新常態(tài)下地方治理之“新”

張旭

十八屆三中全會(huì)將“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”定為全面深化改革的總目標(biāo)之一。作為全新的政治理念，“治理”不僅對(duì)全面深化改革提出要求，也是改革落地的重要“抓手”。

兩年過(guò)去了，我國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力持續(xù)，社會(huì)矛盾依舊凸出，伴隨著改革進(jìn)入深水區(qū)、攻堅(jiān)期，地方治理難免“焦慮”。一方面破“局”心切，另一方面“治”而不“智”。從本刊“2015年度地方公共決策評(píng)選”榜單能夠看出，地方治治理能力不匹配現(xiàn)象較為明顯。

治理局面雖愈加復(fù)雜，但千里之行始于足下，如何在行動(dòng)中、落實(shí)中，與時(shí)俱進(jìn)，找到新常態(tài)治理良方，實(shí)現(xiàn)善治，地方政府亟需破題。

新趨勢(shì)：

從粗放發(fā)展到精細(xì)化管理

2015年7月27日，廣州市推出官方定制公交——如約巴士。面對(duì)日益擁堵的城市交通，開(kāi)通定制公交滿足市民出行的多樣化需求，是各地治“堵”的共同選擇。放眼全國(guó)，北京、武漢、重慶、南京、杭州等城市陸續(xù)開(kāi)通定制公交。事與愿違的是，絕大部分定制公交推出后很快上演了乘客需求“大跳水”。“有些線路出現(xiàn)了曇花一現(xiàn)后的被撤銷，還有一些線路則處于‘賠錢賺吆喝’的硬撐狀態(tài)?！焙贾菔泄患瘓F(tuán)相關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)。

政府用心良苦，群眾卻不領(lǐng)情，這樣的情況在2015年的地方治理中并不少見(jiàn)。北京“有位購(gòu)車”、紹興鏡湖新區(qū)“副中心”皆遇冷，就連本意在方便百姓出行的城際高鐵，也因其背后的利益博弈，在四川臨水引發(fā)流血事件。

“我們很多政策的制定太粗放。沒(méi)有去做細(xì)致的成本效益分析，最后就使得空有良好的愿望，卻產(chǎn)生了不好的效果?！鼻迦A大學(xué)公共管理學(xué)院院長(zhǎng)薛瀾告訴《決策》。

反觀定制公交的不被買賬，正是由于存在線路精準(zhǔn)度不高、線路不合理、不可替代性不足等問(wèn)題?！按址攀健钡墓芾硭季S使得定制公交運(yùn)作欠缺細(xì)節(jié)和規(guī)范，運(yùn)行效果大打折扣，最終導(dǎo)致政府陷入“有所作為”，但又“所做無(wú)為”的尷尬局面。

“上面千根線，下面一根針”。十八大以來(lái)，地方政府一方面要穩(wěn)定地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，另一方面又要兼顧政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)。治理新常態(tài)，地方政府不免“應(yīng)接不暇”。

為此，“十三五”規(guī)劃提出，為了更好的構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局，需要推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化。在薛瀾看來(lái)，社會(huì)治理精細(xì)化與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化一脈相承。

“我們前些年的改革雖然涉及到社會(huì)治理和公共治理方面，但更多的是側(cè)重于大方向上、宏觀層面的把控和認(rèn)識(shí)。到了今天我們對(duì)這些基本概念已經(jīng)了如指掌，在掌握規(guī)律的前提下，地方政府要更多在細(xì)節(jié)上做謀劃，在成本效益分析的基礎(chǔ)上，制定出科學(xué)、具體的治理政策，再去穩(wěn)定推行?！毖懜嬖V《決策》

“織網(wǎng)工程”、“城市GEP”、建立“四個(gè)全面”指標(biāo)體系……過(guò)去的一年，深圳率先在精細(xì)化治理領(lǐng)域破題。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心公共管理與人力資源研究所所長(zhǎng)助理陳國(guó)堂指出，就目前來(lái)看，不論是因?yàn)樯鐣?huì)現(xiàn)狀倒逼，還是當(dāng)?shù)貓?zhí)政者意識(shí)超前，深圳在基層治理的創(chuàng)新方面又走在了前面。

深圳市鹽田區(qū)發(fā)布的“城市GEP”，為城市生態(tài)環(huán)境提供的各類功能算清了“成本價(jià)”，計(jì)算城市生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值，為“綠水青山就是金山銀山”的綠色發(fā)展解決不可量化的難題，是對(duì)可計(jì)量的美麗中國(guó)的有益探索。深圳“織網(wǎng)工程”則將各部門服務(wù)管理的信息資源編織到一個(gè)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫(kù)，再造政府流程，大大提升了城市公共服務(wù)效能和城市管理精細(xì)化程度。

