試議公立醫(yī)院編制外人員管理的問題與對(duì)策

王志敏 楊濤

摘要：公立醫(yī)院編制外人員的管理是公立醫(yī)院發(fā)展過(guò)程中面對(duì)的困難和問題。由于公立醫(yī)院編制外管理缺乏政策依據(jù)，編制外人員的管理存在著諸多問題，如何規(guī)范公立醫(yī)院編制外人員管理的問題，勢(shì)必將影響公立醫(yī)院改革的成效。本文旨在分析公立醫(yī)院編制外人員管理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，找出存在的問題，進(jìn)而探索解決公立醫(yī)院編制外用工問題的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：公立醫(yī)院 編制外人員 人力資源管理

目前我國(guó)公立醫(yī)院的工作人員大致可以分為兩類：第一類是編制內(nèi)人員，實(shí)行實(shí)名制管理，與醫(yī)院簽訂聘用合同。第二類是編制外人員。編制外人員又可分為兩類，一類是編制外合同制人員，一般實(shí)行人事代理管理，與醫(yī)院簽訂勞動(dòng)合同；還有一類是勞務(wù)派遣人員，指通過(guò)勞務(wù)派遣形式使用的人員，即勞動(dòng)者與勞務(wù)派遣醫(yī)院簽訂勞動(dòng)合同，而實(shí)際上為接受以勞務(wù)派遣形式用工的醫(yī)院工作。

近年來(lái)，隨著醫(yī)療事業(yè)的蓬勃發(fā)展以及醫(yī)院新技術(shù)、新業(yè)務(wù)的不斷開展，專業(yè)技術(shù)人員的需求量不斷增加，而醫(yī)院現(xiàn)有人員編制普遍不能滿足臨床醫(yī)療工作的需求，為保證醫(yī)療工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，各醫(yī)療單位都相繼聘用了一批編制外人員，以緩解醫(yī)院人力資源的不足，編制外人員也成為醫(yī)療工作中不可缺少的重要力量【1】。編制外管理的模式，是公立醫(yī)院體制改革的重要內(nèi)容，關(guān)系到醫(yī)院改革發(fā)展穩(wěn)定大局和編外職工的切身利益。加強(qiáng)公立醫(yī)院編制外人員管理，既是打造一支穩(wěn)定的醫(yī)療人才隊(duì)伍和保障人民群眾身心健康的重要保障，也是依法規(guī)范公立醫(yī)院用工行為的必然要求。

一、公立醫(yī)院編制外人員管理現(xiàn)狀

隨著醫(yī)療體制改革的不斷深入，醫(yī)院病人數(shù)特別是二級(jí)以上醫(yī)院均有不同幅度的增長(zhǎng)，各家醫(yī)院的醫(yī)療業(yè)務(wù)量也“水漲船高”，不斷加大。而受事業(yè)編制等因素的制約，各公立醫(yī)院的工作人員數(shù)已不能滿足日益增長(zhǎng)的醫(yī)療業(yè)務(wù)量的需要，應(yīng)運(yùn)而生的編制外人員數(shù)量迅速增加。編制外人員雖然具有以下管理特征：一是政策束縛較少；二是用人機(jī)制靈活；三是成本相對(duì)低廉。但由于公立醫(yī)院編制外人員管理缺乏政策依據(jù)，在用工管理方面還存在著計(jì)劃性不強(qiáng)、用工混亂、管理不規(guī)范等問題。這種管理現(xiàn)狀一方面給醫(yī)院的人力資源管理工作帶來(lái)了隱患，也不利于醫(yī)院的可持續(xù)發(fā)展，給公立醫(yī)院管理者提出了新的問題與挑戰(zhàn)。目前各家公立醫(yī)院編制外人員占全部人員（指所有存在事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系人員，包括編制內(nèi)人員）的比例都接近甚至大于50%。

編制外人員的使用有效地補(bǔ)充了公立醫(yī)院發(fā)展中用人的缺口，對(duì)公立醫(yī)院的發(fā)展起到了一定的人力資源補(bǔ)充作用。 盡管編制外人員一定程度上解決了公立醫(yī)院發(fā)展中出現(xiàn)的用人短缺問題，但由于編制外人員管理缺乏政策依據(jù)，在日常管理中，對(duì)于編制外人員的錄用條件及方式、收入待遇、考核激勵(lì)等方面仍缺乏制度規(guī)范。

二、編制外人員管理中存在的問題

1 .缺乏政策依據(jù)

公立醫(yī)院對(duì)于編制外人員的管理缺乏上層的政策依據(jù)。根據(jù)國(guó)家相關(guān)規(guī)定，目前公立醫(yī)院用人，體制上只有編制內(nèi)的管理規(guī)定，而對(duì)于編制外人員的規(guī)定尚不明確。盡管公立醫(yī)院編制外人員管理可以適用《勞動(dòng)合同法》中的相關(guān)規(guī)定，但是在實(shí)際應(yīng)用中，可操作性不強(qiáng)、難度較大，這導(dǎo)致了公立醫(yī)院對(duì)于編制外人員的管理無(wú)章可循，難度加大。雖然《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》已于2014年7月1日起施行，但是該條例也并未對(duì)事業(yè)單位編制外人員管理出臺(tái)明確的制度規(guī)定，編制外人員的管理仍面臨著缺乏制度依據(jù)的政策環(huán)境。

