試論公共財(cái)政框架下的國庫集中支付制度改革

【摘要】本文以國庫集中支付制度為主題，探討公共財(cái)政框架下，如何深入化的實(shí)行此項(xiàng)制度。首先，從公共財(cái)政、集中支付的必要性與重要性方面展開具體說明，重點(diǎn)探討了當(dāng)前實(shí)行國庫支付制度存在的阻礙與傳統(tǒng)支付方式中存在的弊端，并且在此基礎(chǔ)上，提出了一些針對性的建議。希望通過本文初步論述可以引起更多的交流與關(guān)注，可以為該方面的研究工作提供一些有價(jià)值的信息，以供參考。

【關(guān)鍵詞】公共財(cái)政 國庫 集中支付 制度改革

自財(cái)稅體制改革、會計(jì)制度改革以來，我國在財(cái)政收入方面的管理取得了顯著成效；然而，在財(cái)政支出的管理方面，卻一直未見有明顯起色，因而，造成了實(shí)踐中出現(xiàn)了諸多問題，比如分散支付制度的實(shí)行，造成了透明度低、預(yù)算外資金外流、財(cái)政支出信息反饋速度慢、資金使用率低、滋生貪污腐敗等。結(jié)合當(dāng)前的新形勢與我國的發(fā)展要求，必須要從根本上改變此種支付制度，解決這些實(shí)際存在的問題。

一、概述國庫集中支付制度的必要性、重要性

我國已經(jīng)確立了市場經(jīng)濟(jì)體制，初步完成了現(xiàn)代化建設(shè)的任務(wù)；由于城市化使人們的公共活動領(lǐng)域越來越大，因此，造成了當(dāng)前公共職能與社會實(shí)際問題間的矛盾，傳統(tǒng)的分散支付制度，暴露了諸多問題；而實(shí)行國庫集中支付制度時(shí)間又短，因此，應(yīng)該加強(qiáng)這方面的研究工作。我國在“第十個(gè)五年計(jì)劃”中，就提出了結(jié)合國際經(jīng)驗(yàn)與市場化發(fā)展，統(tǒng)籌規(guī)劃，實(shí)行公共財(cái)政制度的改革；從現(xiàn)在來看，這一制度的推行得到了有序發(fā)展，而且也十分的符合我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求。

公共財(cái)政“取之于民，用之于民”，主要行使事業(yè)單位公共職能，滿足社會公共需求。規(guī)范化是其基本特征。從表現(xiàn)方面看，有全部收支預(yù)算、財(cái)政部門統(tǒng)攬收支、以法制為基礎(chǔ)。具體而言，即是通過政府預(yù)算達(dá)到對財(cái)政收支活動的監(jiān)督；通過財(cái)政稅務(wù)部門，進(jìn)行公共財(cái)政的收支管理；但在具體的執(zhí)行中，財(cái)政收入、支出方式，支出目的、規(guī)模等，都必須按照我國相關(guān)法律具體實(shí)行，禁止挪用、貪污、浪費(fèi)。從推行國庫存集中制度的必要性分析，它主要是與公共財(cái)政制度或框架相一致，兩者相輔相成；以目前的發(fā)展與進(jìn)度來看，我國已經(jīng)從財(cái)政收入的管理，轉(zhuǎn)向了預(yù)算支出的管理，而且效率有顯著提高；換句話講，國庫集中支付制度，有效的成為了部門預(yù)算實(shí)現(xiàn)的有效途徑，同時(shí)，政府的采購制度與其共同推行，有利的促進(jìn)了公共職能的發(fā)揮和對公共財(cái)政的合理運(yùn)用，并且達(dá)到了有效的監(jiān)督，透明度有所增加，資金的運(yùn)行效率得到了有效提高，因此，國庫集中支付制度改革，是公共財(cái)政領(lǐng)域改革的重要陣地與關(guān)鍵因素，應(yīng)該對其大力推廣與實(shí)行。

二、分散支付制度的弊端

（一）財(cái)政資金透明度不高

首先，在分散支付制度下，賬戶的設(shè)立比較分散、重復(fù)率高，因此，降低了財(cái)政資金活動的透明度，對管理、監(jiān)督形成了重大阻礙；其原因主要集中于以下方面。預(yù)算支出、執(zhí)行需要通過財(cái)政預(yù)算部門（單位），因此，一旦支出，就缺乏監(jiān)督，尤其是資金的使用方式、用途、具體項(xiàng)目的實(shí)施等情況，財(cái)政部門很難監(jiān)控，其主要的監(jiān)督方法是預(yù)算單位的財(cái)務(wù)報(bào)告，以及定期與不定期的審查；但是，結(jié)果往往發(fā)現(xiàn)問題后，為時(shí)已晚，資金已被揮霍，追繳困難，為國家造成了極大損失，也未能為公共建設(shè)帶來任何益處。

