農(nóng)村留守兒童監(jiān)護的立法缺陷及完善

摘 要 隨著我國經(jīng)濟的飛速發(fā)展，城市化進程也是日益加快，很多農(nóng)村人的青年開始選擇進城務(wù)工，但是由于經(jīng)濟原因、制度原因的限制，他們不得不選擇將孩子留在農(nóng)村，由父母或者親戚朋友看管，這些被留下的孩子就被稱為農(nóng)村留守兒童。當然他們屬于未成年人，由于這種“被留下”，他們的教育、健康以及人身安全飽受威脅，鑒于兒童時期的成長對于一個人未來的心理、生理都具有決定性的作用，因此本文以此為出發(fā)點，分析了農(nóng)村留守兒童監(jiān)護的立法缺陷，進而提出完善措施，希望對保護我國農(nóng)村留守兒童的生命權(quán)與未來發(fā)展有所幫助。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村 留守兒童 監(jiān)護缺失 委托監(jiān)護 監(jiān)護監(jiān)督

作者簡介：韓修芬，中國人民大學法學院。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）03-275-02

一、農(nóng)村留守兒童監(jiān)護的概述

（一）農(nóng)村留守兒童的概念

隨著農(nóng)村留守兒童的出現(xiàn)，社會各界對它的概念爭論不休，有的學者認為，年齡在六歲到十六歲之間，由于父母一方或者雙方需要外出打工，不得不由親戚、朋友代為看管的處于義務(wù)教育階段的兒童就是農(nóng)村留守兒童；還有的學者認為，因為父母雙方或者一方需要外出務(wù)工，留在農(nóng)村由他人代為看管的十六歲以下的孩子就是農(nóng)村留守兒童，綜合多種學者的研究結(jié)論，本文認為，父母一方或者雙方外出務(wù)工時間長達半年以上，孩子被留在農(nóng)村，由父母一方、朋友或者其他人代為照看的，不滿十八周歲的未成年人，即為農(nóng)村留守兒童。

（二）農(nóng)村留守兒童監(jiān)護的類型

農(nóng)村留守兒童的監(jiān)護有很多種類型，下面就對其進行簡單的介紹：

1.單親監(jiān)護。據(jù)統(tǒng)計，這種監(jiān)護類型所占比重很大，也是留守兒童監(jiān)護中比較常見的。所謂單親監(jiān)護是指父母一方外出務(wù)工，另一方負責在農(nóng)村撫養(yǎng)、照顧孩子。2008年，全國婦聯(lián)做了調(diào)查，并于2月27日發(fā)布了《全國農(nóng)村留守兒童狀況研究報告》，從該報告中可以看出，單親監(jiān)護的監(jiān)護類型高達48.1%，其中母親留在農(nóng)村照顧孩子的情況比父親留下照顧孩子的要多很多，這種監(jiān)護類型，由于監(jiān)護人是父母雙方中的一方，對于孩子的成長和教育是相對占優(yōu)勢的。

2.隔代監(jiān)護。隔代監(jiān)護也是比較常見的一種監(jiān)護方式，農(nóng)村由祖父母和外祖父母負責照看孩子，父母雙方外出務(wù)工的現(xiàn)象十分普遍，由于隔代父母是孩子的直系親屬，由他們照看孩子，對孩子來說在親情上是一種彌補，在監(jiān)護的實施上也相對安全。

3.同輩監(jiān)護。所謂同輩監(jiān)護就是指孩子被單獨留下，自己照看自己，或者由年長的哥哥姐姐負責照管，這種監(jiān)護形式在現(xiàn)實中并不多見，可以看出，同輩監(jiān)護給留守兒童的身心健康會相對不利，本身就是未成年人的他們不僅要生活、學習，還要負責照看家里的家務(wù)。

4.上輩監(jiān)護。上輩監(jiān)護是指由留守兒童父母的兄弟姐妹或者是其他關(guān)系密切的親朋好友擔任代管人，實踐中多數(shù)為孩子的姑舅叔姨以及鄰居等。這種監(jiān)護現(xiàn)實中比較少見，與隔代監(jiān)護相比具有文化層次、年齡等多方面的優(yōu)勢，該種監(jiān)護類型穩(wěn)定性不強，代管人更換頻率比較高。

