心區(qū)由一條約35公里長(zhǎng)的東西軸線和相對(duì)較短的南北軸線構(gòu)成主要框架。三權(quán)分立中最重要的立法機(jī)構(gòu)大樓國(guó)會(huì)大廈被置于全城最高的國(guó)會(huì)山上，作為中心區(qū)東西軸線的東端。西端則以林肯紀(jì)念堂作為對(duì)景。軸線兩側(cè)建有一系列博物館。南北軸線的兩端則分別是杰弗遜紀(jì)念堂和白宮，兩條軸線會(huì)聚的交點(diǎn)聳立著華盛頓紀(jì)念碑。城中的主要街道皆以美國(guó)各州的名稱命名。連接國(guó)會(huì)和白宮的是最重要的“賓夕法尼亞大街”。每4年，新總統(tǒng)都要經(jīng)過(guò)這里踏入白宮。進(jìn)入白宮大門(mén)前，他會(huì)經(jīng)過(guò)大道旁陳列著《獨(dú)立宣言》《美利堅(jiān)合眾國(guó)憲法》和《人權(quán)法案》的民族檔案館。市中心橫貫東西的大街則以最高法律命名——“憲法大街”把國(guó)會(huì)和白宮一南一北等距離隔開(kāi)，正是美國(guó)憲法的精神的體現(xiàn)。

不過(guò)華盛頓作為獨(dú)特的“特區(qū)”首都，并不于它的城市設(shè)計(jì)，其根本在于它建立在一系列特殊的政治框架之上。

根據(jù)《美國(guó)憲法》第一章以及《哥倫比亞特區(qū)地方自治法》，特區(qū)由民選市長(zhǎng)及一個(gè)13人組成的特區(qū)委員會(huì)（Council of the District of Columbia）負(fù)責(zé)打理。它不受任何州的管轄，但必須接受聯(lián)邦政府監(jiān)督。1870年，哥倫比亞特區(qū)的地方政府機(jī)構(gòu)成立，但由于當(dāng)時(shí)的行政長(zhǎng)官過(guò)于鋪張浪費(fèi)，國(guó)會(huì)在1874年撤銷了該機(jī)構(gòu)，對(duì)哥倫比亞特區(qū)實(shí)施了近一個(gè)世紀(jì)的直接管理。在1974年，國(guó)會(huì)再次將權(quán)力下放給地方政府。特區(qū)議會(huì)根據(jù)國(guó)會(huì)直接授權(quán)，可以行使部分州政府立法機(jī)構(gòu)具有的制定法律法規(guī)權(quán)力，但是，美國(guó)憲法中有明確規(guī)定，國(guó)會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)氐乃辛⒎ǘ加袑彶楹头駴Q權(quán)。

此外，在財(cái)稅體制上，美國(guó)按照聯(lián)邦、州、地方三級(jí)劃分，各級(jí)擁有各自的財(cái)政收入與支出范圍。下級(jí)政府的預(yù)算只需要同級(jí)議會(huì)的審查通過(guò)，并不需要上級(jí)政府批準(zhǔn)。相比州和地方政府而言，華盛頓特區(qū)同樣具有獨(dú)立的稅收體系和發(fā)行債券的權(quán)限，唯一不同的是沒(méi)有預(yù)算自治權(quán)。市長(zhǎng)和委員會(huì)一起制定當(dāng)?shù)氐亩愂蘸拓?cái)政預(yù)算，也必須提交至國(guó)會(huì)批準(zhǔn)。市長(zhǎng)和委員會(huì)一起制定當(dāng)?shù)氐亩愂蘸拓?cái)政預(yù)算，也必須提交至國(guó)會(huì)批準(zhǔn)。1995年，外界指責(zé)特區(qū)的預(yù)算過(guò)大，效率不高。為此國(guó)會(huì)設(shè)立了哥倫比亞財(cái)務(wù)控制委員會(huì)，監(jiān)管特區(qū)的資金使用，直到2001年，下一任市長(zhǎng)治下預(yù)算出現(xiàn)盈余，國(guó)會(huì)才將財(cái)權(quán)歸還給市政府。

特區(qū)的政治權(quán)利還受到其他限制。1790年的《首都選址法》規(guī)定，特區(qū)作為聯(lián)邦管轄區(qū)不屬于任何州。美國(guó)憲法規(guī)定只有州才有民選代表，因此1961年憲法修正案通過(guò)之后，哥倫比亞特區(qū)居民才獲得總統(tǒng)選舉權(quán)，目前有兩張選舉人票。

