我國公益性流通設施供給研究

陳麗芬，王水平（商務部國際貿易經濟合作研究院流通與消費研究所，北京市100710）

我國公益性流通設施供給研究

陳麗芬，王水平
（商務部國際貿易經濟合作研究院流通與消費研究所，北京市100710）

流通產業(yè)作為國民經濟的基礎性、先導性、戰(zhàn)略性產業(yè)，不僅具有競爭性和營利性本質，而且具有社會共享性和公益性特征。而流通設施特別是公益性流通設施作為流通產業(yè)的載體與核心要素，是內貿流通發(fā)揮基礎性、先導性功能的基本載體。然而，改革開放以來，由于我國流通領域較早實行了市場化改革，公益性流通設施供給過度交由市場運作，在數(shù)量規(guī)模、區(qū)域分布、制度建設等方面面臨諸多挑戰(zhàn)，如總體供給不足、區(qū)域供給失衡、投資有待改善、制度尚需健全等。當前，盡管國企主導模式、動態(tài)補償模式、產業(yè)基金模式、政府回購模式、國有金股模式等我國公益性流通設施供給的五種典型模式，體現(xiàn)了公益性流通設施“以政府為主導、以市場為基礎、兼顧公平和效率”的供給原則，可為我國提升公益性流通設施供給水平提供些許經驗和思路，但仍需進一步完善，以提高其經驗和做法的可復制可推廣性。為加強公益性流通設施供給，還要進一步提高思想認識，準確把握供給原則；完善制度體系，保證供給有據(jù)可依；定位政府角色，明確政府介入范圍；創(chuàng)新供給模式，構建多元供給主體。

公益性；流通設施；供給

目前我國公益性流通設施供給不足，且缺乏投資建設和運營管理長效機制，導致流通在保供穩(wěn)需、食品安全、穩(wěn)定物價等方面的公益性功能明顯減弱。這與我國從流通大國向流通強國轉變的戰(zhàn)略要求不相符，與流通日益重要的基礎性和先導性地位不匹配。加快公益性流通設施投資建設步伐，探索創(chuàng)新公益性流通設施供給長效機制，是當前流通改革與發(fā)展面臨的重要課題。

一、公益性流通設施的定義及分類

公共產品理論將社會產品分為純公共產品、準公共產品、私人產品三大類。作為社會產品的一種，流通設施也可分為純公共產品型、準公共產品型、私人產品型三類。其中，純公共產品型流通設施以及部分準公共產品型流通設施涉及公益性質，私人產品型流通設施一般不具有公益特征。因此，公益性流通設施的定義可以這樣給出，它是指以滿足社會群體生產和發(fā)展需要為根本，以增進公眾福利為目標，社會群體均能平等享用的流通設施，投資者不以贏利為目的，體現(xiàn)公眾總體的現(xiàn)實利益和未來利益。公益性流通設施包括純公共產品型流通設施與準公共產品型流通設施中符合公益特征的流通設施。［1］

（一）按照功能作用分類

按照設施的功能作用，可把公益性流通設施分為民生型、基礎型、保障型、環(huán)保型、公共服務型五類。具體參見表1。

第一類：民生型。民生型流通設施是指滿足居民基本生活需要或者衛(wèi)生安全需要的流通設施。這類流通設施一般是微利經營，尤其是在消費者稀少的地方，流通企業(yè)對這類設施的投資建設與維護運營缺乏積極性。

表1　按功能細分的公益性流通設施類型［1］

第二類：基礎型?；A型流通設施是指維持生產生活持續(xù)穩(wěn)定的跨區(qū)域、規(guī)模性流通設施。這類設施規(guī)模大，投入多，輻射范圍廣，單靠區(qū)域內企業(yè)投入較難完成整個項目的投資、建設和運營。

第三類：保障型。保障型流通設施是指具有保供穩(wěn)市、應對重大自然災害或突發(fā)事件功能的流通設施。這類設施公共產品特征明顯，具有正的外部性、消費的非排他性和非競爭性。

第四類：環(huán)保型。環(huán)保型流通設施是指有利于促進流通綠色、低碳、循環(huán)發(fā)展的設施。這類設施代表先進流通方式的發(fā)展方向，有利于節(jié)能降耗，維護綠色生態(tài)環(huán)境，也是傳統(tǒng)流通設施提檔升級的方向，但其初始投入也比較多，如果相應的鼓勵措施缺乏，企業(yè)往往會選擇維持原狀。

第五類：公共服務型。公共服務型流通設施是指為流通發(fā)展提供公共商務信息服務的平臺及大數(shù)據(jù)庫。公共信息服務平臺建設是一項系統(tǒng)工程，投資較大，購買硬件設備、開發(fā)軟件均需大量的人力物力投入，且需要對用戶組織大量的培訓。公共信息服務平臺具有準公共性，一方面，增加一個用戶對信息平臺帶來的邊際成本幾乎為零；另一方面，每個用戶的使用不影響其他用戶的消費數(shù)量。

