淺析我國(guó)政府部門(mén)績(jī)效評(píng)估的主要問(wèn)題

仇法鑫

摘要：政府部門(mén)績(jī)效評(píng)估作公共管理重要工具之一，已經(jīng)成為人們普遍關(guān)注的領(lǐng)域，被譽(yù)為政府官員手中“最有效的管理工具”。政府部門(mén)績(jī)效評(píng)估實(shí)踐已在我國(guó)各級(jí)政府大量地展開(kāi)，也出現(xiàn)了大量的政府部門(mén)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系和績(jī)效管理模式。本文通過(guò)對(duì)我國(guó)政府部門(mén)績(jī)效評(píng)估存在問(wèn)題的分析，并以北京市C區(qū)城市管理綜合行政執(zhí)法監(jiān)察局為例，探索改善政府部門(mén)績(jī)效評(píng)估水平、提高政府績(jī)效管理的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：政府 績(jī)效評(píng)估 評(píng)估體系 千分制考核

公共部門(mén)績(jī)效管理作為從私人部門(mén)引入的管理方法和理念，指的是以公共部門(mén)為關(guān)注對(duì)象，以經(jīng)濟(jì)效率效益服務(wù)質(zhì)量的提高和公民滿意為目標(biāo)，其內(nèi)涵是以任務(wù)為導(dǎo)向、以結(jié)果為導(dǎo)向、以顧客為導(dǎo)向、以社會(huì)為導(dǎo)向和以市場(chǎng)為導(dǎo)向，就是要將公眾的需求作為公共部門(mén)存在發(fā)展的前提和部門(mén)改革、組織設(shè)計(jì)方案應(yīng)遵循的目標(biāo)。

我國(guó)的政府部門(mén)績(jī)效評(píng)估，是改革開(kāi)放以來(lái)學(xué)習(xí)借鑒國(guó)外先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)的結(jié)果，是持續(xù)的行政改革的一個(gè)重要組成部分。受西方國(guó)家持續(xù)的政府管理改革運(yùn)動(dòng)和新公共管理理論的影響，我國(guó)20世紀(jì)90年代開(kāi)始了政府部門(mén)績(jī)效評(píng)估的實(shí)踐和理論研究，尤其是近年來(lái)黨和國(guó)家非常重視政府績(jī)效管理和評(píng)估，各級(jí)地方政府對(duì)績(jī)效評(píng)估的應(yīng)用和創(chuàng)新也越來(lái)越普遍。

一、我國(guó)政府部門(mén)績(jī)效評(píng)估存在的問(wèn)題

由于政府部門(mén)之間崗責(zé)體系不同，職權(quán)范圍不同，導(dǎo)致評(píng)價(jià)指標(biāo)千差萬(wàn)別，某些評(píng)價(jià)指標(biāo)不能量化，某些崗位配置權(quán)重系數(shù)時(shí)需要利用經(jīng)驗(yàn)反復(fù)測(cè)算。因此，一些單位在實(shí)施績(jī)效評(píng)估過(guò)程中，一般都注重引用可量化、可測(cè)評(píng)的指標(biāo)體系，把這一體系應(yīng)用于所有成員考核中，過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏針對(duì)性。平時(shí)考核中，大部分單位采取由處室、分局或科室自主考核打分。由于各單位掌握考核尺度不一，考核常流于形式。一些單位針對(duì)考核結(jié)果及考核對(duì)象未能提出迅速而有效的反饋意見(jiàn)，沒(méi)有達(dá)到考核應(yīng)有的效果。

1.我國(guó)政府部門(mén)績(jī)效評(píng)估存在的問(wèn)題

主要從以下四個(gè)方面探尋我國(guó)政府部門(mén)績(jī)效評(píng)估存在的問(wèn)題：一是評(píng)估體；二是政府部門(mén)績(jī)效評(píng)估技術(shù)和方法；三是在理論和認(rèn)識(shí)上；四是績(jī)效管理體制。

2.以北京市C區(qū)城市管理綜合行政執(zhí)法監(jiān)察局為例

2014年6月起，依據(jù)《北京市城管執(zhí)法系統(tǒng)考核評(píng)價(jià)辦法》，C區(qū)城市管理綜合行政執(zhí)法監(jiān)察局重新修訂《C區(qū)城市管理執(zhí)法系統(tǒng)千分制考核辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《考核辦法》）并下發(fā)執(zhí)行。該項(xiàng)考核辦法針對(duì)全區(qū)43個(gè)街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城管執(zhí)法隊(duì)以及園區(qū)執(zhí)法隊(duì)施行，存在的問(wèn)題和不足主要由以下四個(gè)方面。

