行政法與公共行政關(guān)系的演進(jìn)考究

李世林

摘 要：縱觀人類的發(fā)展歷史，行政法與公共行政之間都存在著緊密的聯(lián)系，無數(shù)的學(xué)者都曾經(jīng)對這個問題進(jìn)行過研究，不同的歷史條件下，得出的結(jié)論差異性較大。在本文當(dāng)中，筆者對行政法與公共行政之間的關(guān)系進(jìn)行了分析，得出了傳統(tǒng)的“無法律即無行政”對行政資源的有效配置存在著很大的制約。在現(xiàn)代社會當(dāng)中，行政法與公共行政之間的關(guān)系是一種對立統(tǒng)一的關(guān)系，二者之間相互依存，在良性的互動中不斷前行。

關(guān)鍵詞：行政法；公共行政關(guān)系；演進(jìn)；考究

中圖分類號： D912.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A 文章編號： 1673-1069（2016）27-92-2

1 從“行政優(yōu)于法”到“無法律即無行政”

從本質(zhì)上來說行政法并不是近代資產(chǎn)階級革命的產(chǎn)物，而是在人類的社會歷史上早就存在的概念，行政法的根本含義是指關(guān)于行政的法律，只是在古代社會中的行政法與現(xiàn)代社會中的行政法規(guī)之間在功能、性質(zhì)與行政關(guān)系方面存在著一定的差異性。在封建社會階段，君權(quán)高于一切，君王隨口一句話就可成為行政法，因此，具有較大的隨意性與人個性。在這個歷史階段中行政與法之間的關(guān)系表現(xiàn)為君權(quán)與法之間的關(guān)系，自然君權(quán)是大于法的。

而隨著資本主義的萌芽，人們逐漸認(rèn)識到封建社會中專制統(tǒng)治對社會發(fā)展的嚴(yán)重禁錮作用，人們對行政機(jī)關(guān)有著強(qiáng)烈的排斥性與方法性，“三權(quán)分立”的政治體制就是這個時間段內(nèi)的產(chǎn)物，從而給人們的思想上帶來了民主的觀念，并明確了“依法行政”的明確概念。同時由于資本主義社會對經(jīng)濟(jì)自由發(fā)展的渴望，都普遍認(rèn)為良好的行政關(guān)系應(yīng)該是盡量減少行政執(zhí)法，或者是完全的零執(zhí)法。在這種社會背景之下，行政法的性質(zhì)與目的逐漸發(fā)生了變化。

在資本主義社會當(dāng)中，個人自由得到了充分的體現(xiàn)，同時規(guī)則主義也備受推崇。但是在這種社會體制之下，法治被認(rèn)為是完全依據(jù)國家所制定的法律進(jìn)行相關(guān)活動的開展，實行的是一種呆板的法治，同時行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)受到了嚴(yán)格的控制。

2 行政國家的出現(xiàn)與行政法的發(fā)展

隨著歷史的不斷發(fā)展，在十九世紀(jì)末期，資本主義社會的發(fā)展發(fā)生了明顯的變化，資本主義的生產(chǎn)方式逐漸由自由競爭向壟斷過渡，各種社會矛盾與問題逐漸變得尖銳起來，如醫(yī)療、環(huán)境、教育等問題都得不到很好的解決，同時經(jīng)濟(jì)危機(jī)開始在資本主義社會出現(xiàn)，從而導(dǎo)致了資本主義社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展秩序遭到了嚴(yán)重的破壞，人們逐漸認(rèn)識到國家的行政功能的作用。為了解決當(dāng)時所面臨的各種問題，國家的功能產(chǎn)生了明顯的變化。而20世紀(jì)30年代在資本主義社會中廣泛傳播的經(jīng)濟(jì)危機(jī)給整個資本主義的經(jīng)濟(jì)體制帶了嚴(yán)重的打擊，讓人們認(rèn)識市場的自我調(diào)節(jié)存在著嚴(yán)重的缺陷，政府對于經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)是非常必要的。從而促使了政府大量參與到經(jīng)濟(jì)與社會事宜中去。自此之后政府不再是“局外人”，而是廣泛地進(jìn)入到了資源配置的整個流程，這就是行政國家的最初起源。