（二）按照經營性質分類

按照設施是否收費以及是否有收益，可將公益性流通設施分為經營性、準經營性、非經營性三種類型。具體參見表2。

第一類：經營性。經營性公益性流通設施是指流通設施建成后對使用者收費，通過收費來實現(xiàn)投資回報。這類設施競爭性強，具有明顯的消費排他性，這類流通設施可由市場提供。農產品市場、物流基礎設施、社區(qū)菜市場、再生資源回收市場等流通設施具備上述特征。

第二類：準經營性。介于經營性與非經營性設施之間，具備競爭潛力、消費排他性、成本回收能力，但由于缺乏市場化的價格形成機制，向使用者收費只能滿足一部分投入成本，需要財政補貼才能維持正常運營，如食品質量安全監(jiān)測設施、食品安全可追溯體系等。

第三類：非經營性。屬于純公共產品，具有消費的非排他性和顯著的外部性，沒有收費機制，設施建成后沒有現(xiàn)金收入，只有社會效益。服務對象沒有選擇性，為多數(shù)人服務，不具有個人消費性，以公共消費的形式出現(xiàn)，設施也不會因使用而減少，如公共信用信息系統(tǒng)、國家儲備庫、應急物資儲備庫等。

經營性、準經營性、非經營性公益性流通設施之間的區(qū)分不是一成不變的，隨著市場需求、技術進步、收費制度等因素的改變，準經營性設施可能變成經營性設施，非經營性設施可能變成準經營性設施，甚至變成經營性設施，經營性設施也可能變成準經營性或非經營性設施。三者間區(qū)分的關鍵在于設施的功能定位和目標，經營性質會影響到設施的融資模式，因此對公益性流通設施的經營性質判別也很重要。

表2　按照經營性質細分的公益性流通設施類型

（三）按照層次范圍分類

按照公益性流通設施受益對象的范圍，可將公益性流通設施分為全國性、區(qū)域性、集體性三類。

第一類：全國性。主要包括滿足全國公共需求的重要商品儲備庫、應急物資儲備庫、公共信息平臺等。

第二類：區(qū)域性。主要包括滿足一定區(qū)域內社會需求的農產品批發(fā)市場、物流基礎設施、再生資源回收市場等。

第三類：集體性。主要包括社區(qū)商業(yè)設施等。

公益性流通設施的層次劃分并非一成不變，同一種公益性流通設施的層次也會因對象范圍的不同而不同。例如，社區(qū)菜市場受益對象僅限于社區(qū)居民，而一旦經過升級改造，受益對象擴大，也有可能升級為區(qū)域性公益性流通設施。

二、公益性流通設施研究綜述

（一）農產品批發(fā)市場公益性研究

國內學者有關農產品批發(fā)市場公益性的研究主要集中在以下三個維度：

一是通過研究農產品批發(fā)市場功能，界定市場的公益屬性，提出了加強我國公益性農產品建設的建議。趙爾烈［2］闡述了農產品批發(fā)市場的公益性功能，包括產品集散、價格發(fā)現(xiàn)、信息發(fā)布、食品安全檢驗檢測、優(yōu)質生產流通消費引導、加工和儲運物流配送等，認為當前實施公益性農產品批發(fā)市場工程的時機已經成熟。劉雯、安玉發(fā)［3］從功能體系入手，探討了我國農產品批發(fā)市場現(xiàn)有的功能水平及發(fā)揮程度，采用德爾菲法和模糊層次分析法對農產品批發(fā)市場的經濟性質進行深入分析，認為農產品批發(fā)市場屬于具有公益性的準公共物品，并提出了政府參與農產品批發(fā)市場建設的政策建議，如加強立法與規(guī)劃、政府主導新建或改建等。徐柏園［4］認為，無論從市場產生的過程看，還是從農業(yè)生產的特殊性看，農產品批發(fā)市場都具有典型的公益屬性。

二是從農產品批發(fā)市場的經營主體、投資管理等方面探討市場的公益性，提出提升市場公益性程度的路徑。張祺瑞［5］分析認為，目前我國的農產品批發(fā)市場主要由私營主體投資、建設和經營，利潤最大化是其最終目的，企業(yè)逐利性注定了私營主體很難實現(xiàn)批發(fā)市場的公益性功能，必須重新審視農產品批發(fā)市場的經濟和社會屬性，科學合理確定投資、建設、經營主體。李志博等［6］根據(jù)公益性批發(fā)市場建設資金來源的不同渠道與相應特點，構建了公益性農產品批發(fā)市場建設資金效率評價體系，最終證明政府回購股權方式效率最高。梁鍵［7］認為，批發(fā)市場的公益性質與其以社會資本為主的營利性經營模式之間的沖突，是導致批發(fā)市場公益性功能缺失的根本原因，政府支持完善農產品批發(fā)市場的衍生服務，彌補主營業(yè)務贏利不足，是促進農產品批發(fā)市場發(fā)揮公益性功能的有效途徑。