新理念：

從被動(dòng)應(yīng)對(duì)到風(fēng)險(xiǎn)治理

“2016年元旦外灘沒(méi)有迎新活動(dòng)，請(qǐng)自行前往的市民注意遵守現(xiàn)場(chǎng)秩序。”上海市新聞發(fā)言人徐威在2015年12月29日便將這條消息公布于眾。這不得不“歸咎”于2015年跨年之夜的踩踏事件。在喜慶的氛圍中，還沒(méi)來(lái)得及跨年倒數(shù)，上海外灘卻上演了現(xiàn)實(shí)版的“悲慘世界”。

29年前，上海也曾經(jīng)歷過(guò)這種大規(guī)模踩踏事件，由于市民趕著坐輪渡，為了能夠準(zhǔn)時(shí)上班而引發(fā)踩踏。近30年過(guò)去了，上海的GDP翻了幾番，公共安全支出增加數(shù)倍，踩踏事件卻依然沒(méi)能避免。

無(wú)獨(dú)有偶，2015年另一件特大安全事故同樣發(fā)生在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的直轄市。2015年8月12日，位于天津?yàn)I海新區(qū)危險(xiǎn)品倉(cāng)庫(kù)發(fā)生重大爆炸，事故造成重大傷亡。

更讓人寒心的是，事故發(fā)生后輿情失控，與事故相關(guān)的各類謠言在新媒體平臺(tái)和網(wǎng)絡(luò)上此起彼伏，加劇了民眾的恐懼情緒，極大地增加了社會(huì)的不穩(wěn)定性。

無(wú)論是年初的外灘踩踏，還是年中天津港爆炸，抑或是歲末深圳光明新區(qū)堆土滑坡事故，都暴露出經(jīng)濟(jì)繁榮背后的城市治理短板。

“對(duì)于安全事故，目前全社會(huì)更多是從問(wèn)責(zé)的角度考慮。每一次事故之后，懲罰一批人，撤一批官員，關(guān)一批進(jìn)監(jiān)獄就完事了，心安了。但是實(shí)際上事故發(fā)生背后復(fù)雜的原因往往就被忽視了，所以我們常?？吹酵愂鹿什粩嘀貜?fù)發(fā)生?！毖懛治稣f(shuō)。

自2003年以來(lái)，通過(guò)“一案三制”我國(guó)已建立起整體的應(yīng)急管理體系，在事故發(fā)生之后的應(yīng)對(duì)工作上發(fā)揮了積極作用。但薛瀾指出這套體系的重點(diǎn)在于應(yīng)對(duì)。

“安全的對(duì)立面是風(fēng)險(xiǎn)，某種意義上，要想更安全，就一定要大大降低風(fēng)險(xiǎn)水平。2015年幾大安全事故教訓(xùn)我們要將思路從應(yīng)急轉(zhuǎn)向全面的風(fēng)險(xiǎn)治理，將應(yīng)急管理的關(guān)口前移。”薛瀾進(jìn)一步解釋道。

不同于應(yīng)急管理體系，風(fēng)險(xiǎn)治理體系的重點(diǎn)在事前預(yù)防，需要結(jié)合我國(guó)當(dāng)前的發(fā)展階段對(duì)各個(gè)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)做全面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并針對(duì)不同類別的風(fēng)險(xiǎn)做成本效益分析。地方政府便可綜合自身實(shí)際及財(cái)力水平，在風(fēng)險(xiǎn)治理中有的放矢。

薛瀾向《決策》指出，風(fēng)險(xiǎn)治理是潤(rùn)物細(xì)無(wú)聲，做得越好，越不出事，越看不出“政績(jī)”。這一問(wèn)題存在于全世界的風(fēng)險(xiǎn)治理中，是典型的治理“失靈”。但通過(guò)五至十年科學(xué)、有序的風(fēng)險(xiǎn)治理，公共安全會(huì)有“質(zhì)”的改善。

誠(chéng)然，風(fēng)險(xiǎn)治理體系的建立不可一蹴而就，但在地方治理中植入風(fēng)險(xiǎn)治理意識(shí)卻是刻不容緩。不僅是公共安全領(lǐng)域，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)各項(xiàng)工作都應(yīng)有“防患于未然”的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，勿以惡小而為之，勿以善小而不為。

新技術(shù)：

從“洪水猛獸”到治理“利器”

日前，“2015年十大流行語(yǔ)”由《咬文嚼字》編輯部公布，其中“互聯(lián)網(wǎng)+”名列其中。2015年，“互聯(lián)網(wǎng)+”迅速融入我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，成為我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)發(fā)展、技術(shù)進(jìn)步、國(guó)際交流、國(guó)家治理及地方治理不可或缺的內(nèi)容。

亳州為安徽省最年輕的地級(jí)市，坐落在皖西北，是經(jīng)濟(jì)后發(fā)地區(qū)，即便如此，這樣一個(gè)不接長(zhǎng)三角、不具備互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展優(yōu)勢(shì)的城市仍然抓住“互聯(lián)網(wǎng)+”的機(jī)會(huì)窗口，獨(dú)辟蹊徑，在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”領(lǐng)域做得有聲有色。

