城鎮(zhèn)化過(guò)程中農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)維護(hù)的制度分析

李紅偉　高巖

摘 要：目前我國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)面臨著制度性風(fēng)險(xiǎn)，“兩田制”使村委會(huì)代行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的運(yùn)營(yíng)，存在著“政企不分”的現(xiàn)象；雖然在集體擁有土地和農(nóng)戶享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的二元產(chǎn)權(quán)體制下農(nóng)村土地實(shí)現(xiàn)了“兩權(quán)分離”，但土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)是融為一體而不可分的，“兩權(quán)分離”使土地既無(wú)法流轉(zhuǎn)，也不利于規(guī)模經(jīng)營(yíng)?，F(xiàn)代企業(yè)制度理論同樣可以用于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，即將展開的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革可看作是“政企分開”與“兩權(quán)分離”理論的又一次具體運(yùn)用：村委會(huì)的行政化與村集體產(chǎn)權(quán)的股份合作化分開；村集體資產(chǎn)的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置。以股份合作為基礎(chǔ)探索農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的具體實(shí)現(xiàn)方式，是維護(hù)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的重要制度保障和有效途徑。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化 集體產(chǎn)權(quán) 股份合作

中圖分類號(hào)：F30 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2016）01-095-02

2015年2月中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》中，提出了“推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革”的具體思路和指導(dǎo)政策，這是繼2013年十八屆三中全會(huì)公告《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中對(duì)“加快完善現(xiàn)代市場(chǎng)體系”和“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制”政策的進(jìn)一步的細(xì)化舉措，專家對(duì)其賦予高度評(píng)價(jià)，稱之為“新世紀(jì)以來(lái)聚焦三農(nóng)工作的12個(gè)中央一號(hào)文件中，關(guān)于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革最全面系統(tǒng)的部署?！庇纱?，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)入了一個(gè)前所未有的新的時(shí)期。

在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度安排中，我們不能繞開“兩田制”。所謂“兩田制”是指，在堅(jiān)持土地集體所有制和家庭承包經(jīng)營(yíng)制的前提下，將土地劃分為口糧田和責(zé)任田兩部分。由于這種制度給了地方政府較大的土地支配權(quán)，容易損害農(nóng)民利益。1997年國(guó)務(wù)院曾經(jīng)發(fā)出通知，中央不提倡實(shí)行“兩田制”，沒有實(shí)行“兩田制”的地方不要再搞，已經(jīng)實(shí)行的必須按中央的土地承包政策認(rèn)真進(jìn)行整頓。顯然，“兩田制”存在著傷害農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的問題，面對(duì)其已然存在的現(xiàn)實(shí)，欲保護(hù)農(nóng)村集團(tuán)產(chǎn)權(quán)之有效途徑是尋找制度創(chuàng)新之道。許多人都知道我國(guó)改革開放過(guò)程中曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)的國(guó)有資產(chǎn)流失現(xiàn)象，但可能并未過(guò)多關(guān)注過(guò)改革開放以來(lái)尤其是近年來(lái)城鎮(zhèn)化過(guò)程中農(nóng)村集體資產(chǎn)的流失和產(chǎn)權(quán)受損現(xiàn)象。這并不是因?yàn)檗r(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)受損情況微不足道，事實(shí)上，這些年農(nóng)村出現(xiàn)的隨意征用、私自處置、侵吞集體資產(chǎn)的現(xiàn)象已是屢見不鮮且多有論述。在這里，筆者對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)面臨的這些具體問題不再贅述，僅就農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)面臨的制度性風(fēng)險(xiǎn)及制度建設(shè)進(jìn)行理論分析。

一、城鎮(zhèn)化過(guò)程中農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)面臨的制度性風(fēng)險(xiǎn)

盡管產(chǎn)權(quán)的概念頗為繁雜，但一般情況下我們把農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)解釋為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)其所有資產(chǎn)的占有、支配和收益的權(quán)利，其客體包括村集體所擁有的如耕地、林地、灘涂等自然資源，也包括能為村集體提供未來(lái)經(jīng)濟(jì)利益的資產(chǎn)。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)所面臨的風(fēng)險(xiǎn)也就涵蓋這兩方面的內(nèi)容。

從產(chǎn)權(quán)的主體來(lái)看，我們把村集體產(chǎn)權(quán)可以理解為所有權(quán)歸村民集體所有，支配權(quán)歸經(jīng)營(yíng)者。這應(yīng)該是沒有疑問的，問題在于產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式。

（一）當(dāng)前農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度存在著“政企不分”