三是探討農產品批發(fā)市場公益性的實現(xiàn)方式。張闖、夏春玉、劉鳳芹［8］以北京新發(fā)地農產品批發(fā)市場為例，深入研究北京市政府為實現(xiàn)農產品批發(fā)市場公益性功能而制定的一系列制度安排，認為在農產品批發(fā)市場有效競爭環(huán)境中，企業(yè)化農產品批發(fā)市場的營利性與政府倡導的公益性之間并非水火不容，企業(yè)為追求利潤而制定的經營決策甚至有利于實現(xiàn)農產品批發(fā)市場的公益性功能，因此政府可以市場機制為基礎，通過與企業(yè)簽約或其他制度安排來發(fā)揮農產品批發(fā)市場的公益性作用，而不僅僅是采取直接介入農產品批發(fā)市場建設與運行的方式。

（二）社區(qū)流通設施公益性研究

學者們對社區(qū)商業(yè)的公益性也進行了探討。安芳［9］認為，社區(qū)公益性設施的公共屬性十分明顯，不以營利為目的，服務邊界超出了社區(qū)范圍，全體社會公眾均可從中受益，因此屬于社會公共產品，具有較強的公益性。

李薇薇、張德金等［10］分析研究了社區(qū)商業(yè)設施的城市公共產品屬性，認為社區(qū)商業(yè)設施不僅可以創(chuàng)造利潤、稅收等經濟價值，而且具有提高生活便利性、吸納就業(yè)等社會價值，與居民生活息息相關，因此社區(qū)商業(yè)設施符合公共產品的基本內涵，具有公共產品特征，政府參與扶持社區(qū)商業(yè)設施發(fā)展十分有必要。

（三）流通領域公共產品研究

有學者從公共產品角度探討流通的公益性。宋則、王水平［11］對流通領域公共產品的種類及供給方式進行了研究，將事關流通產業(yè)安全、流通商品安全、環(huán)境保護、應急保障的流通設施歸類為公共產品。依紹華［12］認為，流通產業(yè)的發(fā)展需要具有公共產品屬性以及具有一定公益性質的公共體系作為支撐，既包括法律法規(guī)、政策制度、規(guī)劃標準等軟件環(huán)境，也包括流通設施、公共設備、公共平臺等硬件設施。

總的來看，已有研究大多集中于單類流通設施公益性質的研究，對流通設施的公益性及其供給問題鮮有涉及。

三、我國公益性流通設施供給困境

公益性流通設施是內貿流通發(fā)揮基礎性、先導性功能的基本載體。改革開放以來，我國流通領域較早實行了市場化改革，公益性流通設施供給過度交由市場運作，在數(shù)量規(guī)模、區(qū)域分布、制度建設等方面面臨諸多挑戰(zhàn)。

（一）總體供給不足

1.基礎型流通設施供給不足。據(jù)統(tǒng)計，在我國5 000多家億元以上商品交易市場中，純公益性交易市場占比小于1％?？缡≈欣^型低溫冷藏物流中心只在上海等發(fā)達地區(qū)有少數(shù)幾家，大部分地區(qū)尚屬空白，面臨“中繼”不力的局面。

2.民生型流通設施供給不足。據(jù)測算，全國社區(qū)商業(yè)網(wǎng)點面積占社區(qū)總建筑面積的比例只有7％，僅個別城市達到了10％的標準。農產品批發(fā)市場檢驗設施建設滯后，自檢率低于80％，不能滿足食品安全的需要。

3.保障型流通設施供給不足。主要表現(xiàn)為具有保障供給、穩(wěn)定價格、應對重大自然災害或突發(fā)事件功能的農產品儲備節(jié)點建設不足，儲備品種較為單一，蔬菜、水果等生鮮農產品的儲備庫相對比較欠缺。

4.公共服務型流通設施供給不足。公共信用平臺所需信息大量分散在政府、企事業(yè)單位、公共機構等不同主體手中，由于缺乏相關的信息采集和共享制度，跨部門信息采集難、共享難、更新慢、覆蓋面不全，公益性公共信用信息平臺較少。

（二）區(qū)域供給失衡

1.城鄉(xiāng)供給不平衡。長期以來，公共財政對農村基礎設施投入少，農村流通設施主要依靠農民和農村集體經濟解決，而農民和農村集體投資能力有限，農村流通設施供給嚴重不足。農村固定資產投資占全社會固定資產投資的比重很低，且呈下降趨勢。如表3所示，2004年農村固定資產投資為1.14萬億元，占全社會固定資產投資的比重為16.2％，2014年農村固定資產投資1.08萬億元，占全社會固定資產投資的比重下降到2.1％，而其中公益性流通設施受惠更是少之又少。