二、農(nóng)村留守兒童監(jiān)護的立法缺陷

（一）立法思想旳局限性和落后性

在我國改革開放初期的計劃經(jīng)濟時代，農(nóng)村留守兒童是很少見的，當時的很多法律和法規(guī)對于兒童的保護和監(jiān)督還是適用的，但是隨著市場經(jīng)濟體制的運行，我國經(jīng)濟迅速發(fā)展，很多農(nóng)村青年為了家庭經(jīng)濟生活，選擇外出打工，因此涌現(xiàn)了一大批農(nóng)村留守兒童，顯然，之前的法律法規(guī)和立法思想對于當代的農(nóng)村留守兒童的保護和監(jiān)督已經(jīng)有了明顯的滯后性和局限性，隨著農(nóng)村留守兒童數(shù)量的激增，我國立法思想的局限性和落后性日益明顯，因此必須作出及時調(diào)整，以便更好的解決農(nóng)村留守兒童的監(jiān)護問題。

（二） 委托監(jiān)護制度立法不完善

農(nóng)村留守兒童是一個數(shù)量龐大、關(guān)系重大的群體，對它們的保護不容置疑，但是現(xiàn)實中對它們的委托監(jiān)護制度在立法和實施上都存在很多問題，使得委托監(jiān)護的實際效果和價值沒有能得到實現(xiàn)，本文對委托監(jiān)護制度的不完善之處做了總結(jié)分析：

1.委托監(jiān)護人的資格認定。我國《未成年人保護法》第16條中明確指出對于未成年人應(yīng)該設(shè)立監(jiān)護人確保他們的人身財產(chǎn)不受侵犯，而且規(guī)定委托監(jiān)護人時受托人必須是有監(jiān)護能力的成年人。但是立法對于什么人屬于有監(jiān)護能力的成年人卻并沒有明確規(guī)定，這也就導(dǎo)致了父母在給留守兒童選擇監(jiān)護人時，沒有法律依據(jù)，只能根據(jù)自己周圍的人群環(huán)境和他人的能力和時間來選擇監(jiān)護人，因此現(xiàn)實中很多監(jiān)護人并不合格，比如年邁的父母、未成年的哥哥或者姐姐、精神有問題的親戚、監(jiān)護責任心低下的他人等等，這種監(jiān)護人選取不合格將直接給孩子身心造成傷害。此外，我國并沒有規(guī)定機構(gòu)可以作為留守兒童的監(jiān)護人，這也存在很大的問題，使得那些沒有合適監(jiān)護人的孩子無法托付，因此我國立法在這一方面存在很大的改進空間。

2.受托人的職責和責任承擔。我國立法對于監(jiān)護制度中受托人的職責和責任也沒有明確規(guī)定，他們主要依靠私人委托合同加以限制，但是這些屬于私法調(diào)節(jié)范圍。也正是因為這種不被法律所保護的行為才導(dǎo)致了農(nóng)村留守兒童經(jīng)常處于無人看管的狀態(tài)。我國立法對于監(jiān)護人和受托人之間的責任作出了規(guī)定，但是合理性有待確定。從《民通意見》第22條規(guī)定中可以看出，監(jiān)護人的監(jiān)護職責是不能推脫的，不以實際監(jiān)護人變化而變化，后面一部分又指出有特殊情況，如果監(jiān)護人和委托人之間另有規(guī)定除外，但是該條規(guī)定與《侵權(quán)責任法》第32條中監(jiān)護人監(jiān)護責任可以減免但是不能免除相沖突。