網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)是各地都在探索的治理新方法，全國(guó)范圍看，主要形成了三大模式：北京、上海為代表的基于本級(jí)政府門戶網(wǎng)站實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上辦事；海南為典型的依托實(shí)體行政服務(wù)中心的本級(jí)網(wǎng)上服務(wù)中心；廣東、浙江采用的省市縣多級(jí)聯(lián)動(dòng)的“一站式”辦事大廳。亳州作為互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)的后發(fā)地區(qū)，積極借鑒其他地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，集合了模式二和模式三的雙重優(yōu)勢(shì)，打造出“為民服務(wù)全程代理”升級(jí)版，實(shí)現(xiàn)了“24小時(shí)在線辦事、360度為民服務(wù)”。

“互聯(lián)網(wǎng)+是一個(gè)潮流，尤其是利用互聯(lián)網(wǎng)在信息整合上的優(yōu)勢(shì)，把政府服務(wù)做好，是非常重要的趨勢(shì)?！敝袊?guó)人民大學(xué)公共政策研究院執(zhí)行院長(zhǎng)毛壽龍向《決策》強(qiáng)調(diào)說(shuō)。

依然在安徽，鋼城馬鞍山也在制造業(yè)進(jìn)入寒冬之時(shí)聚焦互聯(lián)網(wǎng)。與亳州網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)的探索類似，馬鞍山市委市政府搭建的“信福小屋”也主打服務(wù)牌，旨在利用信息化手段為百姓謀福祉。不同的是，馬鞍山將目光鎖定在農(nóng)村，這是塊無(wú)論是商業(yè)還是公共業(yè)務(wù)都未經(jīng)雕琢的“璞玉”。

正是憑借這份獨(dú)到的眼光，信福小屋不僅涌動(dòng)了村民們對(duì)信息的需求，更涌動(dòng)了村民對(duì)城市商品、城市便捷生活方式的需求。不到半年時(shí)間，這個(gè)只有幾平方米的小屋打通了公共業(yè)務(wù)市、縣、鎮(zhèn)、村四級(jí)網(wǎng)絡(luò)，困擾政府多年的公共業(yè)務(wù)村級(jí)下沉難題，在信福小屋成功破題。

信息時(shí)代，新興信息技術(shù)的發(fā)展為地方治理創(chuàng)新提供了更加豐富的治理手段，政府的“工具箱”里除了公共財(cái)政支出、稅收等傳統(tǒng)工具，更添加了互聯(lián)網(wǎng)+、大數(shù)據(jù)等新型治理“利器”。新技術(shù)如今是各地政府捧在手心里的“香餑餑”。

與此同時(shí)，新技術(shù)產(chǎn)生了自下而上“倒逼”地方治理改革創(chuàng)新的重要推動(dòng)力。這在出租車改革上表現(xiàn)得尤為明顯。

2015年5月7日，義烏市發(fā)布《義烏市出租汽車改革運(yùn)行方案》，具體舉措中諸如放開(kāi)出租車經(jīng)營(yíng)權(quán)和數(shù)量管控、取消營(yíng)運(yùn)權(quán)有償使用費(fèi)、逐步放棄政府定價(jià)權(quán)等，被認(rèn)為是針對(duì)當(dāng)前各地政府對(duì)出租車實(shí)行數(shù)量管控和準(zhǔn)入限制造成市場(chǎng)壟斷開(kāi)的處方。

出租車行業(yè)的沉疴多年難治，一方面公眾抱怨打車難，另一方面出租車司機(jī)常年被高額的“分子錢”壓榨。而義烏卻敢于向這一“頑疾”行業(yè)開(kāi)“首刀”，除卻當(dāng)?shù)卣母母餂Q心，滴滴出行、一號(hào)專車、易到用車、Uber打車等打車APP的“攪局”同樣功不可沒(méi)。

自2014年以來(lái)，在移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展背景下，以BTA為代表的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)拉開(kāi)了打車行業(yè)變革的序幕，打車軟件和專車以“攪局者”的姿態(tài)對(duì)傳統(tǒng)出租車行業(yè)形成沖擊，出租車行業(yè)發(fā)展在傳統(tǒng)體制下已經(jīng)難以為繼。

“現(xiàn)有的出租車管理靠的是政府來(lái)管理，是靠數(shù)量來(lái)控制，是靠身份來(lái)約束。但滴滴、Uber的管理卻是靠用戶體驗(yàn)、靠大數(shù)據(jù)，這些新型管理方式可以解決政府在管理中很多解決不了的難題。”毛壽龍強(qiáng)調(diào)，新技術(shù)的發(fā)展推動(dòng)了很多行業(yè)的發(fā)展，伴隨著新技術(shù)逐步融入地方治理，將為眾多“深水區(qū)”改革加速。