2.東中西部地區(qū)供給差異。地方財政收入是決定公益性流通設施供給的關鍵因素，地方財政收入差異會導致公益性流通設施供給的不平衡。因自然條件與經濟發(fā)展水平差異較大，東部沿海地區(qū)經濟發(fā)達，其地方財政收入超過中西部地區(qū)，其公益性流通設施供給明顯多于中西部地區(qū)。以農產品批發(fā)市場為例，我國年成交額超過千億元的批發(fā)市場主要集中在山東、江蘇、浙江、廣東、河北、北京等六大省市，而六大省市全部分布在東部地區(qū)。

3.地區(qū)間缺乏系統(tǒng)性和協(xié)調性?？鐓^(qū)域大型流通設施社會效益特征明顯，是形成我國統(tǒng)一大市場的硬件條件，屬于保障型公益性流通設施，但目前這類設施建設非常滯后。受財政分權與經濟考核制度影響，各地方政府只關注本行政轄區(qū)內商品流動的通達性，不重視跨地區(qū)流通設施規(guī)劃和建設，地區(qū)間投資管理缺乏協(xié)調，難以形成合力，資本分散化，導致國內市場壟斷、條塊分割、地區(qū)封鎖等問題十分明顯，地方保護主義嚴重，市場空間結構碎片化，難以形成互聯(lián)互通的市場格局。

（三）投資有待改善

表3　農村固定資產投資占全社會固定資產投資比例

1.總體投資規(guī)模小。長期以來，我國流通設施投資一直處于落后狀態(tài)。2004年交通運輸倉儲和郵政業(yè)、批發(fā)和零售業(yè)、住宿和餐飲業(yè)、居民服務和其他服務業(yè)固定資產投資之和占全社會固定資產投資的比例為13.9％，2014年這一數(shù)字為13.2％，比2004年降低了0.7個百分點（參見表4、表5）?？梢酝茰y，公益性流通設施全社會固定資產投資占全社會固定資產投資的比例非常低。

2.國有資本投資占比小。目前，我國流通設施投資主要依靠社會資本商業(yè)化投資，專門用于流通基礎設施投資的財政資金十分有限，國有企業(yè)投資建設比例也非常低，這是導致我國公益性流通設施少、不能很好發(fā)揮公益性功能的主要原因。批發(fā)業(yè)國有控股固定資產投資比例持續(xù)下降，由2008年的8.57％下降到了2014年的7.85％。

（四）制度尚需健全

1.法律法規(guī)體系建設較為滯后。截至目前，我國尚未出臺與公益性流通設施治理相關的法律法規(guī)，仍處于立法空白階段。法律法規(guī)體系建設落后，導致現(xiàn)階段我國公益性流通設施供給缺乏制度依據(jù)，制度軟環(huán)境和社會導向不明確。相關補償機制不健全。由于公益性流通設施具有正的外部性，明確界定公益性支出與經營性支出十分困難，但如果公益性支出沒有得到相應補償，不僅會讓私人主體投資缺乏積極性，而且有可能導致設施運營難以為繼。

2.約束機制尚未建立。發(fā)揮流通公益性功能，不僅需要相應的激勵機制，而且需要針對企業(yè)逐利性建立相應的約束機制。目前，關于私營企業(yè)參與公益性流通設施供給時存在的“去公益性”問題，仍然缺乏投資受益、風險擔當、經營管理權限分配等約束機制，導致“借公益之名行私利之實”現(xiàn)象嚴重。

四、當前我國公益性流通設施供給典型模式

近年來，全國很多地方對公益性流通設施供給模式進行了積極探索，下面梳理總結當前我國公益性流通設施供給的五種典型模式及其特點，以期為我國提升公益性流通設施供給水平提供一些經驗和思路。

（一）國有企業(yè)主導模式

國有企業(yè)主導模式是指流通設施由政府全額投資建設，由國有企業(yè)運營管理。其特點是：政府全額投資公益性流通設施建設，國有企業(yè)進行運營管理，可控性強，國有流通設施在日常和特殊時期均要充分發(fā)揮公益性功能。國有企業(yè)并非實現(xiàn)流通設施公益性功能的唯一方式，但有必要保有一定量的國有流通設施，作為實現(xiàn)其公益性功能的穩(wěn)定力量或可靠力量。

表4　流通領域固定資產投資規(guī)模變化情況億元

表5　流通領域固定資產投資占全社會固定資產投資比例％

典型案例：北京農產品中央批發(fā)市場。該市場由北京市政府1995年投資建立，占地面積10公頃（150畝），屬于國有企業(yè)。其建立之初即被定性為公益性批發(fā)市場，功能定位非常明確，即為市政府引導調控農產品市場服務，保應急，保淡季；助力郊區(qū)現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展，解決農產品賣難問題；完成農產品特需供應計劃。2012年7月21日，北京遭遇特大暴雨，中央批發(fā)市場每天供京蔬菜3 000余噸，有力緩解了市民用菜壓力。2012年11月中旬，北京延慶發(fā)生雪災，大量彩椒滯銷，北京農產品中央批發(fā)市場將其全部收購，有效解決了農產品賣難問題。

