高校紀(jì)檢監(jiān)察工作的法理分析

摘 要 高校紀(jì)檢監(jiān)察工作在法律屬性上屬于廣義的憲法監(jiān)督。當(dāng)前高校紀(jì)檢監(jiān)察工作面臨一些困境問(wèn)題，主要表現(xiàn)為監(jiān)督意識(shí)較弱、監(jiān)督阻力較大、監(jiān)督措施不力、監(jiān)督效果不顯等方面。本文認(rèn)為加強(qiáng)和改進(jìn)高校紀(jì)檢監(jiān)察工作，從責(zé)任意識(shí)、工作體制、工作能力、責(zé)任追究等方面著手探討對(duì)策，是有效的解決之道。

關(guān)鍵詞 高校 紀(jì)檢監(jiān)察 法理分析

作者簡(jiǎn)介：高春貴，法學(xué)講師，湖南文理學(xué)院學(xué)院宣傳統(tǒng)戰(zhàn)部副部長(zhǎng)，研究方向：法律文化、校園文化。

中圖分類號(hào)：D630.9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2016）03-218-02

高校從來(lái)都不是反腐的法外之地，加強(qiáng)和改進(jìn)高校紀(jì)檢監(jiān)察工作，是高校推進(jìn)依法治校、實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的政治保障。因此，明晰高校紀(jì)檢監(jiān)察工作的法律屬性、困境問(wèn)題以及法律途徑等問(wèn)題，顯然具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、高校紀(jì)檢監(jiān)察工作的法律屬性

目前，高校一般都建立了紀(jì)委、監(jiān)察合署辦機(jī)制。干部人事安排上，紀(jì)委書記由黨委成員擔(dān)任，屬于省管廳級(jí)干部，具有公務(wù)員身份。紀(jì)委副書記和監(jiān)察處長(zhǎng)則由一名中層干部擔(dān)任，既是紀(jì)委干部又是監(jiān)察干部，具有雙重身份，其他的工作人員也都具有這樣的雙重身份。那么，在這種合署辦公的機(jī)制下，紀(jì)檢監(jiān)察工作具有什么樣的法律屬性呢？

第一，高校紀(jì)檢工作屬于組織工作、黨務(wù)工作，紀(jì)委做出的監(jiān)督行為屬于黨內(nèi)監(jiān)督。因?yàn)?，紀(jì)委開展工作的依據(jù)是組織條規(guī)，即通常意義上的黨內(nèi)法規(guī)，主要有《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》、《中國(guó)共產(chǎn)黨普通高校基層組織工作條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨廉政準(zhǔn)則》、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等。按照國(guó)家《立法法》的規(guī)定，政黨組織不具有立法權(quán)，也不具有授權(quán)立法的主體資格，故不是嚴(yán)格意義上的立法機(jī)關(guān)。因此，前述這些黨內(nèi)條規(guī)不是嚴(yán)格意義上的法律。各級(jí)黨組織依據(jù)這些條規(guī)所做出的行為，譬如對(duì)黨員干部進(jìn)行的誡勉談話、警告處分、開除黨籍等，均具有黨內(nèi)紀(jì)律監(jiān)督的性質(zhì)。

第二，高校監(jiān)察工作屬于行政事務(wù)、行政監(jiān)督，監(jiān)察行為在本質(zhì)上屬于法律監(jiān)督。監(jiān)察部門是高校專司監(jiān)督職能的機(jī)關(guān)，主要職責(zé)是查處公職人員的違法違紀(jì)行為 ，開展工作的依據(jù)是法律和行政法規(guī)，主要有《行政監(jiān)察法》、《公務(wù)員法》、《行政監(jiān)察法實(shí)施條例》、《公務(wù)員處分條例》、《行政處罰法》、《行政強(qiáng)制執(zhí)行法》等行政法規(guī)范以及國(guó)家監(jiān)察部出臺(tái)的一些規(guī)定。行為的依據(jù)不同，行為的性質(zhì)和結(jié)果自然也不同。紀(jì)律處分不同于法律責(zé)任。當(dāng)然，在很多情況下，高校黨員干部的違紀(jì)行為，一般都觸犯了法律的禁止性規(guī)定，在接受紀(jì)律處分的同時(shí)，必然要受到法律制裁。

