鎮(zhèn)改市，難在哪兒

趙展慧

國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化報(bào)告2015》顯示，當(dāng)前我國(guó)鎮(zhèn)區(qū)人口10萬(wàn)以上的特大鎮(zhèn)有238個(gè)，超過(guò)5萬(wàn)人的有885個(gè)。隨著人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模的快速增長(zhǎng)，一些特大鎮(zhèn)的發(fā)展逐漸受到現(xiàn)有體制機(jī)制的束縛。“小馬拉大車(chē)、大腳穿小鞋”，是這些特大鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人對(duì)工作難處的形容，而撤鎮(zhèn)設(shè)市則成為破除體制機(jī)制障礙以及推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的一條途徑。

什么樣的特大鎮(zhèn)具備設(shè)市的條件？特大鎮(zhèn)設(shè)市有沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)路徑？中小城市培育還面臨哪些障礙？記者近日進(jìn)行了調(diào)研。

錢(qián)、權(quán)、人、地都不夠，特大鎮(zhèn)發(fā)展難題不少

位于東海之濱的浙江省溫州市蒼南縣龍港鎮(zhèn)，是改革開(kāi)放浪潮中先富起來(lái)的農(nóng)民自費(fèi)建起的一座城。從建鎮(zhèn)之初的5個(gè)小漁村、8000多人口，發(fā)展至今已是常住人口43萬(wàn)、財(cái)政總收入23.2億元的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)。但隨著人口規(guī)模的擴(kuò)大、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)加快，龍港也不例外地陷入責(zé)任大、權(quán)利小的發(fā)展窘境。

限制體現(xiàn)在哪兒？一是財(cái)權(quán)小，財(cái)政資金大部分上繳，與事權(quán)不匹配，建設(shè)資金、城鎮(zhèn)化成本難以負(fù)擔(dān)；二是事權(quán)小，比如執(zhí)法權(quán)限等管理權(quán)限不夠；三是“地權(quán)”小，土地管理權(quán)限小，建設(shè)用地不足；四是“人權(quán)”小，人員編制不夠，難以吸引人才。

在國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵看來(lái)，這些問(wèn)題確實(shí)存在。由于中國(guó)的城市存在行政等級(jí)關(guān)系，這些人口和財(cái)政收入水平都堪比一個(gè)中小城市甚至大城市的建制鎮(zhèn)處于行政等級(jí)的最底層，沒(méi)有辦法履行一個(gè)城市政府的正常管理職責(zé)?！氨热鐝V東東莞的長(zhǎng)安鎮(zhèn)，鎮(zhèn)區(qū)外來(lái)人口57萬(wàn)，本鎮(zhèn)人口僅4萬(wàn)，財(cái)權(quán)上繳的話(huà)如何解決如此龐大的外來(lái)人口的公共服務(wù)問(wèn)題呢？”

李鐵認(rèn)為，特大鎮(zhèn)作為新生中小城市最主要的對(duì)象和來(lái)源，鎮(zhèn)改市能補(bǔ)上我國(guó)目前城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的短板。當(dāng)前中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中最短缺的就是中小城市，原有的小城鎮(zhèn)長(zhǎng)大了，但是新的小城市還沒(méi)有出現(xiàn)。“新生中小城市的培育方面，我國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家相比確實(shí)存在巨大的差距，這也正說(shuō)明還有非常大的潛力?！?/p>

撤鎮(zhèn)設(shè)市不能走升格、翻牌的老路

2014年年底，農(nóng)民造城的樣本龍港鎮(zhèn)有了一個(gè)新身份——全國(guó)最早的兩個(gè)鎮(zhèn)級(jí)新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)之一，它要探索從鎮(zhèn)到市的發(fā)展新模式。

蒼南縣委書(shū)記黃壽龍介紹，在成為試點(diǎn)后的一年多時(shí)間里，龍港鎮(zhèn)開(kāi)展了一系列擴(kuò)權(quán)提效的創(chuàng)新改革。比如龍港在年度用地指標(biāo)、新增建設(shè)用地指標(biāo)、農(nóng)轉(zhuǎn)用等方面享有縣級(jí)權(quán)限，還具備了一定的改革人事權(quán)。

像龍港鎮(zhèn)一樣，很多特大鎮(zhèn)通過(guò)擴(kuò)權(quán)增添了發(fā)展活力。湖南瀏陽(yáng)大瑤鎮(zhèn)享受了財(cái)權(quán)下放的“雙返”政策，新增收入的80%、土地出讓金的80%返還給鎮(zhèn)里，大瑤鎮(zhèn)黨委書(shū)記周森源告訴記者，稅收返還后的資金主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，大瑤鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投入逐年遞增1.2億至2億元。山東青島李哥莊鎮(zhèn)黨委書(shū)記劉瑛也表示，權(quán)限下放、政策傾斜促進(jìn)了當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)發(fā)展，目前鎮(zhèn)里著重打造“互聯(lián)網(wǎng)+傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)”的新業(yè)態(tài)，全鎮(zhèn)從事電商的已達(dá)3萬(wàn)多人。