這些特殊的政治設(shè)計(jì)并不總能夠保證特區(qū)的順利運(yùn)轉(zhuǎn)。今年6月，首都特區(qū)和國(guó)會(huì)鬧得很不愉快。特區(qū)市政委員會(huì)不顧以往報(bào)經(jīng)國(guó)會(huì)審議的規(guī)則，獨(dú)立通過(guò)了134億美元的新年度預(yù)算。民主黨人出身的現(xiàn)任特區(qū)市長(zhǎng)梅利爾·鮑瑟爾聲稱要在今年11月份搞市民公決：華盛頓要不要放棄“特區(qū)”身份，成為美國(guó)第51個(gè)州。7月，特區(qū)政府通過(guò)了一項(xiàng)草擬的法案，決定在等到特區(qū)成功實(shí)現(xiàn)建州的想法后，正式將州名確立為“新哥倫比亞”。所有源于一點(diǎn)：當(dāng)初北美殖民地發(fā)出了“納稅卻無(wú)代表權(quán)”（Taxation without Representation）的抗議，打響了獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)，但如今這句口號(hào)仍適用于華盛頓特區(qū)。目前的首都市民有義務(wù)繳納“聯(lián)邦稅”和“州稅”，卻并不享受與“州”同樣的權(quán)利。市民們的權(quán)利訴求也成為民主黨和共和黨間的政治對(duì)抗：民主黨在特區(qū)擁有傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，每當(dāng)共和黨在國(guó)會(huì)占有實(shí)力優(yōu)勢(shì)時(shí)，首都建州的呼聲就格外高漲。2000年，特區(qū)政府決定，特區(qū)所有車牌上都要印制“繳稅卻無(wú)代表權(quán)”的口號(hào)。2013年1月，奧巴馬第二個(gè)任期的就職典禮上，所有禮賓車輛都印上了這一口號(hào)。

華盛頓特區(qū)街景

都市圈

華盛頓立都200余年來(lái)，美國(guó)的國(guó)家實(shí)力不斷增強(qiáng)，聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)也進(jìn)一步擴(kuò)充，對(duì)特區(qū)的最初規(guī)劃的容量并沒(méi)有完全滿足發(fā)展的要求。1965年才成立的美國(guó)交通運(yùn)輸部長(zhǎng)期以來(lái)租賃私人修建的辦公樓。直到最近幾年，聯(lián)邦政府才將一個(gè)空置的海軍倉(cāng)庫(kù)改造成了現(xiàn)在的交通運(yùn)輸部大樓。即使如此，由于功能定位明確，行政邊界清晰，華盛頓沒(méi)有，也不可能無(wú)限制地進(jìn)行城市擴(kuò)張。長(zhǎng)期以來(lái)，特區(qū)人口都基本穩(wěn)定在約60萬(wàn)人左右。

但無(wú)論從經(jīng)濟(jì)還是從城市功能的發(fā)揮來(lái)看，華盛頓哥倫比亞特區(qū)并不可能獨(dú)立存在。這一點(diǎn)從負(fù)責(zé)對(duì)首都及其周邊地區(qū)提供日常規(guī)劃指導(dǎo)的是國(guó)家首都規(guī)劃委員會(huì)（National Capital Planning Commission）的組成上就能看出來(lái)。這個(gè)委員會(huì)由12人組成，包括市長(zhǎng)、特區(qū)委員會(huì)主席、參眾兩院對(duì)特區(qū)有決策權(quán)的委員會(huì)主席，以及在DC占有較大土地的國(guó)防部、內(nèi)政部及總部管理局的負(fù)責(zé)人，同時(shí)按照法律規(guī)定，這個(gè)委員會(huì)還必須包括兩名分別來(lái)自弗吉尼亞州和馬里蘭州的代表。

隨著城市化、都市區(qū)經(jīng)濟(jì)和大都市區(qū)集群的迅速發(fā)展，首都城市規(guī)劃思路也強(qiáng)調(diào)要靠衛(wèi)星城建設(shè)分散中心城市功能。特區(qū)本身主要承擔(dān)政治、文化職能，在公共交通、住宅、環(huán)境治理等則很難依靠自身能力解決。許多在華盛頓工作的美國(guó)人都選擇住在鄰近的馬里蘭州和弗尼吉亞州，從而形成“城內(nèi)工作、城外生活”的職住分離現(xiàn)象，很多商業(yè)、住宅都建在郊區(qū)或周邊市縣。城市的商業(yè)、生活、娛樂(lè)等功能主要由周邊衛(wèi)星城提供。同時(shí)，由此形成的潮汐流對(duì)城市交通也帶來(lái)巨大壓力。這都使得特區(qū)與馬里蘭州、弗吉尼亞州周邊市縣的政府間關(guān)系日益密切，通過(guò)主要的區(qū)域交通走廊與周邊地區(qū)形成了整體發(fā)展?，F(xiàn)在人們說(shuō)到“華盛頓”，可能指代三個(gè)不同的地理概念：華盛頓市、華盛頓哥倫比亞特區(qū)、華盛頓大都市區(qū)。它們的區(qū)劃含義分別相當(dāng)于北京城六區(qū)、北京市和京津冀地區(qū)。為了處理大都市圈內(nèi)的橫向府際關(guān)系，1957年華盛頓大都市政府委員會(huì)（MWCOG）應(yīng)運(yùn)而生。