2.用工主體不清

根據(jù)《勞動(dòng)合同法》第二條第二款規(guī)定：國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和與其建立勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)者，訂立、履行、變更、解除或終止勞動(dòng)合同，依照本法執(zhí)行。因此公立醫(yī)院編制外人員管理的主體應(yīng)該是公立醫(yī)院，但實(shí)際操作中存在著“科室承包制”等違規(guī)現(xiàn)象，許多不具備用人權(quán)限的科室實(shí)際成為用工主體，用工主體混亂，責(zé)任不清，存在很多管理隱患。

公立醫(yī)院編制外人員管理的范圍很廣，不同的用工主體導(dǎo)致了公立醫(yī)院在編制外人員管理中的主體不明確，也增加了公立醫(yī)院編制外人員管理的復(fù)雜性。

3.資金難以保障

由于事業(yè)單位編制外人員是用人單位聘用的，人員經(jīng)費(fèi)不可能來(lái)源于財(cái)政撥款，也就缺乏經(jīng)費(fèi)保障。由于沒有專項(xiàng)資金的保障，公立醫(yī)院編制外人員的使用也很難按照法律的規(guī)定進(jìn)行規(guī)范管理。根據(jù)《勞動(dòng)合同法》規(guī)定，在出現(xiàn)勞動(dòng)爭(zhēng)議和其他問題需要進(jìn)行勞動(dòng)賠償時(shí)，用人單位也必須有相應(yīng)的保障資金。

近年來(lái)，雖然政府也在不斷加大對(duì)醫(yī)院的扶持力度，但是公立醫(yī)院仍然面臨著“僧多粥少”的局面，政府的財(cái)政支持還很有限。公立醫(yī)院作為國(guó)家的事業(yè)單位，將背負(fù)越來(lái)越重的用人成本，公立醫(yī)院面臨著人才短缺與用人成本增高的雙重考驗(yàn)。

4.退休制度不統(tǒng)一

目前，公立醫(yī)院編制內(nèi)人員與編制外人員所繳納保險(xiǎn)的方式和渠道均不相同。編制內(nèi)人員繳納的是事業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，而編制外人員繳納的則是企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，這兩種不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳納方式直接影響到兩類人員退休后的待遇問題，造成編制外人員的退休工資遠(yuǎn)低于編制內(nèi)人員的退休工資。這樣的差距使編制外人員缺乏足夠的歸屬感、認(rèn)同感甚至安全感，更無(wú)法充分發(fā)揮編制外人員的主觀能動(dòng)性，編制外人員隊(duì)伍的穩(wěn)定性也受到影響。

三、探索解決公立醫(yī)院編制外用工問題的對(duì)策

1. 明確編制外人員的管理主體

公立醫(yī)院編制外人員管理是公立醫(yī)院人力資源管理工作的重要部分，其用工主體應(yīng)該按照法律規(guī)定明確歸屬公立醫(yī)院。公立醫(yī)院編制外人員的主體必須進(jìn)行規(guī)范，否則公立醫(yī)院將面臨著諸多風(fēng)險(xiǎn)【3】。應(yīng)該加強(qiáng)公立醫(yī)院編制外人員的報(bào)備和管理工作，統(tǒng)一進(jìn)行管理，管理主體的明確有助于公立醫(yī)院對(duì)編制外人員整體情況的掌握，有助于公立醫(yī)院對(duì)編制外人員的規(guī)范管理，有助于減少公立醫(yī)院與編制外人員之間的勞動(dòng)爭(zhēng)議。

2.加大政府對(duì)公立醫(yī)院的財(cái)政補(bǔ)助力度

公立醫(yī)院編制外人員存在的事實(shí)是不容忽視的，不進(jìn)行規(guī)范管理既不利于公立醫(yī)院的發(fā)展，也不利于社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展。因此政府或主管部門在考慮公立醫(yī)院的發(fā)展過(guò)程中，尤其是公立醫(yī)院經(jīng)費(fèi)分配的過(guò)程中，應(yīng)該增加對(duì)編制外人員專項(xiàng)資金的補(bǔ)助，減輕醫(yī)院沉重的用人負(fù)擔(dān)。政府在進(jìn)行公立醫(yī)院改革時(shí)，也可以進(jìn)行各種有益嘗試，打破財(cái)政補(bǔ)助與事業(yè)編制的絕對(duì)關(guān)聯(lián)。

3. 推行編制外人員與事業(yè)編制人員同工同酬政策

公立醫(yī)院應(yīng)進(jìn)一步完善編外人員崗位管理制度，嚴(yán)格實(shí)行按需設(shè)崗、按崗聘用的用人機(jī)制，并打破人員身份界限，對(duì)編制外人員全面實(shí)施同工同酬政策，編制外人員與事業(yè)編制人員享有同等的工資福利等待遇。