行政國家的誕生必然會導(dǎo)致行政權(quán)的不斷擴(kuò)張，截止到目前位置，在西方發(fā)達(dá)國家，政府對社會的干預(yù)已經(jīng)涉及每個公民生活的方方面面。另一方面行政權(quán)力的不斷擴(kuò)張不僅僅意味著管轄范圍的不斷擴(kuò)大，同時也行政行為也逐漸開始滲入到司法領(lǐng)域中去。自20世紀(jì)中期以來，人們逐漸認(rèn)識到社會的發(fā)展需要政府機(jī)關(guān)主動的參與到解決問題的實際行動中去，這就導(dǎo)致行政自由裁量權(quán)得到了不斷地增長。而行政自由權(quán)的增長也引發(fā)了人們的深思，機(jī)遇傳統(tǒng)的認(rèn)識，人們普遍認(rèn)為需要對行政自由裁量權(quán)進(jìn)行限制，于是行政和法之間的關(guān)系就發(fā)生了變化，在當(dāng)時行政法存在的目的已經(jīng)不再是對政府的權(quán)利進(jìn)行限制與削弱，而是在承認(rèn)政府權(quán)力的前提條件之下對其權(quán)限進(jìn)行積極的調(diào)控。

3 國家行政的收縮與行政法的變遷

在20世紀(jì)70年代左右，西方國家的經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展又出現(xiàn)了許多新的內(nèi)容，如通貨膨脹、失業(yè)率增高、財政赤字日益嚴(yán)重、經(jīng)濟(jì)增速放緩等現(xiàn)象。凱恩斯主義又無法對這種現(xiàn)象進(jìn)行合理的解釋。如果根據(jù)凱恩斯主義采用緊縮政策減小通貨膨脹率，則會導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)危機(jī)的范圍擴(kuò)大，持續(xù)時間增長；而如果采用擴(kuò)張性的財政政策進(jìn)行消費(fèi)刺激，通貨膨脹變得更加嚴(yán)重。這就使得人們逐漸認(rèn)識到，過度的依賴政府也并不是明智之舉，市場無法進(jìn)行有效調(diào)節(jié)的問題，國家也未必能進(jìn)行合理的調(diào)節(jié)，而國家調(diào)節(jié)失敗的后果比市場調(diào)節(jié)失敗的后果要嚴(yán)重得多。鑒于此種情況，許多國家開始進(jìn)行公共行政改革，改革的主要內(nèi)容是市場價值的再度重申與政府職能的收縮。同時這種改革也不斷地向其他國家蔓延，改革的氛圍在所有的資本主義國家都異常濃厚。

在這場改革當(dāng)中，出發(fā)點已經(jīng)不再是傳統(tǒng)的市場角度或者政府角度，而是著眼于整個社會，對整個公共行政部門進(jìn)行了系統(tǒng)化的重新設(shè)計。在這次改革之后，整個社會的公共行政的觀念發(fā)生了明顯的變化，開始從管理行政到服務(wù)行政轉(zhuǎn)變，公共行政的效率得到了明顯的提升。公共管理的社會化與權(quán)利結(jié)構(gòu)上的均衡， 放松管制與權(quán)力運(yùn)行方式的多樣化 ，公民有效參與與行政服務(wù)質(zhì)量的提高，公共行政的發(fā)展無疑會引起行政法的變遷。