產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)不可能由村民集體來(lái)共同行使，要考慮效率問題。依據(jù)2010年頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》，“村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)”，并“向村民會(huì)議、村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作?！币虼硕鄶?shù)情況下，產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)是由村委會(huì)代為行使，現(xiàn)實(shí)也可能演變?yōu)榇逦瘯?huì)的某個(gè)人行使。而目前村委會(huì)的職能傾向于行政化，所以有學(xué)者形象地稱上述做法為“政企不分”。同時(shí)，在這個(gè)過(guò)程中，也會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。

“政企不分的風(fēng)險(xiǎn)”并沒有在城鎮(zhèn)化過(guò)程中自然消失，而是隨著鄉(xiāng)、村融入城市，改制成街道（地區(qū)）辦事處和居委會(huì)后依舊被完整地保留下來(lái)。這就需要我們對(duì)制度進(jìn)行設(shè)計(jì)，以規(guī)避這種風(fēng)險(xiǎn)，而股份合作則是一種十分有效的方式。

（二）農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度中的“兩權(quán)”問題

十一屆三中全會(huì)以后的經(jīng)濟(jì)體制改革中的“兩權(quán)”是指所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)。土地承包經(jīng)營(yíng)后，原來(lái)一切土地權(quán)利歸集體的單一產(chǎn)權(quán)體制，變?yōu)榧w擁有土地和農(nóng)戶享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的二元產(chǎn)權(quán)體制。農(nóng)村土地實(shí)現(xiàn)了“兩權(quán)分離”。但此處，承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)是一體的，且承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不能隨意轉(zhuǎn)讓。

到了上世紀(jì)90年代，隨著股份制的推行，出現(xiàn)了“法人財(cái)產(chǎn)權(quán)”，“兩權(quán)分離”也就成為所有權(quán)與“法人財(cái)產(chǎn)權(quán)”的分離。

“兩權(quán)分離”也會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，經(jīng)營(yíng)者做決策時(shí)考慮的很可能只關(guān)心自己的利益，而忽略了所有者的利益?！皟蓹?quán)分離”的風(fēng)險(xiǎn)不可避免，但能通過(guò)制度設(shè)計(jì)使其減少，比如經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間的各種監(jiān)督機(jī)制。

2014年9月29日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會(huì)議審議了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》和《積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)方案》。前者針對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提出將農(nóng)村集體土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”，進(jìn)一步深化農(nóng)村土地制度改革；后者提出積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，探索建立有中國(guó)特色社會(huì)主義的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，賦予了集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)的目標(biāo)方向。

二、探索設(shè)立農(nóng)村新型股份合作經(jīng)濟(jì)組織是村集體產(chǎn)權(quán)維護(hù)的制度保障

（一）農(nóng)村股份合作制度的歷史變遷

合作社在我國(guó)農(nóng)村的歷史可追溯到建國(guó)初，當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)、商業(yè)和手工業(yè)普遍實(shí)行了合作化，成立了生產(chǎn)、供銷、消費(fèi)等多種合作社。當(dāng)時(shí)的農(nóng)業(yè)合作化經(jīng)歷了互相組、初級(jí)社、高級(jí)社等階段，其中，初級(jí)社就包含了許多股份合作的因素，農(nóng)民以土地、農(nóng)具、牲畜等折股入社，按勞、按股分配等等做法，被認(rèn)為是社會(huì)主義股份合作制的最早實(shí)踐。幾年后，合作化由于人民公社化運(yùn)動(dòng)而中斷。改革開放以后，農(nóng)民合作組織又陸續(xù)出現(xiàn)，專業(yè)合作社和股份合作社也相繼發(fā)展起來(lái)。上世紀(jì)90年代，股份合作制由農(nóng)業(yè)推廣到城市工商業(yè)，得到了迅猛發(fā)展。

股份合作制與股份制有一定的區(qū)別。股份制是建立在資本基礎(chǔ)上的“資合”，一股一票，按股分紅；股份合作制是采取了股份制某些做法的合作經(jīng)濟(jì)，勞動(dòng)合作是基礎(chǔ)，勞動(dòng)合作和資本合作有機(jī)結(jié)合，按勞分配與按股分紅相結(jié)合。1993年的十四屆三中全會(huì)《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》就正式提出了股份合作制企業(yè)的概念。實(shí)踐中，股份合作制被廣泛運(yùn)用于國(guó)有小企業(yè)和集體企業(yè)。1997年“十五大”報(bào)告特別指出：“城鄉(xiāng)大量出現(xiàn)的多種多樣的股份合作制經(jīng)濟(jì)，是改革中的新事物，要支持和引導(dǎo)，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，使之逐步完善，勞動(dòng)者的資本聯(lián)合為主的集體經(jīng)濟(jì)，尤其要提倡和鼓勵(lì)?！?/p>

此次中央又提股份合作，而且把它放到了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的頂層制度設(shè)計(jì)的高度，是前所未有的。