狹義的“同酬”僅指貨幣報(bào)酬，但在事業(yè)單位，國(guó)家和單位提供的福利待遇也占有很大比重，另外還有職稱晉升、職務(wù)聘任、培訓(xùn)機(jī)會(huì)等事關(guān)自身價(jià)值體現(xiàn)的待遇，這些應(yīng)該屬于廣義的“同酬”概念，也受到編外人員的關(guān)注【2】。因此，公立醫(yī)院在實(shí)施同工同酬政策時(shí)，“同酬”不應(yīng)只反映在工資待遇上，而應(yīng)該考慮廣義“同酬”的諸多方面。這項(xiàng)政策的實(shí)施將有助于保持編外人員隊(duì)伍的穩(wěn)定性，同時(shí)也將大大提高他們的工作積極性。

4.建立健全公立醫(yī)院編制外人員管理制度

公立醫(yī)院編制外人員可分兩類進(jìn)行管理。第一類是專業(yè)技術(shù)人員，如醫(yī)、技、護(hù)等專業(yè)技術(shù)崗位，在醫(yī)院發(fā)揮著不可替代的作用，其對(duì)學(xué)歷、專業(yè)、技術(shù)及能力等均有較高的要求。這類人員建議參照事業(yè)單位編制內(nèi)人員進(jìn)行管理，特別是保險(xiǎn)繳納的方式與渠道，保障其退休后享有同等的待遇，充分發(fā)揮他們的主觀能動(dòng)性，解除他們的后顧之憂。同時(shí)還要注意發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)編制外人員中的優(yōu)秀分子， 發(fā)揮他們的主人翁作用， 讓他們參與管理， 調(diào)動(dòng)他們以院為家、愛家建家的積極性和創(chuàng)造性【4】。這一類人員還可以根據(jù)其工作表現(xiàn)、學(xué)歷職稱等情況，每年醫(yī)院適當(dāng)拿出部分事業(yè)編制，通過(guò)設(shè)置一定的報(bào)考條件，讓符合條件的編制外人員公平競(jìng)爭(zhēng)，擇優(yōu)錄用為編制內(nèi)人員。這一方式將打通編制外人員與編制內(nèi)人員的流通途徑，大大地提高編制外人員的工作積極性和對(duì)醫(yī)院的歸屬感。

第二類是后勤保衛(wèi)人員，如保潔、水電工等崗位，具有技術(shù)層次相對(duì)較低和臨時(shí)性、輔助性、替代性較強(qiáng)的特點(diǎn)，統(tǒng)一采用勞務(wù)派遣制度進(jìn)行管理。勞務(wù)派遣的實(shí)質(zhì)就是醫(yī)院向派遣機(jī)構(gòu)租賃勞動(dòng)力，用人與管人相分離。這種用人方式可以理清用人主體，明確用人責(zé)任，最大限度地降低用人風(fēng)險(xiǎn)。

5.逐步建立公立醫(yī)院編制外人員備案制管理制度

為創(chuàng)新公立醫(yī)院編制和人事管理，公立醫(yī)院應(yīng)該逐步建立“標(biāo)準(zhǔn)核定、備案管理、崗位設(shè)置、分類聘用”的編制外人員備案制管理制度。備案制人員總額以公立醫(yī)院核定的等級(jí)和床位數(shù)進(jìn)行核定，備案制人員的空額由公立醫(yī)院自主計(jì)劃使用。備案制人員由公立醫(yī)院自主管理，實(shí)行合同用人，并接受主管和業(yè)務(wù)部門的監(jiān)督，同時(shí)納入政府財(cái)政補(bǔ)助范圍，由財(cái)政部門按一定比例適當(dāng)給予補(bǔ)助。備案制人員在崗位聘用、收入分配、職稱評(píng)定、進(jìn)修培訓(xùn)等方面均與事業(yè)編制人員同等對(duì)待，最終真正實(shí)現(xiàn)編制外人員與事業(yè)編制人員的同工同酬，使編制外人員的勞動(dòng)價(jià)值真正得到認(rèn)可，讓他們真正獲得歸屬感與認(rèn)同感。

總之，公立醫(yī)院編制外人員的管理是公立醫(yī)院在發(fā)展過(guò)程中都要面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問題。公立醫(yī)院編制外人員的管理需要從國(guó)家、社會(huì)、單位和個(gè)人多層次、多角度進(jìn)行探索，以尋求最佳解決方案。公立醫(yī)院應(yīng)該努力探索適合于編制外人員管理的新模式，建立公立醫(yī)院編制外人員備案制管理制度，明確編制外人員的管理主體，加大政府的財(cái)政補(bǔ)助力度，實(shí)施同工同酬政策，建立健全公立醫(yī)院編制外人員管理制度，使公立醫(yī)院編制外人員的管理走上制度化和規(guī)范化的道路。

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