北京農產品中央批發(fā)市場管理委員會是北京市政府派出的專司農產品流通職能的正局級全民所有制事業(yè)單位，其工作人員屬于事業(yè)編制，其董事長、經理等主要負責人由管理委員會任命。

（二）動態(tài)補償模式

動態(tài)補償模式是指流通設施由民營企業(yè)投資運營，通過分解設施的經營性功能和公益性功能，由政府對民營企業(yè)發(fā)揮公益性功能的消耗進行動態(tài)化補償。其特點是：在重大自然災害、重要節(jié)假日、重大突發(fā)事件等特殊時期，能調動民營企業(yè)發(fā)揮公益性功能，減少公共財政壓力，增加政府調控的靈活性。

典型案例：北京新發(fā)地市場。該市場屬于民營企業(yè)，是北京交易規(guī)模最大的農產品專業(yè)批發(fā)市場，占北京農產品市場份額的80％以上，承載著北京農產品日常與儲備供應的重任。該市場除具備經營性功能外，還積極通過政府動態(tài)補償發(fā)揮公益性功能。在非典、冰凍災害、7.21雨災北京菜價暴漲期間，新發(fā)地市場利用蔬菜儲備平抑物價、應對自然災害等突發(fā)事件。政府補償主要通過三種補貼方式：一是種植補貼。北京市財政每年拿出200萬～300萬元資金，由北京市農村工作委員會與新發(fā)地市場簽訂協(xié)議，在市場周邊400千米范圍內建設蔬菜種植基地，確保上游供給穩(wěn)定充足。二是儲備補貼。北京市商務委員會要求在元旦、春節(jié)以及全國人大、政協(xié)兩會期間等關鍵時點，蔬菜儲備數(shù)量達到規(guī)定儲量的100％，其他時間平均庫存不低于規(guī)定儲量的80％，北京市財政以每噸每天4元的標準進行補貼，確保市場供應充足。三是交易補貼。在價格波動大、市場供應不足等特殊時期，北京市發(fā)展和改革委員會要求新發(fā)地市場減免相關收費，同時予以補貼等，以有效緩解特殊時期農產品價格上漲的壓力。

（三）產業(yè)基金模式

產業(yè)基金模式是指由政府財政資金與社會資金共同組成公益性流通設施建設基金，投資于公益性流通項目，授權基金管理人負責基金日常經營管理（或項目建成后由企業(yè)運營管理）。產業(yè)基金模式屬于典型的公共私營合作模式（Public Pri?vate Partnership，PPP）。它聯(lián)合財政資金與社會資金，創(chuàng)新了政府投資方式，解決了政府財政資金投入不足問題，是一種可持續(xù)發(fā)展模式。其特點，一是財政資金與社會資金相互補充，充分發(fā)揮財政資金的引導與放大作用，引導社會資金投向公益性流通設施項目建設；二是政府主導與市場運作相互協(xié)調，政府主導公益性投資部分，掌控力強，而基金的非公益性部分可由基金公司適度投向收益較高的項目，從而調動社會機構的積極性，既可提高資金運作效率，又可提供專業(yè)化增值服務；三是風險管理制度保障基金可持續(xù)發(fā)展。此模式適用于我國未來大規(guī)模的公益性流通設施投資。

典型案例：北京農產品流通產業(yè)發(fā)展基金。北京農產品流通產業(yè)發(fā)展基金由中央財政資金和地方配套資金設立，基金首期出資2億元。北京市商務委員會、財政局制定農產品流通產業(yè)發(fā)展基金管理制度，政府主導投資項目，投資范圍僅限于農產品流通領域，并要求公益性農產品流通設施項目投資占年度投資總規(guī)模比例不得低于60％?；鸾灰捉Y構有兩種：一種是政府主導投資項目方式，基金公司直接與社會資金合作，通過股權或債券方式直接投資于公益性流通建設項目；另一種是設立子基金方式，母基金與社會資金共同設立子基金，子基金再與其他社會資金共同投資于公益性流通設施建設，實現(xiàn)政府出資二次引導放大。資金項目投資周期為10年，基金到期后，基金股東可進行優(yōu)先收購、股權掛牌轉讓、到期清算等。北京市財政局、商務委員會委托托管銀行和專業(yè)化團隊，通過重大事項審議、定期信息披露、特別通知、一票否決權、有限清償權等制度監(jiān)督基金設立及投資項目運營情況，可有效防范風險，保障基金可持續(xù)發(fā)展。