（二）降低了財(cái)政資金的使用率

首先，在分散支付制度下，支出或撥付款的環(huán)節(jié)過多，預(yù)算單位往往會出現(xiàn)滯留資金的現(xiàn)象，對財(cái)政資金的使用效率是一大阻礙；其原因主要集中于以下方面，財(cái)政撥付預(yù)算門——各部門（單位），在使用資金上，存在時(shí)間差，加上部門多，資金調(diào)度難，有時(shí)會出現(xiàn)“節(jié)流”的現(xiàn)象，越往下資金越少，因此，資金使用率較低。

（三）易滋生腐敗

從上面的分析可以看出，監(jiān)管的缺乏，部門多，預(yù)算不精細(xì)，資金使用率低，加上“節(jié)流”、克扣、挪用等，造成了諸多資金外流與浪費(fèi)，因此，給國家經(jīng)濟(jì)秩序帶來了諸多問題與不便，同時(shí)，也為滋生腐敗之風(fēng)提供了“土壤”。

三、集中支付制度改革建議

（一）堅(jiān)持四個(gè)基本原則

首先，在建立集中支付制度時(shí)，應(yīng)該堅(jiān)持漸進(jìn)性原則，因?yàn)槲覈诖隧?xiàng)制度的應(yīng)用方面，仍處于初級階段，涉及的面較廣，還需要相關(guān)的配套制度進(jìn)行輔助，因此，應(yīng)該循序漸進(jìn)；其次，應(yīng)該堅(jiān)持公開性原則，以此增加社會關(guān)注，提高社會、法律、財(cái)政內(nèi)部、審計(jì)等方面的監(jiān)督，增加財(cái)政支出活動的透明度；第三，應(yīng)該堅(jiān)持規(guī)范操作的原則，從而使財(cái)政支出有理有據(jù)，從執(zhí)行到應(yīng)用，確保其有制度約束、具體監(jiān)督；第四，應(yīng)該堅(jiān)持“三個(gè)不變”原則，如預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行的主體地位不變、資金使用權(quán)限不變、工作人員與核算權(quán)不變。

（二）確保賬戶設(shè)置的有效性

首先，從會計(jì)集中核算制度，可以了解到基本賬戶的唯一性，管理體系的統(tǒng)一性；其次，按照原有的安排，應(yīng)該有預(yù)算內(nèi)賬戶設(shè)置、預(yù)算外賬戶設(shè)置，以及專項(xiàng)資金的賬戶設(shè)置；第三，可以將這些納入到核算中心的各單位，利用備用金制度，推動“零余額賬戶”的具體實(shí)施。但是，從目前來看，地方商業(yè)銀行不能開設(shè)此賬戶，會計(jì)集中核算制度所集中的資金較復(fù)雜，同一筆開銷的支出渠道較多；若采用國庫集中支付制度，則需要運(yùn)用一些與計(jì)算機(jī)相關(guān)的軟件，通過這種方法，進(jìn)行集中清算，并配置內(nèi)部虛擬賬戶，如預(yù)算內(nèi)資金賬戶、預(yù)算外資金賬戶、其他資金賬戶等，提高業(yè)務(wù)的針對性，而且虛擬賬戶有利于保證資金不被非法應(yīng)用。

（三）合理調(diào)整崗位，使其設(shè)置科學(xué)化

由于預(yù)算指標(biāo)屬于國庫集中支付制度的運(yùn)行介質(zhì)，因此，支付時(shí)，支付中心也應(yīng)該具備部分管理職能。所以，在具體的崗位設(shè)置中，應(yīng)該充分考慮此類問題。比如，在核算中心，應(yīng)該有前臺審核、后臺記賬、中心出納、預(yù)算指標(biāo)管理等崗位；其中，預(yù)算指標(biāo)管理非常關(guān)鍵，也是重要職責(zé)之一，主要是對預(yù)算文件、月度用款計(jì)劃等進(jìn)行收集、整理、記錄預(yù)算指標(biāo)賬，并進(jìn)行會計(jì)核算、制定報(bào)表、定期匯報(bào)。