（二）農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革中的“政企分開”、“兩權(quán)分離”及“三權(quán)分置”

源于1978年十一屆三中全會(huì)的經(jīng)濟(jì)體制改革，在農(nóng)村以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主，在城市以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為重，關(guān)鍵是增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活力。但無(wú)論是從理論層面還是制度層面，城市現(xiàn)代企業(yè)制度的確立要遠(yuǎn)比農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制更系統(tǒng)、更完善，筆者認(rèn)為這應(yīng)該也是近十多年來(lái)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)遠(yuǎn)滯后于城市的一個(gè)根本原因?！罢蠓珠_”與“兩權(quán)分離”就是在當(dāng)年現(xiàn)代企業(yè)制度的建立過(guò)程中提出并加以成功運(yùn)用的。目前的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革無(wú)異于農(nóng)村的“經(jīng)濟(jì)體制改革”攻堅(jiān)戰(zhàn)，從提法上看，可看做是“政企分開”與“兩權(quán)分離”理論的又一次具體運(yùn)用：村委會(huì)的行政化與村集體產(chǎn)權(quán)的股份合作化分開；村集體資產(chǎn)的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置。如此，現(xiàn)代企業(yè)制度理論同樣可以用于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，“經(jīng)營(yíng)農(nóng)村”的觀念將逐步被接受，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的現(xiàn)代化也就有了堅(jiān)實(shí)的思想和理論支撐。

（三）農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的股份合作是“政企分開”與“兩權(quán)分離”的現(xiàn)實(shí)選擇

股份制是“政企分開”與“兩權(quán)分離”的現(xiàn)實(shí)模式，這已經(jīng)是被城市經(jīng)濟(jì)體制改革多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)所證明的。而且按照西方通行的公司法原理，只要是民商法意義上的公司，不管是什么性質(zhì)，兩權(quán)分離都是其降低成本、實(shí)現(xiàn)股東利益最大化的現(xiàn)實(shí)優(yōu)選方案。

城鎮(zhèn)化的過(guò)程，也是農(nóng)村與城市融合的過(guò)程。所以，從邏輯上講，我們?cè)诮?jīng)濟(jì)理論適用上也就沒有理由把兩者割裂，而認(rèn)為城市的經(jīng)濟(jì)體制改革經(jīng)驗(yàn)不適用于農(nóng)村。

股份制作為一種現(xiàn)實(shí)選擇同樣也應(yīng)該適用于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織，只不過(guò)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)更適合用股份合作制。以股份合作為基礎(chǔ)探索農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的具體實(shí)現(xiàn)方式，是維護(hù)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的重要制度保障和有利途徑。

三、結(jié)論

中國(guó)農(nóng)村土地制度的現(xiàn)行模式，即“兩田制”導(dǎo)致了政企不分和土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的“兩權(quán)分離”問題，這導(dǎo)致農(nóng)村土地?zé)o法有效流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)的交易成本過(guò)高，使得農(nóng)村土地很難實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，從而直接降低了農(nóng)村土地的使用效率。

現(xiàn)代社會(huì)治理理論、企業(yè)管理理論與實(shí)踐都將證明，無(wú)論我國(guó)農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)狀有多么的復(fù)雜，無(wú)論是解決“三權(quán)分置”還是解決“二權(quán)分離”的問題，都可以在現(xiàn)代企業(yè)制度理論指導(dǎo)下有效解決。維護(hù)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)也完全可以借用城市經(jīng)濟(jì)改革的成功經(jīng)驗(yàn)。

面對(duì)集體土地產(chǎn)權(quán)、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的分置現(xiàn)狀，解決農(nóng)村土地制度中政企不分的問題，關(guān)鍵是要落實(shí)黨的十八屆三中和四中全會(huì)精神，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制和市場(chǎng)力量來(lái)配置資源，通過(guò)完善法治建設(shè)來(lái)推動(dòng)城市化過(guò)程中，既要滿足城市發(fā)展對(duì)土地的需求，同時(shí)，又可以有效地維護(hù)集體土地的產(chǎn)權(quán)保護(hù)問題。我們認(rèn)為，這一過(guò)程雖然極其復(fù)雜，但完全可以參照城市經(jīng)濟(jì)體制改革的經(jīng)驗(yàn)，即在確權(quán)的基礎(chǔ)上，走農(nóng)村土地股份合作制之路，通過(guò)制度創(chuàng)新完全可以解決農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)保護(hù)問題。

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（作者單位：北京電子科技職業(yè)學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 北京 100000）

（作者簡(jiǎn)介：李紅偉，北京電子科技職業(yè)學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副教授，研究方向：經(jīng)濟(jì)管理；高巖，北京電子科技職業(yè)學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授。）（責(zé)編：賈偉）