第三，我國(guó)《憲法》第5條規(guī)定，一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。這是關(guān)于憲法至上原則的立法。按此原則，無(wú)論是紀(jì)委的黨內(nèi)監(jiān)督還是監(jiān)察的法律監(jiān)督，均屬于《憲法》規(guī)范下的監(jiān)督，在法律屬性上，都屬于憲法監(jiān)督的范疇。廣義的憲法監(jiān)督是指國(guó)家為了監(jiān)控、督促憲法實(shí)施而建立的各項(xiàng)制度的總稱，包括特定國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督和各種社會(huì)力量如政黨、輿論、公民等的監(jiān)督?！稇椃ā返?1條還規(guī)定，中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害。這是公民監(jiān)督權(quán)的憲法依據(jù)。批評(píng)、建議、申訴、控告、檢舉都是公民行使監(jiān)督的形式。 作為公民行使監(jiān)督權(quán)的受理部門，紀(jì)委和監(jiān)察部門行使監(jiān)督職責(zé)，均源于公民監(jiān)督權(quán)啟動(dòng)。換言之，紀(jì)檢監(jiān)察的監(jiān)督“權(quán)源”是黨組織內(nèi)的黨員和黨組織外的非黨員公民的授權(quán)。這也是“一切權(quán)力屬于人民”的憲法精神的體現(xiàn)。

二、高校紀(jì)檢監(jiān)察工作面臨的困境問(wèn)題

當(dāng)前，高校紀(jì)檢監(jiān)察普遍存在監(jiān)察監(jiān)督、紀(jì)檢追責(zé)的頗具規(guī)律性的現(xiàn)象。形成此種局面的原因，大概“尋法便利”帶來(lái)的?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》的規(guī)定比較細(xì)化、量化，對(duì)每一種違紀(jì)行為都可一一對(duì)應(yīng)地查找到處理辦法，而且在高校能夠上本校紀(jì)檢監(jiān)察處分的一般都是中層黨員干部，按黨紀(jì)處分起來(lái)操作便利。相較而言，《監(jiān)察法》偏重于對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)察的主體、程序方面的規(guī)定，關(guān)于法律責(zé)任的規(guī)定也難適用于高校?！豆珓?wù)員處分條例》雖然是比較細(xì)化的操作法規(guī)，但高校屬于事業(yè)單位，參照適用的難度不小、價(jià)值不大。這些問(wèn)題的存在，給高校紀(jì)檢監(jiān)察工作帶來(lái)了一些難題，造成了一定的困境。

第一，監(jiān)督意識(shí)比較弱。腐敗雖是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題，但發(fā)生在高等教育領(lǐng)域的腐敗問(wèn)題，也和部分高校黨委主體責(zé)任和紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任弱化分不開。 這種弱化反映在思想認(rèn)識(shí)上，就是監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)，事不關(guān)己高高掛起，缺乏責(zé)任擔(dān)當(dāng)，對(duì)高校紀(jì)檢監(jiān)察在依法治校中所起的作用認(rèn)識(shí)不到位，造成的后果就是，紀(jì)檢監(jiān)察干部尸位素餐的懶政、庸政現(xiàn)象。有人戲稱，高校的紀(jì)檢監(jiān)察部門是高校離退休二處，干部進(jìn)了紀(jì)檢監(jiān)察部門就等于到了離退休養(yǎng)階段，不愿得罪人、在位不為、為官不為。這種思想認(rèn)識(shí)狀況，可以說(shuō)是所有問(wèn)題的總根源之一。

第二，監(jiān)督阻力比較大。法國(guó)偉大的啟蒙思想家、法學(xué)有孟德斯鳩有幾句至理名言：一切擁有權(quán)力的人都有濫用權(quán)力為自己謀求私利的傾向；一切不受約束的權(quán)力必然腐敗。 權(quán)力因其強(qiáng)勢(shì)地位而具有無(wú)限擴(kuò)張性，權(quán)力的擁有者天生就不具有受到限制的自主性。因此，對(duì)于權(quán)力的控制，一般不能寄希望于自律。高校紀(jì)檢監(jiān)察工作是一種權(quán)力監(jiān)督權(quán)力、權(quán)力制約權(quán)力的機(jī)制。但實(shí)踐中，很多腐敗分子會(huì)千方百計(jì)地規(guī)避紀(jì)檢監(jiān)察，對(duì)受到的監(jiān)督會(huì)予以抗拒、刁難，個(gè)別的甚至利用強(qiáng)勢(shì)地位進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)，從而形成了一種對(duì)抗監(jiān)督的反作用力，導(dǎo)致紀(jì)檢監(jiān)察工作人員陷于不敢監(jiān)督、不敢追責(zé)的尷尬和無(wú)奈，個(gè)別的甚至跑風(fēng)漏氣、包庇隱瞞，助長(zhǎng)了歪風(fēng)邪氣。