（三） 欠缺有效的監(jiān)護監(jiān)督機制

我國設(shè)立了對農(nóng)村留守兒童的監(jiān)護監(jiān)督機制，但是實踐證明，這些機制并沒有發(fā)揮應(yīng)有的效率，下面就具體介紹一下，我國監(jiān)護監(jiān)督體制在立法上存在的缺陷：第一，監(jiān)督主體的職權(quán)不明確。未成年人父母所在的單位、未成年人住所地的居民委員會或村民委員會既可以擔任公職監(jiān)護人，又具備指定監(jiān)護權(quán)，還可以進行監(jiān)護監(jiān)督，這種監(jiān)督主體身兼數(shù)職的現(xiàn)象不僅會造成監(jiān)督效率的下降，更有可能使監(jiān)護監(jiān)督形同虛設(shè)。第二，監(jiān)督職責不明確。我國立法僅規(guī)定了上述單位在監(jiān)護人或者受托監(jiān)護人不能履行監(jiān)護職責時，有權(quán)起訴其承擔責任或者更換監(jiān)護人，但是對于他們應(yīng)該承擔的其他監(jiān)護監(jiān)督職責卻沒有提及，比如主動向監(jiān)護人了解、調(diào)查監(jiān)護活動的情況，監(jiān)護人欠缺時速請法院重新選任等。

三、農(nóng)村留守兒童監(jiān)護的立法完善措施

（一）轉(zhuǎn)變立法指導(dǎo)思想

我國監(jiān)護制度是建立在民法通則之上的，但是我國民法通則從出臺到現(xiàn)在都沒有什么大的修訂，在社會發(fā)展如此之快的情況下，很多立法指導(dǎo)思想也要與時俱進，這是完善我國農(nóng)村留守兒童監(jiān)護制度的首要前提，摒棄未成年人監(jiān)護是以血緣為關(guān)系的家庭內(nèi)部事物的舊觀念，及時將國家和社會組織融入到監(jiān)護制度之下，給他們定位為監(jiān)護監(jiān)督人，確立監(jiān)護是全社會的責任和義務(wù)的立法思想。不僅要引入國家公權(quán)力對農(nóng)村留守兒童監(jiān)護進行干預(yù)，還要在符合規(guī)定的情況下為留守兒童提供一定的物質(zhì)資源和精神需要，必要的時候國家要進行補充監(jiān)護，對于不能很好履行監(jiān)護職責的監(jiān)護人予以及時調(diào)整。

（二） 健全委托監(jiān)護制度

1.確定受托人資格認定的判斷標準。通過上面的分析可以看出，受托人可以被分為兩大類：自然人和相關(guān)機構(gòu)。下面就分別介紹一下，這兩種受托人資格的認定依據(jù)：

第一，自然人類型的受托人資格認定標準。委托監(jiān)護涉及到的主體有三個：監(jiān)護人、受托人和被監(jiān)護人，因此對于受托人的資格認定，立法應(yīng)該予以明確，但是我國對于受托人的資格認定卻始終空白，雖然現(xiàn)實中很多委托人的認定都參考監(jiān)護人制度而來，但是總是缺乏法律監(jiān)督力度。但是僅從受托人的身體健康、經(jīng)濟條件和與被監(jiān)護人的關(guān)系來認定自然人類型的委托人是不夠的，還應(yīng)當考慮受托人的品行、綜合素質(zhì)，尤其是思想品德方面的資格，因為農(nóng)村留守兒童需要的不僅是物質(zhì)保證，更重要的是精神層面的照管。

第二，機構(gòu)型受托人的資格認定標準。很多出城務(wù)工的子女找不到合適的監(jiān)護人對其進行監(jiān)護，因此設(shè)定機構(gòu)型的受托人制度十分必要。首先，可以允許一些公益性的組織或者機構(gòu)進入農(nóng)村留守兒童受托監(jiān)護人備選范圍，在符合條件的情況下，孩子的父母和這些機構(gòu)簽訂委托協(xié)議，由他們代為行使監(jiān)護職責，承擔對這類特殊群體的監(jiān)護。