（四）政府回購模式

政府回購模式是指政府從房地產商手中回購已經建好的流通設施，作為國有資產劃轉給企業(yè)經營管理，通過企業(yè)發(fā)揮公益性功能。其特點在于，有利于微利性、便民性社區(qū)商業(yè)發(fā)展。社區(qū)商業(yè)微利性特征明顯，僅僅依靠市場自我調節(jié)，會導致網(wǎng)點布局不平衡，偏遠社區(qū)商業(yè)鮮有商家問津，社區(qū)居民生活消費難以保障。政府回購模式在一定程度上解決了社區(qū)商業(yè)微利性對經營商積極性的負面影響，起到了保障民生的積極作用。

典型案例：廈門市社區(qū)生鮮超市。廈門市土地總公司代表政府按照土地出讓協(xié)議向開發(fā)商回購生鮮超市的房產，出讓地塊中新建生鮮超市的委托包干代建費用（每平方米2200元）從地價中直接抵扣；已出讓地塊中在建的生鮮超市委托包干代建費用，待生鮮超市建成后，從已繳的地價中返還。廈門市土地總公司接收生鮮超市后按照確定的價格作為國有資產劃轉給夏商集團經營管理。夏商集團按照《廈門市農副產品平價商店管理實施細則》制定供應應急預案，按照廈門市商務局公布的平價商品目錄（包括蔬菜、糧油等14種商品），在市政府指導價格基礎上自行降價和自動啟動降價機制，蔬菜價格一般要比市場平均價格低15％以上，糧、肉、蛋價格一般要比市場平均價格低5％以上。

（五）國有金股模式

國有金股是指政府通過出資或土地入股等方式，在企業(yè)中占有一部分股份，政府不受股份多少約束，擁有一票否決權。其特點是：金股持有者是政府，對特定事項具有否決權，但沒有收益權和其他表決權，金股沒有實際經濟價值。在民營企業(yè)中設立國有金股，可有效保障民營企業(yè)發(fā)揮公益性功能。

典型案例：北京新發(fā)地批發(fā)市場中的國有金股。20世紀80年代，英國從國有企業(yè)改革入手大力推進“小政府、大社會”建設，為防止政府對改革后的企業(yè)失去控制，明確要求政府在企業(yè)中設立金股（Golden Share），以確保政府的控制力和影響力，但不參與企業(yè)經營，這是國有金股最初的起源。北京新發(fā)地市場蔬菜交易區(qū)的投資主體由集體、政府及其他企業(yè)構成，其中集體股份占52％，國有股份占22％，其他企業(yè)股份合計占16％。國有股僅享有重要決策（如上市、降價、儲備等）的一票否決權即國有金股，政府不參與新發(fā)地市場日常運營管理，沒有收益權，不參與市場分紅。國有金股是政府影響農產品批發(fā)市場走向和發(fā)揮公益性功能的關鍵。

總的來看，以上五種典型模式體現(xiàn)了公益性流通設施“以政府為主導、以市場為基礎、兼顧公平和效率”的供給原則。這些模式具有典型性，但還需要進一步完善、健全相關制度體系，優(yōu)化模式，建立可持續(xù)發(fā)展機制，以提高相關經驗和做法的可復制性、可推廣性。

五、加強公益性流通設施供給的措施建議

（一）提高思想認識，準確把握供給原則

流通公益性功能日益突出，而作為支撐條件的公益性流通設施供給嚴重短缺，這一現(xiàn)狀不容忽視。社會各界需要徹底扭轉重生產輕流通的思想，深刻認識流通的基礎性先導性地位，嚴格按照黨中央國務院的要求，將流通產業(yè)打造成支撐經濟社會發(fā)展的重要產業(yè)。加強公益性流通設施建設是化解諸多流通難題的有力抓手，是疏通經濟血脈與神經的關鍵環(huán)節(jié)。

一是明確公益性流通設施供給性質。現(xiàn)階段強調公益性建設，絕不意味著市場化改革的倒退，也不是“再國有化”，而是在市場經濟條件下促使“看得見的手”與“看不見的手”協(xié)調運作、相得益彰的機制創(chuàng)新，是市場化改革的延續(xù)和深化。各地方各部門以及社會各界要提高流通理論認識，統(tǒng)一思想，堅持公益性流通設施建設的基本方向。

二是統(tǒng)一社會效益與經濟效益。公益性流通設施是居民生活與城市發(fā)展的重要保障。從政府角度看，社會效益是政府的第一追求；從承擔設施建設的企業(yè)角度看，利潤最大化是企業(yè)的期望，社會效益與經濟效益產生了矛盾。過分強調公眾利益，政府財政包袱過于沉重；過分追求企業(yè)利潤，公眾利益受損，影響居民生活質量與城市發(fā)展進程。公益性流通設施的典型特征，決定了其供給和經營管理要堅持政府目標與企業(yè)目標的統(tǒng)一，找到兩者間的平衡點。因此，要在投資、運營、管理中堅持市場主導、政府干預的原則，一方面發(fā)揮企業(yè)主觀能動性，提高流通設施運營效率；另一方面強化政府制度建設職能，建設規(guī)范監(jiān)督控制機制，加大政府財政支持力度，制定優(yōu)惠而靈活的產業(yè)政策，激發(fā)企業(yè)積極性。通過統(tǒng)一社會效益與經濟效益，促進政府目標與企業(yè)目標的雙贏。