（1）實(shí)際評(píng)估考核過(guò)程中受到人為干預(yù)。領(lǐng)導(dǎo)重視、上級(jí)關(guān)注的街鄉(xiāng)在評(píng)估考核排名往往靠前。由于對(duì)于某一指標(biāo)考核單位涉及多家單位在每月固定時(shí)間內(nèi)先后考核，缺乏時(shí)效性和動(dòng)態(tài)評(píng)估能力。

（2）部分指標(biāo)設(shè)計(jì)脫離基層城管執(zhí)法隊(duì)的實(shí)際。如考核法制工作將立案數(shù)量特別是大額罰款的案件作為考核項(xiàng)，從基層街鄉(xiāng)執(zhí)法隊(duì)的實(shí)際來(lái)看，這項(xiàng)目標(biāo)每月完成難度較大，各個(gè)街鄉(xiāng)都有不同程度的扣分，排名前后取決于分?jǐn)?shù)扣多扣少。

（3）評(píng)估考核指標(biāo)未能發(fā)揮獎(jiǎng)懲作用，在實(shí)際應(yīng)用過(guò)程中不利于調(diào)動(dòng)工作積極性。從管理體制來(lái)說(shuō)，C區(qū)城管執(zhí)法局除直屬管理兩個(gè)街鄉(xiāng)執(zhí)法隊(duì)外，目前還只是其余街鄉(xiāng)城管執(zhí)法隊(duì)以及園區(qū)執(zhí)法隊(duì)的業(yè)務(wù)上級(jí)，在人財(cái)物方面各街鄉(xiāng)仍隸屬于屬地街道辦事處或者地區(qū)辦事處。因此該項(xiàng)千分制考核中“約談隊(duì)長(zhǎng)”、“千分制考核結(jié)果作為獎(jiǎng)懲、年終評(píng)比、職務(wù)任免的重要依據(jù)”無(wú)法真正實(shí)施，績(jī)效評(píng)估無(wú)法發(fā)揮獎(jiǎng)懲作用。

（4）重視市民評(píng)價(jià)存在誤區(qū)。該考核中將熱線數(shù)量、群眾滿意率、督辦案件等由市民評(píng)價(jià)指標(biāo)納入評(píng)估考核體系，以期更為全面的評(píng)估執(zhí)法實(shí)效。但是，在日常城市管理工作實(shí)際當(dāng)中，既有關(guān)心城市環(huán)境問(wèn)題的熱心群眾，還有借用執(zhí)法部門(mén)試圖滿足個(gè)人利益的市民，如游商之間的互相舉報(bào)、鄰里矛盾導(dǎo)致互相舉報(bào)等。因此不能盲目重視來(lái)自市民評(píng)價(jià)，應(yīng)當(dāng)在區(qū)分市民評(píng)價(jià)來(lái)源和目的的前提下，參考來(lái)自市民的績(jī)效評(píng)估。

二、改進(jìn)政府部門(mén)績(jī)效評(píng)估的思考與建議

1.確立基于平衡計(jì)分卡的地方政府部門(mén)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系

基于平衡計(jì)分卡的地方政府部門(mén)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)結(jié)構(gòu)為為政府成本、政府業(yè)績(jī)、政府管理內(nèi)部流程、政府學(xué)習(xí)與發(fā)展四個(gè)指標(biāo)。

（1）政府成本指標(biāo)。財(cái)務(wù)與成本因素是績(jī)效評(píng)估實(shí)踐關(guān)注的最基本的指標(biāo)， 在平衡計(jì)分卡中， 政府成本指標(biāo)是地方政府部門(mén)績(jī)效評(píng)估的首要指標(biāo)。政府成本是指政府行為及其績(jī)效所耗費(fèi)的一切支出， 包括政府管理內(nèi)部運(yùn)行成本和政府公共項(xiàng)目投資等。