第三，監(jiān)督措施不得力。動(dòng)機(jī)不純、機(jī)會(huì)不缺、成本不高是腐敗滋生蔓延的內(nèi)因；教育不實(shí)、制度不全、措施不力是腐敗滋生蔓延的外因。構(gòu)建反腐倡廉的長(zhǎng)效機(jī)制，要通過(guò)滌除外因這一客觀因素達(dá)到扼殺內(nèi)因這一主觀因素的目的。在腐敗滋生的高校，往往是教育、制度、措施付之闕如，整個(gè)監(jiān)督工作遇到了體制性、功能性障礙，不能形成嚴(yán)管黨員干部、輻射教師群體的高壓態(tài)勢(shì)。紀(jì)檢監(jiān)察干部在工作中老辦法不管用、新辦法不會(huì)用，缺乏行之有效的制約方法手段，結(jié)果在實(shí)際工作中要么聽之任之，要么束手無(wú)策，給了腐敗分子以可乘之機(jī)。

第四，監(jiān)督效果不明顯。早些年，有人就已感覺(jué)到，高校腐敗烈度逐年升級(jí)，高校已成為腐敗犯罪新的高發(fā)區(qū)，高校腐敗成社會(huì)焦點(diǎn)。去年初，中紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站5天內(nèi)連續(xù)公布了5所高校領(lǐng)導(dǎo)違紀(jì)問(wèn)題，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年全國(guó)高校腐敗案共涉及40名校領(lǐng)導(dǎo)。這些數(shù)據(jù)一方面實(shí)在駭人聽聞，令人擔(dān)憂，因?yàn)楦咝Ｊ巧鐣?huì)主義事業(yè)合格接班人的培養(yǎng)基地、意識(shí)形態(tài)的重要陣地，一旦出現(xiàn)腐敗或者腐敗得不到有效治理，污染的不僅是“水流”更主要的是“水源”，另一方面也折射出高校紀(jì)檢監(jiān)察工作的乏力，亟待進(jìn)一步改進(jìn)和加強(qiáng)，監(jiān)督的弱化必然導(dǎo)致招生就業(yè)、科研經(jīng)費(fèi)管理、國(guó)有資產(chǎn)管理、學(xué)術(shù)道德規(guī)范等領(lǐng)域成為腐敗蠹蟲鉆空子的樂(lè)土。

三、改進(jìn)和加強(qiáng)高校紀(jì)檢監(jiān)察工作的對(duì)策

黨的十八屆三中全會(huì)指出，加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作，黨委負(fù)主體責(zé)任、紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任。紀(jì)委作為黨內(nèi)的專門監(jiān)督機(jī)關(guān)，《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》、《中央紀(jì)委關(guān)于落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)紀(jì)律監(jiān)督責(zé)任的意見》等諸多黨內(nèi)條規(guī)，都明確了其負(fù)有的五項(xiàng)職責(zé)?！缎姓O(jiān)察法》及《行政監(jiān)察法實(shí)施條例》為各級(jí)監(jiān)察機(jī)構(gòu)和監(jiān)察人員規(guī)定了七項(xiàng)職責(zé)。由于各種問(wèn)題的存在，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作職能在實(shí)際工作中遇到了瓶頸，工作效能也打了折扣，因此有必要探討科學(xué)有效的解決之道。

第一，牢固樹立守土有責(zé)的意識(shí)。紀(jì)檢監(jiān)察工作職能泛化、主業(yè)弱化，已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢(shì)新要求下的高校黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的需要。改進(jìn)和加強(qiáng)高校紀(jì)檢監(jiān)察工作，首當(dāng)其沖的是解決好責(zé)任意識(shí)問(wèn)題。要從國(guó)法黨紀(jì)規(guī)定的高度，明確自身的職責(zé)所在，把握自身的角色定位；要從紀(jì)檢監(jiān)察保駕護(hù)航的角度，理解和認(rèn)識(shí)監(jiān)督工作，樹立守土有責(zé)的敬業(yè)意識(shí)，增加使命感和擔(dān)當(dāng)感，自覺(jué)做到守土負(fù)責(zé)、守土擔(dān)責(zé)；要從構(gòu)建風(fēng)清氣的校園氛圍的層面，思考瀆職失責(zé)可能產(chǎn)生的負(fù)面影響，增強(qiáng)對(duì)失職的自責(zé)和愧疚。