三是堅持靈活性和動態(tài)性。政府供給與私人供給的合理邊界、供給重點和方向是相對的、動態(tài)的、可變的。各級各地各類設施供給需要根據(jù)流通發(fā)展方向、發(fā)展需求等情況確定重點和數(shù)量，分清輕重緩急，按照時間先后進行公益性流通設施供給的重要性排序，利用有限的財力、物力、時間來提供社會最需要的公益性流通設施。

（二）完善制度體系，保證供給有據(jù)可依

建設結構完整、運行健康的公益性流通設施體系是經濟發(fā)展的長久之計，需要完善的法律法規(guī)制度和全局性戰(zhàn)略安排。

一是明確公益性流通設施的范圍和地位。加快制定并出臺商品流通法、批發(fā)市場法、公益性流通設施管理辦法等法律法規(guī)，對公益性流通設施的進入門檻、投資主體選擇、建設資質審核、運營管理制度等進行明確規(guī)定，優(yōu)化公益性流通設施制度環(huán)境。

二是構建供給主體保護、管理與約束機制。以法律法規(guī)的形式界定由私人供給的公益性流通設施的產權屬性，嚴格控制亂收費、亂罰款、亂攤派等挫傷私人供給積極性和擾亂市場秩序的行為。對參與公益性流通設施供給的企業(yè)加強監(jiān)管，科學合理設置私人主體進入門檻，確保各類供給主體平等的市場地位和法律地位，杜絕因所有制性質和企業(yè)規(guī)模不同而造成的市場歧視，消除部分國有或大型企業(yè)的超國民待遇。規(guī)范私人供給主體行為，建立完善的收費和監(jiān)管制度，防止私人主體無故抬高收費水平，對于私利當頭、影響惡劣的偽公益性設施供給企業(yè)，建立相應的清理、整頓和淘汰制度。

三是完善公益性流通設施規(guī)劃體系。結合全國商業(yè)功能區(qū)建設規(guī)劃、新型城鎮(zhèn)化建設規(guī)劃以及流通節(jié)點布局規(guī)劃，由商務部門會同發(fā)展和改革委員會以及國土、城建等有關部門負責編制全國性和跨省、自治區(qū)、直轄市的公益性流通設施建設發(fā)展規(guī)劃。縣級以上地方政府商務主管部門會同本級發(fā)展和改革委員會以及規(guī)劃、國土等有關部門組織編制本行政區(qū)域內的公益性流通設施發(fā)展規(guī)劃，形成由全國、省、市、縣四級規(guī)劃構成的公益性流通設施規(guī)劃體系。推動各地公益性流通設施規(guī)劃納入城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃。緊密結合物流倉儲用地與公用設施用地性質和規(guī)模，優(yōu)先保障公益性流通設施建設用地。市縣級政府編制控制性詳細規(guī)劃與修建性詳細規(guī)劃，應體現(xiàn)當?shù)厣唐妨魍ㄔO施規(guī)劃的相關要求，并征求當?shù)厣虅罩鞴懿块T的意見。

（三）定位政府角色，明確政府介入范圍

政府既是公益性流通設施的供給主體，承擔建設任務，同時也為市場機制在基礎設施建設領域充分發(fā)揮作用創(chuàng)造條件。政府應在公益性流通設施供給中扮演多種角色，如直接生產者、規(guī)劃布局者、制度供給者、其他供給主體的培育者、供給監(jiān)督者。其職能主要包括直接提供設施、制定公益性流通設施總體布局規(guī)劃、完善相關法律法規(guī)政策、對其他供給主體進行培育和監(jiān)督。其中，政府參與建設、運營、管理的公益性流通設施主要包括以下四類：

一是體現(xiàn)控制力的流通設施。這類流通設施所提供的產品或服務直接影響著社會福利水平，是決定市場物價水平的關鍵要素。例如，大型農產品批發(fā)市場、中繼型物流設施、國家級儲備庫等。對于這類流通設施，國家可通過國家獨資、絕對控股、相對控股等方式進行有效控制。對于全國性或跨地區(qū)的流通基礎設施，其供給需要政府全額投資或絕對控股。對于關乎國計民生的其他公益性流通基礎設施，引導和鼓勵私人資本參與，政府可以國有金股等形式參股或相對控股，保持一定的控制力和否決權。