2.確定受托人的職責和責任。我國法律對于監(jiān)護人的職責和責任做了限定和約束，但是對于監(jiān)護委托中受托人的職責和責任卻沒有提及，既然現(xiàn)實中，我們無法避免監(jiān)護委托現(xiàn)象的產(chǎn)生，就必須盡快確立委托監(jiān)護人的職責和責任。本文認為委托監(jiān)護人的職責如下：保護被監(jiān)護人的人身權(quán)益，免受他人侵犯；保護被監(jiān)護人的財產(chǎn)權(quán)益，禁止以任何理由使用、處分和侵占被監(jiān)護人的財產(chǎn)，但為被監(jiān)護人的利益除外；重視并積極疏導(dǎo)被監(jiān)護人的心理問題；委托監(jiān)護協(xié)議約定的其他監(jiān)護職責。責任如下：因被監(jiān)護人的致害行為造成他人損害的，應(yīng)當由監(jiān)護人承擔無過錯責任，監(jiān)護人已經(jīng)盡到監(jiān)護責任的，可以減輕其侵權(quán)責任；如果受托人對于被監(jiān)護人的致害行為存有監(jiān)護失職的，受托人承擔連帶責任。

（三） 完善監(jiān)護監(jiān)督機制

1.建立合理的監(jiān)護監(jiān)督人與監(jiān)護監(jiān)督機構(gòu)的雙重監(jiān)護監(jiān)督機制。監(jiān)督人的選任可以從兩方面考慮：一是監(jiān)護人或委托監(jiān)護人是被監(jiān)護人的親屬或其他公民的，監(jiān)督人可以從與被監(jiān)護人血緣關(guān)系最近但非監(jiān)護人的近親屬中選擇品德端正、愿意擔當監(jiān)督職責的人擔任，不具備監(jiān)護監(jiān)督能力的除外；二是監(jiān)護人是公職機構(gòu)的，如未成年人住所地的居委會、村委會或孤兒院、社會福利機構(gòu)的，或者沒有符合條件的監(jiān)護監(jiān)督自然人的，則可以在農(nóng)村留守兒童住所地所在的民政部門下設(shè)專門的監(jiān)護管理機構(gòu)，以監(jiān)督管理社會福利機構(gòu)等對農(nóng)村留守兒童合法權(quán)益進行監(jiān)護的職責履行情況。

2.明確國家相關(guān)機構(gòu)和政府的監(jiān)護職責。首先，明確在農(nóng)村留守兒童無人監(jiān)護時，由國家相關(guān)機構(gòu)或者政府對他們行使監(jiān)護職責，一旦沒有符合資格的監(jiān)護人，說明這名留守兒童被保護的可能性減小，同時被危害的可能性就會增大，因此國家、政府此時應(yīng)該挺身而出，及時保護這些孩子的人身安全不受侵犯。

但是，為了避免監(jiān)護人因此而逃避監(jiān)護職責，國家立法又必須明確國家相關(guān)機構(gòu)或者政府承擔監(jiān)護職責的條件：第一，父母雙方均外出務(wù)工，找不到合適監(jiān)護人的情況下。第二，留守子女的父母雙方外出務(wù)工，為其挑選了合適的監(jiān)護人，但在監(jiān)護過程中，委托人失職造成留守兒童合法權(quán)益遭受損失的情況下。

四、結(jié)語

兒童時期的成長對一個人的未來發(fā)展至關(guān)重要，而且，兒童的健康成長也關(guān)系到國家的未來。對農(nóng)村留守兒童這樣一個數(shù)量龐大的弱勢群體進行保護和監(jiān)督是社會需要關(guān)注的一個重要問題。目前，對于農(nóng)村留守兒童中父母法定監(jiān)護缺失，委托監(jiān)護制度又存在很多問題，因此引發(fā)了很多不利于農(nóng)村留守兒童健康成長的案件，本文就主要從相關(guān)的立法缺陷進行闡述和分析，結(jié)合現(xiàn)狀，指出缺陷，最后提出對農(nóng)村留守兒童監(jiān)護的立法完善措施，希望對他們的身心健康成長有所幫助。

參考文獻：

[1]徐進煥.農(nóng)村留守兒童教育問題淺析.教育教學論壇.2014（38）.

[2]呂巧、霍劍莉.農(nóng)村留守兒童監(jiān)護制度研究.陜西青年職業(yè)學院學報.2011（3）.

[3]孔東菊.農(nóng)村留守兒童監(jiān)護權(quán)缺失問題的民法研巧一未成年人監(jiān)護制度為視角.廣西社會科學.2008（4）.

[4]龍衛(wèi)球.民法總論.北京：中國法制出版社.2001.