第二，建立垂直管理的工作體制。目前，高校紀(jì)檢監(jiān)察工作有一根軟肋，即對(duì)上監(jiān)督嚴(yán)重疲軟。高校的紀(jì)檢監(jiān)察工作部門在校內(nèi)要服從于黨委和行政的政治領(lǐng)導(dǎo)，在校外要接受上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，這種雙重體制不利于高校紀(jì)檢監(jiān)察開展工作。迫于權(quán)力的威懾和人緣關(guān)系的考量，大多紀(jì)檢監(jiān)察干部在校內(nèi)黨員干部特別是學(xué)校黨政“一把手”的違紀(jì)違法案件中，一般都處于難以有所作為的境地。較為理想的辦法是，建立紀(jì)檢監(jiān)察干部垂直管理工作體制，全省的紀(jì)檢監(jiān)察干部由省紀(jì)委和省監(jiān)察廳任命調(diào)配，按照《公務(wù)員法》的規(guī)定給予待遇，實(shí)行輪崗和交流委派制，并實(shí)行責(zé)任狀和效能考核。

第三，提升科學(xué)監(jiān)督的工作能力。科學(xué)監(jiān)督首要的是要依法依規(guī)監(jiān)督，意即做出任何一項(xiàng)監(jiān)督都必須在法律和黨規(guī)的允許范疇之內(nèi)，否則就是違法違紀(jì)的侵權(quán)行為，會(huì)受到法律的制裁。其次是要明確監(jiān)督的內(nèi)容和方式，根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》的規(guī)定，結(jié)合干部管理權(quán)限，校內(nèi)的重點(diǎn)監(jiān)督對(duì)象是各二級(jí)單位的領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員，對(duì)于校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)違紀(jì)違法案件線索，要在發(fā)現(xiàn)后及時(shí)上報(bào)、協(xié)助處理。校內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)領(lǐng)域是物資采購(gòu)、后勤管理、人事管理、干部任用、科研經(jīng)費(fèi)開銷、職稱評(píng)審、招生考試等。在監(jiān)督方式上，要注重全程參與監(jiān)督和備案審查監(jiān)督相結(jié)合，事先審查監(jiān)督和事中檢查監(jiān)督相結(jié)合，常規(guī)型檢查和突擊型檢查相結(jié)合，特別要重視巡視檢查的重要作用。近年來(lái)，高校腐敗智能型、多發(fā)型趨勢(shì)較為明顯，要通過(guò)不定期的巡視檢查、暗訪探究、信訪接待等方式，盡可能發(fā)揮高科技手段的作用，選取一些權(quán)力集中、資源密集、意見較多的部門，出其不意、攻其不備。

第四，確立履職不能的責(zé)任追究。紀(jì)檢監(jiān)察的工作目的是懲前毖后、治病救人。作為高校反腐的最后一道戰(zhàn)線，紀(jì)檢監(jiān)察必須做到“有錯(cuò)必糾、有案必查、有責(zé)必究”，與此同時(shí)還要做到“監(jiān)督者更要接受監(jiān)督”。為防止紀(jì)檢監(jiān)察工作人員瀆職和濫權(quán)行為，相應(yīng)的責(zé)任追究制度就必不可少。為提高責(zé)任追究的針對(duì)性，應(yīng)當(dāng)汲取《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《行政監(jiān)察法》以及《公務(wù)員處分條例》關(guān)于紀(jì)律處分、法律責(zé)任的規(guī)定，結(jié)合實(shí)際情況，單獨(dú)制訂《紀(jì)檢監(jiān)察干部責(zé)任追究辦法》和《紀(jì)檢監(jiān)察干部考核細(xì)則》。不僅要對(duì)那些瀆職和濫權(quán)紀(jì)檢監(jiān)察干部從嚴(yán)處理，對(duì)于那些工作范圍內(nèi)發(fā)生違紀(jì)違法案件而沒(méi)有被當(dāng)職的紀(jì)檢監(jiān)察干部查處的也要從嚴(yán)處理。

注釋：

湯唯、孫季萍.法律監(jiān)督論綱.北京大學(xué)出版社.2001.338.

蔣碧昆主編.憲法學(xué).中國(guó)政法大學(xué)出版社.1997.268.

劉勇.落實(shí)高校紀(jì)律黨風(fēng)廉政建設(shè)監(jiān)督責(zé)任的幾點(diǎn)思考.廣西廣播電視大學(xué)黨報(bào).2014，25（3）.

[法]孟德斯鳩著.許明龍譯.論法的精神.商務(wù)印書館.2012.