二是體現(xiàn)社會公平和社會福利的流通設施。這類流通設施的主要特征是為社會提供免費的服務和產品，如公共商務信息服務平臺、商務預警公共信息平臺等。此類流通設施具有正的外部性，為公眾提供免費服務，重在社會效益，無法簡單地用投資收益率衡量，需要由政府直接投資建設。

三是投資風險大的流通設施。這類設施可以民營化，但由于投資規(guī)模大，回收周期長，具有較大的投資風險，政府可通過直接或間接參與，以分擔部分風險，引導私人資本進入。

四是前期開發(fā)型流通設施。欠發(fā)達地區(qū)、新農村建設以及西部地區(qū)等均涉及前期開發(fā)問題。經濟發(fā)展水平低的區(qū)域，消費數(shù)量暫時達不到規(guī)模經濟的要求或者消費者經濟承受能力弱，對于那些投資大、風險高的流通設施，私人資本不愿意進入，需要地方政府直接投資或與集體經濟、民營企業(yè)積極開展合作。

（四）創(chuàng)新供給模式，構建多元供給主體

鼓勵多種經濟成分采取多種形式參與公益性流通設施建設與經營，構建一個政府主體與私人主體共同參與、聯(lián)合且交叉的供給綜合主體。

一是保有國企模式，加強政府對國有流通設施的投資、運營和管理。借鑒日本和韓國的經驗，由政府派出管理人員負責公益性批發(fā)市場的運行、管理和食品質量監(jiān)督。對重點公益性農產品批發(fā)市場，設立管理委員會，作為政府派出機構行使監(jiān)督職能。試行國有公益性流通設施收支兩條線財務管理模式，收入上繳財政，運營與維護管理支出按照預算每年由政府專項列支。

二是調動民營企業(yè)積極性，建立動態(tài)彈性補償機制。民營企業(yè)成為公益性流通設施的供給主體并不影響政府的影響力和控制力，政府應以政策形式界定民營企業(yè)公益性服務補償范圍，明晰補償標準，建立公平的投資分攤與收益分享機制，可以采取核算投資成本和收益對投資者進行直接補償、根據(jù)業(yè)務量和產量多少對經營者進行補償、對設施使用者進行補償?shù)榷喾N方式。提高誠信及政策穩(wěn)定性，降低民營企業(yè)經營風險，使民營企業(yè)形成穩(wěn)定的心理預期，提高民營企業(yè)參與公益性流通設施建設的積極性。

三是立足可持續(xù)發(fā)展，保證社會資本有利可圖。完善政府資金與社會資本合作機制，政府不能片面考慮借助社會資本提高設施供給效率以及化解地方債務等方面，還應注意為社會資本保留一個合理的贏利空間。政府要有契約精神，要與社會資本之間秉承自由、平等、守信的品格，二者間并非雇傭關系，亦非領導與被領導的關系。綜合統(tǒng)籌開發(fā)，平衡公益性設施與贏利性項目。探索采取捆綁式融資方式，將贏利性強的項目與公益性流通設施進行捆綁融資。試行附加增值業(yè)務使用權讓渡模式，對于公共信用信息平臺、儲備庫等運營中不收費的項目，可將附加的廣告業(yè)務等使用權讓渡給私人投資者，彌補其前期投入。

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責任編輯：陳詩靜

Research on the Supply of Public Welfare Circulation Facilities in China

CHEN Li-fen and WANG Shui-ping
（Institute of Circulation and Consumption，Chinese Academy of International Trade and Economic Cooperation，Ministry of Commerce，P.R.C，Beijing100710，China）

As the basic，leading and strategic industry of the national economy，circulation industry has the characteristics of competition and profitability as well as social sharing and public welfare.Circulation facilities are the carrier and core element of that industry，which are necessary to make the circulation industry functional.However，since reform and opening up，because of the earlier marketization reform in China’s field of circulation，the public welfare circulation facilities supply is overly handled by the market，and there are so many challenges in terms of quantity and scale，regional distribution，and institutional construction. At present，though the supply principle of public welfare circulation facilities is demonstrated in the five classical supply models of that，these models should be further improved to make the experiences and practices to be more replicable and generalized.To better strengthen the supply of public welfare circulation facilities，we should further improve our understanding of the supply principle of that，perfect the institutional system，clarify government position，and make innovation in supply model.

public welfare；circulation facilities；supply

F724

A

1007-8266（2016）09-0020-09

2016-07-18

商務部政策研究室委托課題“如何建設、運營和管理公益性流通基礎設施”

陳麗芬（1979—），女，福建省漳州市人，商務部國際貿易經濟合作研究院流通與消費研究所副主任，研究員，主要研究方向為流通經濟；王水平（1976—），男，河南省周口市人，商務部國際貿易經濟合作研究院流通與消費研究所副主任，副研究員，主要研究方向為產業(yè)經濟。