（四）撥款程序體系化、有序化

首先，采用國庫集中支付制度，則需要先支后撥（與會計(jì)集中核算制度的先撥后支相反）；其次，流程一般是，先讓各預(yù)算單位于每月定期上報(bào)下月用款計(jì)劃，如資金來源、預(yù)算科目等；然后，由財(cái)政業(yè)務(wù)科審核，上報(bào)中心；經(jīng)核對符合相關(guān)條件，做出支付專戶的實(shí)際貨幣支付；對于單一賬戶、預(yù)算外資金賬戶，可以轉(zhuǎn)至代理銀行。

四、配套措施的實(shí)施

（一）完善預(yù)算管理體制

首先，應(yīng)該全面推行部門預(yù)算；因?yàn)椋?dāng)前我國已經(jīng)確立了市場經(jīng)濟(jì)體制，應(yīng)該實(shí)行現(xiàn)代化的財(cái)務(wù)管理制度，并且在預(yù)算管理體制方面，做出完善，做好整體與局部間的關(guān)系調(diào)整，從而通過部門預(yù)算的方法，利用計(jì)劃與統(tǒng)計(jì)的現(xiàn)代化管理辦法，制定對應(yīng)的細(xì)致表格，使數(shù)據(jù)、報(bào)表內(nèi)容相一致，確保形式與內(nèi)容的完全統(tǒng)一，數(shù)據(jù)真實(shí)，以此真實(shí)的反映出實(shí)際的預(yù)算情況，從而增加規(guī)范性，提高透明度。其次，統(tǒng)一預(yù)算，使預(yù)算內(nèi)外財(cái)政資金獲得統(tǒng)一管理，防止分散造成流失。第三，需要對預(yù)算科目進(jìn)行優(yōu)化；通常情況下，應(yīng)該以政府公共支出范圍為界，如消耗性支出、轉(zhuǎn)移性支出、公共工程支出；最好是在市場經(jīng)濟(jì)體制下，將現(xiàn)代化建設(shè)、城市發(fā)展、公共財(cái)政管理、政府職能監(jiān)督等完全統(tǒng)籌起來，形成體系化的系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)，從而增加監(jiān)督、減少腐敗現(xiàn)象滋生的可能性。第四，應(yīng)該從科學(xué)的角度制訂預(yù)算編制制度，比如，從時(shí)間上給予合理分配，進(jìn)行試編滾動預(yù)算，也可以進(jìn)行跨年制的預(yù)算制度革新，總之，在具體的應(yīng)用與執(zhí)行前，需要先進(jìn)行一些理論論證工作，并做好試點(diǎn)或試驗(yàn)，再進(jìn)行具體實(shí)施，確保制度制訂的嚴(yán)密性，應(yīng)用的科學(xué)性。

（二）其他輔助措施

首先，需要建立國庫集中支付制度監(jiān)督體系，如內(nèi)部責(zé)任機(jī)制；還應(yīng)該將內(nèi)、外監(jiān)督聯(lián)合起來，實(shí)行全方位監(jiān)督制度；其次，應(yīng)該制定相關(guān)的法律法規(guī)與管理辦法，從而使國庫集中支付制度的實(shí)行規(guī)范化，這方面應(yīng)該在原有的法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行一些更為科學(xué)的修訂，比如《預(yù)算法》、《總預(yù)算會計(jì)制度》等等；第三，需要借助當(dāng)前的信息技術(shù)，進(jìn)行政府財(cái)政管理信息系統(tǒng)的建設(shè)，并訓(xùn)練相關(guān)工作人員，組織一些培訓(xùn)活動，使其熟悉并熟練運(yùn)用各種相關(guān)軟件的操作，還應(yīng)該搭建起內(nèi)部、外部的公共平臺，實(shí)現(xiàn)信息共享，從而提高公開度。

五、結(jié)束語

總而言之，在新的時(shí)代，就應(yīng)該堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)、因時(shí)制宜；推行集中支付制度改革，是時(shí)代發(fā)展的要求，也是國家公共財(cái)政支出管理的必然選擇；另一方面，一直以來我黨奉行“黨的思想純潔性”路線，因而，不斷的實(shí)行廉潔奉公，對貪污腐化行為也實(shí)施了嚴(yán)厲打擊，因此，國庫集中支付制度改革與我國的各項(xiàng)改革是一致的，并且，有其實(shí)際意義與現(xiàn)實(shí)價(jià)值，從目前我國的財(cái)稅制度改革來看，其效果顯著，但還需要進(jìn)一步深入研究，提高該制度的運(yùn)作效率。

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作者簡介：林迎春（1969-），女，漢族，吉林長春人，大學(xué)本科學(xué)歷，中級會計(jì)師，研究方向：事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理、經(jīng)濟(jì)核算。