今年，“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”被寫(xiě)入《國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見(jiàn)》中?！兑庖?jiàn)》明確指出要給鎮(zhèn)區(qū)人口10萬(wàn)以上的特大鎮(zhèn)部分縣級(jí)行政管理權(quán)限，允許其按照相同人口規(guī)模城市市政設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè)發(fā)展，并同步推進(jìn)特大鎮(zhèn)行政管理體制改革和設(shè)市模式創(chuàng)新改革試點(diǎn)。

試點(diǎn)取得不小的進(jìn)展，但一些鎮(zhèn)發(fā)現(xiàn)目前仍有不少難以突破的瓶頸。東莞虎門(mén)鎮(zhèn)反映目前鎮(zhèn)里非戶(hù)籍人口公共服務(wù)均等化仍然缺乏分擔(dān)機(jī)制，虎門(mén)鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)曲洪淇以教育經(jīng)費(fèi)為例算了筆賬，鎮(zhèn)辦小學(xué)中59.8%的人是非戶(hù)籍人口，按照義務(wù)教育的要求人均建設(shè)面積1.5平方米、人均經(jīng)費(fèi)2萬(wàn)元左右，光算這兩筆費(fèi)用都要約33.4億元，“對(duì)我們一個(gè)鎮(zhèn)來(lái)講負(fù)擔(dān)很沉重”。

還有一些鎮(zhèn)發(fā)現(xiàn)，推行一些行政管理體制改革后，管理水平還是難以跟上。江蘇蘇州吳江區(qū)盛澤鎮(zhèn)承接了部分縣級(jí)管理權(quán)限，雖然當(dāng)?shù)匕傩辙k事方便了，但由于人員編制未增加且缺少專(zhuān)業(yè)型人才，部分人員不得不一崗多職，往往還得聘請(qǐng)編外人員。

國(guó)家發(fā)改委副主任胡祖才認(rèn)為，培育新生城市，不是簡(jiǎn)單的特大鎮(zhèn)改市，更重要的是要探索城市的新型管理模式，既要探討具體設(shè)市的路徑、模式，更要探索新型城市管理的方法?！安荒茏呱?、翻牌、大幅度增加管理人員的老路，這不符合中央改革的方向，必須創(chuàng)出一條新型管理模式，要走小政府、大服務(wù)的模式。一定要提高行政效率，控制行政成本?！?/p>

鎮(zhèn)改市不能一哄而起，要有序推進(jìn)

在專(zhuān)家們看來(lái)，鎮(zhèn)改市對(duì)當(dāng)下中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程有很重要的意義，推進(jìn)步伐應(yīng)該更快一些?！霸诋?dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力較大的形勢(shì)下，特大鎮(zhèn)改市是穩(wěn)增長(zhǎng)、擴(kuò)大民間投資很重要的抓手?！比珖?guó)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)副主任委員辜勝阻認(rèn)為，鎮(zhèn)改市后自然會(huì)有大量的民間投資進(jìn)來(lái)。2015年，浙江省36個(gè)小城市培育試點(diǎn)鎮(zhèn)投資增速就達(dá)20.2%，高出全省7個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)，他表示培育中小城市也十分有助于推進(jìn)農(nóng)民工的市民化，解決他們“融不進(jìn)大城市、回不去農(nóng)村”的糾結(jié)。

進(jìn)一步推進(jìn)特大鎮(zhèn)改市，李鐵認(rèn)為還需要體制改革取得更大突破?！版?zhèn)改市體制上的核心問(wèn)題是要思考等級(jí)化的管理體制需不需要打破，由于利益的固化，各級(jí)城市不同等級(jí)，導(dǎo)致改革的難度加大?！崩铊F表示，特大鎮(zhèn)未來(lái)發(fā)展的核心不是等級(jí)色彩濃厚的“放權(quán)”問(wèn)題，而是一個(gè)“還權(quán)”的過(guò)程，應(yīng)該回歸到城市的本質(zhì)——建立城市間平等的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系上來(lái)。李鐵認(rèn)為，是時(shí)候適當(dāng)調(diào)整行政區(qū)劃體制來(lái)適應(yīng)以人為本的城鎮(zhèn)化變革了。

加快推進(jìn)改革絕非一哄而起，專(zhuān)家們特別強(qiáng)調(diào)“有序”二字。辜勝阻表示，歷史上有過(guò)教訓(xùn)，20世紀(jì)90年代縣改市之所以停滯了，就是因?yàn)楦母镆缓宥鸪霈F(xiàn)了一些虛假現(xiàn)象，特大鎮(zhèn)改市一定要根據(jù)特大鎮(zhèn)自身的條件以及功能定位來(lái)綜合考慮是否設(shè)市，中小城市的形成要依靠市場(chǎng)的力量，政府起的是引導(dǎo)作用，要有序地通過(guò)強(qiáng)基、擴(kuò)權(quán)、改制、增民、完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等一系列步驟來(lái)逐步發(fā)展中小城市。

胡祖才同時(shí)強(qiáng)調(diào)，特大鎮(zhèn)主要是在改革開(kāi)放的過(guò)程中依靠市場(chǎng)力量發(fā)展起來(lái)的，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)聚集使得特大鎮(zhèn)各具特色。因此，特大鎮(zhèn)設(shè)市沒(méi)有統(tǒng)一的模式，必須遵循當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展規(guī)律，注重發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，因地制宜提升城市、城鎮(zhèn)的生命力。[ ]