3.1 行政觀念轉(zhuǎn)變及行政法制度創(chuàng)新

現(xiàn)代公眾行政發(fā)展依舊在行政觀念上有所創(chuàng)新，進(jìn)而完成管制朝向行為服務(wù)的轉(zhuǎn)變。在管制當(dāng)中，政府處于核心地位，并借助權(quán)力來行駛命令與強(qiáng)制的措施，進(jìn)而在空間上、時間上，對社會組織或是個人行為方向及控制做到嚴(yán)格限制，并使公民、企業(yè)等社會主體的機(jī)會與權(quán)利遭受剝削。使政府成了社會的主體，而不是公仆，進(jìn)而對社會事實管理，要求公民對其做到服從。通常來看，這種管理下，管理者與被管理者間信任度會降低，甚至?xí)霈F(xiàn)對抗問題的產(chǎn)生，進(jìn)而造成行政成本增加、辦事效率降低，這種過度管制的出現(xiàn)，對社會與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，造成極為嚴(yán)重的不利影響。但是，對于服務(wù)行政來說，政府是處于服務(wù)者的地位，因此要求政府需要以服務(wù)者的角色，出現(xiàn)在社會當(dāng)中，并把公共需求作為其導(dǎo)向，在任何情況下，不借助自身權(quán)力來為自身謀取利益。這種服務(wù)行政，要求政府做到為民服務(wù)、為民做主，把公共地位放在行政的中央位置上。從而使得政府在行政活動中，能夠與公民的地位維持平等狀態(tài)，政府也會不斷改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量，進(jìn)而高效率為公民提供服務(wù)，并把公民需求的滿足與公共利益的實現(xiàn)，轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓袨樽罡邇r值的獲取。行政觀念更新、公眾與政府角色變化之后，必將帶來行政法制度上的創(chuàng)新。這時，行政法既不是控權(quán)法，也不是管理法，而是保障政府與公民建立合作，促進(jìn)二者平衡與共同發(fā)展，使二者達(dá)到互相信任的目的。

3.2 行政公開、公眾參與與行政程序立法新高潮的出現(xiàn)

20世紀(jì)90年代之后，行政程序法典化走過了第三次高潮，對于行政程序法制定完成的國家，均對該法實施修改，并對其賦予時代精神與創(chuàng)新精神，而對于沒有完成行政程序法制定的國家，便在積極開展行政程序法的制定工作。在此次高潮當(dāng)中，其主題便是要有效增強(qiáng)政府在行政活動開展時的透明度與公開度，并讓群眾能夠參與到行政活動當(dāng)中。作為現(xiàn)代民主政治的訴求，行政公開可謂是公民參與行政與監(jiān)督行政的前提要素。對于這個利益存在多元化的社會來說，在行政活動中，公民的參與，能夠使自己的利益愿望得到有效表達(dá)，更有利于行政服務(wù)質(zhì)量的不斷提升。公民參與公共行政深度與廣度，是行政活動有效性及民主化程度的集中反應(yīng)，同時也是民主發(fā)展程度得以衡量的一把標(biāo)尺。目前，在我國，行政程序法典實施統(tǒng)一制定的期盼越來越多，也有更多法學(xué)界的學(xué)者，來對該領(lǐng)域存在的問題進(jìn)行解決，并在對國外一些經(jīng)驗做到借鑒的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國國情，在對行政程序法單行制定的同時，也在開展統(tǒng)一行政程序法典的制定工作，進(jìn)而對社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制與民主法治建設(shè)做到滿足，更是推行我國行政法治的持續(xù)前進(jìn)。

4 結(jié)語

通過上文中對行政法與公共行政的演進(jìn)考察我們可以發(fā)現(xiàn)，行政法與公共行政關(guān)系在不同的時期表現(xiàn)出不同的具體形式，二者之間的關(guān)系也隨著不同形式的變化而發(fā)生變化。當(dāng)前階段我們需要從當(dāng)前所面臨的實際狀況出發(fā)，深入研究行政法與公共行政之間的關(guān)系，才能促使行政法更好地服務(wù)于公共行政，才能更好地促進(jìn)社會與經(jīng)濟(jì)的不斷前進(jìn)。

參 考 文 獻(xiàn)

[1] 周一言.淺析中國行政訴訟制度價值[D].曲阜師范大學(xué)，2015.