（2）政府業(yè)績(jī)績(jī)效指標(biāo)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下， 根據(jù)社會(huì)的發(fā)展要求和社會(huì)公眾的需要， 提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)， 已成為地方政府最重要的職能。地方政府的業(yè)績(jī)可以通過(guò)政治業(yè)績(jī)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展業(yè)績(jī)、文化發(fā)展業(yè)績(jī)和社會(huì)發(fā)展業(yè)績(jī)四個(gè)子指標(biāo)來(lái)體現(xiàn)。

（3）政府管理內(nèi)部流程指標(biāo)。良好有序的政府管理內(nèi)部運(yùn)行流程是保證政府績(jī)效水平優(yōu)良的關(guān)鍵。該指標(biāo)是從政府管理內(nèi)部制約績(jī)效水平的因素出發(fā)， 把政府的內(nèi)部運(yùn)行狀況與外部反映狀態(tài)、動(dòng)態(tài)運(yùn)行評(píng)估與靜態(tài)結(jié)構(gòu)評(píng)估有機(jī)的結(jié)合起來(lái)， 從而科學(xué)評(píng)估地方政府績(jī)效水平。

（4）政府學(xué)習(xí)與發(fā)展指標(biāo)。全球化、信息化正改變政府與社會(huì)的傳統(tǒng)關(guān)系模式， 迫切要求實(shí)現(xiàn)政府管理創(chuàng)新。政府管理創(chuàng)新的核心力量來(lái)自于政府將自己塑造成學(xué)習(xí)型政府， 保持與外部行政生態(tài)環(huán)境在物質(zhì)、人員、信息、文化等方面的良性互動(dòng)和有效回應(yīng)， 使之具有更強(qiáng)的學(xué)習(xí)力和應(yīng)對(duì)變化的管理能力， 實(shí)現(xiàn)政府自我革新與自我發(fā)展。

2.改進(jìn)政府部門(mén)績(jī)效評(píng)估的建議

（1）以行政倫理為根本，加強(qiáng)績(jī)效管理文化建設(shè)。應(yīng)提煉和確立等行政倫理基本規(guī)范，使各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和工作人員把績(jī)效管理思想上升到績(jī)效文化的高度，調(diào)動(dòng)廣大成員主動(dòng)參與績(jī)效管理的積極性。

（2）以軟件系統(tǒng)為支撐，設(shè)計(jì)合理績(jī)效管理指標(biāo)。應(yīng)突出抓好“五個(gè)結(jié)合”，即共性考核指標(biāo)與個(gè)性考核指標(biāo)相結(jié)合，定量考核與定性考核相結(jié)合，內(nèi)部考評(píng)與外部考評(píng)相結(jié)合，直接責(zé)任追究和連帶責(zé)任追究相結(jié)合，考核結(jié)果與干部任用相結(jié)合。

（3）以加強(qiáng)考核為重點(diǎn)，完善績(jī)效管理激勵(lì)機(jī)制。應(yīng)建立考核結(jié)果與薪酬相掛鉤、與職工晉升相掛鉤的激勵(lì)機(jī)制。

（4）以注重結(jié)果為導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)績(jī)效管理考核目標(biāo)。健全績(jī)效管理反饋機(jī)制，對(duì)具體問(wèn)題開(kāi)展深層次分析，找出問(wèn)題發(fā)生的根源，針對(duì)存在的問(wèn)題制定合理的績(jī)效改進(jìn)計(jì)劃，更好開(kāi)展工作。

（5）注重績(jī)效評(píng)估的代表、可比性。所謂代表性 ，是指各考核指標(biāo)在其適用范圍內(nèi)應(yīng)具有充分的代表性。每一個(gè)指標(biāo)都要以特定的角度反映經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)效的特征。在構(gòu)建完善考核指標(biāo)體系時(shí)，應(yīng)盡可能濃縮精華，用較少數(shù)量指標(biāo)的組合產(chǎn)生較大的代表意義。所謂可比性，是指各考核指標(biāo)應(yīng)能進(jìn)行橫向、縱向比較，具有區(qū)域間的可比性和歷史可比性。同時(shí)各考核指標(biāo)應(yīng)盡量以相對(duì)數(shù)形式來(lái)表現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)效各指標(biāo)的內(nèi)涵應(yīng)是確定的，可比較的。重點(diǎn)突出典型示范作用，盡可能減少考核誤差，避免考核結(jié)果失真。

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