由于美國(guó)政治中地方自治體制的存在，華盛頓大都市政府委員會(huì)沒(méi)有政府權(quán)威，只是一個(gè)具有特殊協(xié)調(diào)功能的半官方、松散型非營(yíng)利組織。21個(gè)參與其中的地方政府可在任何時(shí)候以任何理由退出。它也沒(méi)有增加收入的能力，其資金主要來(lái)源是聯(lián)邦和州政府撥款（占60%）、地方政府會(huì)費(fèi)（占20%）、契約費(fèi)（占10%）、各類基金和私人部門(mén)捐贈(zèng)（占10%）。

由于權(quán)力和支配的資金有限，華盛頓大都市政府委員會(huì)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作上的領(lǐng)導(dǎo)力有限，它發(fā)揮的作用主要有兩點(diǎn)：一是分配聯(lián)邦和州的撥款。為彌補(bǔ)地方自治所帶來(lái)的地方高度分化的缺陷，聯(lián)邦法律要求交通、住房和環(huán)境撥款通過(guò)區(qū)域組織予以分配，那些不參加這些組織的地方政府沒(méi)有資格獲得聯(lián)邦撥款。華盛頓大都市政府委員會(huì)每年可直接分配大約25億美元用于道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金，以減少交通擁堵。自1960年以來(lái)，該委員會(huì)在作為特區(qū)邊界的波多瑪克河的治理上貢獻(xiàn)卓著，使污染物減少了90%。此外，委員會(huì)能夠?yàn)榈胤秸峁┛绲貐^(qū)的合作，如為政府的交通決策提供專家分析和相關(guān)信息，在公共衛(wèi)生危機(jī)等問(wèn)題上協(xié)調(diào)區(qū)域合作。在委員會(huì)的統(tǒng)籌下，地方能夠統(tǒng)一購(gòu)買(mǎi)石油、天然氣和其他公用設(shè)施，以節(jié)省費(fèi)用。

2016年4月18日，上千民眾在華盛頓國(guó)會(huì)山參加“金錢(qián)政治”抗議示威，要求國(guó)會(huì)采取行動(dòng)結(jié)束政治腐敗，并確保選舉自由公正。圖為一名示威者被警方逮捕

雖然華盛頓特區(qū)城市功能的發(fā)揮極為依賴與周邊市縣合作，但周邊地區(qū)也充分借助了首都的區(qū)位優(yōu)勢(shì)和政治影響力。聯(lián)邦政府是許多核心技術(shù)的研發(fā)投入者和直接產(chǎn)出者。國(guó)家基金會(huì)（NSF）、國(guó)防部、能源部等政府機(jī)構(gòu)控制了大部分聯(lián)邦政府的研發(fā)支出，而其中相當(dāng)大的比例投在了華盛頓大都市圈內(nèi)的研究機(jī)構(gòu)、大學(xué)和企業(yè)。聯(lián)邦政府還是重要的技術(shù)和產(chǎn)品需求者，大量依賴政府和軍工合同的高科技企業(yè)也不斷增加，在華盛頓大都市區(qū)內(nèi)形成了幾個(gè)相對(duì)集中的科技和信息技術(shù)中心，大量的聯(lián)邦政府訂單保證了這一區(qū)域的持續(xù)繁榮。數(shù)據(jù)顯示，華盛頓大都市區(qū)的人口已經(jīng)接近600萬(wàn)，經(jīng)濟(jì)總量接近5000億美元，在經(jīng)濟(jì)規(guī)模上名列全美第五，僅次于紐約都會(huì)區(qū)、洛杉磯都會(huì)區(qū)、芝加哥都會(huì)區(qū)、休斯敦都會(huì)區(qū)。

盡管所處的都市圈都十分繁榮，但與東京這樣的超級(jí)首都相比，華盛頓哥倫比亞特區(qū)并沒(méi)有因此而扮演一個(gè)真正的經(jīng)濟(jì)中心角色。其中心城區(qū)主要以聯(lián)邦政府部門(mén)為主，很少有工業(yè)企業(yè)和大型企業(yè)總部，工業(yè)用地面積不到4%。2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)發(fā)生后，華盛頓的經(jīng)濟(jì)受經(jīng)濟(jì)蕭條的影響相對(duì)很小，經(jīng)濟(jì)形勢(shì)非常搶眼，這一度使一些人開(kāi)始驚呼華盛頓的崛起。但當(dāng)美國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入復(fù)蘇之后，2012到2013年，華盛頓卻出現(xiàn)了輕微收縮。這是美國(guó)15個(gè)大都市圈僅有的現(xiàn)象。原因非常簡(jiǎn)單：華盛頓對(duì)聯(lián)邦政府的依賴太大——影響其經(jīng)濟(jì)的最大因素是政府的開(kāi)銷。當(dāng)美國(guó)從伊拉克、阿富汗撤軍并廣泛地削減政府開(kāi)支時(shí)，華盛頓也就失去了動(dòng)力。

（參考資料：《華盛頓城市治理經(jīng)驗(yàn)：委托授權(quán)的協(xié)作治理》，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組著；《美國(guó)的大都市區(qū)管治模式及其經(jīng)驗(yàn)借鑒》，宋迎昌著）