農(nóng)地確權(quán)成果應(yīng)用的制度基礎(chǔ)與實(shí)踐形式

高　強(qiáng)

農(nóng)地確權(quán)成果應(yīng)用的制度基礎(chǔ)與實(shí)踐形式

高強(qiáng)

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證（以下簡稱農(nóng)地確權(quán)），是中央關(guān)于“三農(nóng)”工作的重大部署。這項(xiàng)改革社會關(guān)注度高、牽扯面廣，不僅是實(shí)行集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的制度保障，還是落實(shí)農(nóng)村土地承包關(guān)系“長久不變”的基礎(chǔ)前提。從實(shí)踐層面看，農(nóng)地確權(quán)不僅有利于解決土地承包經(jīng)營糾紛、保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益、實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)抵押等財(cái)產(chǎn)功能，還能夠促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營、促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)。這些重大意義的實(shí)現(xiàn)不僅依賴于農(nóng)地確權(quán)工作的扎實(shí)推進(jìn)，更與農(nóng)地確權(quán)成果的廣泛應(yīng)用緊密相關(guān)。推進(jìn)農(nóng)地確權(quán)成果應(yīng)用需要正確理解其制度基礎(chǔ)，準(zhǔn)確把握制度安排之間的邏輯關(guān)系，創(chuàng)新成果應(yīng)用的實(shí)踐形式，為鞏固農(nóng)村基本經(jīng)營制度提供制度保障。

一、產(chǎn)權(quán)理論是理解農(nóng)地確權(quán)的制度基礎(chǔ)

根據(jù)阿爾欽的定義，產(chǎn)權(quán)是一個社會所實(shí)施的選擇，一種經(jīng)濟(jì)品的使用的權(quán)利。我們可以將其理解為，人們對物的使用所引起的相互認(rèn)可的行為關(guān)系。產(chǎn)權(quán)由所有權(quán)、處分權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)四部分構(gòu)成。它的權(quán)能是否完整，可以從所有者對它具有的排他性和可轉(zhuǎn)讓性等角度進(jìn)行衡量。產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)既是多重的、多層次的，又是動態(tài)的、不斷變化的。它會隨著技術(shù)進(jìn)步、要素變動與社會經(jīng)濟(jì)條件改變而發(fā)生權(quán)利的重組和制度的變遷。

土地產(chǎn)權(quán)是指圍繞土地的使用而產(chǎn)生的一系列規(guī)則。它用來界定人們圍繞土地資源開展的經(jīng)濟(jì)活動中如何受益、如何受損，以及相互之間如何補(bǔ)償?shù)臋?quán)利關(guān)系。我國農(nóng)村土地實(shí)行的是集體所有、家庭承包的制度安排。這意味著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員都有權(quán)享有本集體的土地權(quán)利，排除了外界成員對該村集體任何成員行使權(quán)利的干擾。我國擁有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的農(nóng)民個人擁有承包土地權(quán)利，但必須以戶的形態(tài)主張權(quán)利。這就要求搞清楚兩個“產(chǎn)權(quán)邊界”，一個是村集體的產(chǎn)權(quán)邊界，一個是農(nóng)戶的產(chǎn)權(quán)邊界。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，一種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是否有效率，關(guān)鍵在于看它是否能夠提供將外部性較大地內(nèi)在化的激勵。目前，我國現(xiàn)行的農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度，使得村集體、農(nóng)戶和個人都不具備充分的權(quán)能。對于農(nóng)戶而言，從權(quán)能角度看，農(nóng)戶擁有的土地產(chǎn)權(quán)是殘缺的；從權(quán)利角度看，農(nóng)戶對土地權(quán)利的行使是有限合約。在這種制度安排下，一方面，為實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一行動，集體成員需要為達(dá)成最優(yōu)談判支付高昂的成本；另一方面，為實(shí)現(xiàn)資源有效利用，集體所有者需要支付高昂的成本，以最大限度地減少“搭便車”行為，而集體所有者缺位無疑又加重了這一成本?？梢?，產(chǎn)權(quán)模糊不清存在極大的外部性，有巨大的潛在收益。

同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，土地變得更為稀缺，對土地的使用需要更為有效的控制和更為集約的經(jīng)營。這就是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度演進(jìn)的推動力所在，也是更準(zhǔn)確地定義與配置土地產(chǎn)權(quán)的根源所在。從農(nóng)戶視角看，農(nóng)地確權(quán)可以通過作用于農(nóng)戶綜合決策，不僅可以影響農(nóng)業(yè)資源的配置方式與效率，還會顯著改變農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)社會考量，對其勞動力轉(zhuǎn)移、財(cái)產(chǎn)性收入、進(jìn)城落戶等產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

二、農(nóng)地確權(quán)是一種制度變遷

制度安排是特定群體相互認(rèn)可的應(yīng)對不確定性、增加個人效用的行為規(guī)則，也是獲取集體行動收益的手段。制度安排可以是正式的，也可以是非正式的。制度變遷是從一種制度安排轉(zhuǎn)變到另一種制度安排的過程。要素和產(chǎn)品相對價(jià)格的長期變動，是制度安排變遷的主要原因之一。在這個過程中，制度不均衡產(chǎn)生的獲利機(jī)會是制度變遷的動力，而交易費(fèi)用的存在是制度安排是否變遷，以及如何變遷的重要決定因素。根據(jù)諾斯的觀點(diǎn)，制度變遷不僅會影響資源的使用，而且其本身也是一種資源使用性的活動。

林毅夫?qū)⒅贫茸冞w劃分為誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷。誘致性制度變遷指的是現(xiàn)行制度安排的變更或替代，或者是新制度安排的供給，是由一群人在響應(yīng)制度不均衡引致的獲利機(jī)會時(shí)所進(jìn)行的自發(fā)性變遷；強(qiáng)制性制度變遷指的是由政府動員或法律頒布引起的變遷。雖然現(xiàn)有的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)存在潛在獲利機(jī)會，但是當(dāng)前的農(nóng)地確權(quán)更多地表現(xiàn)為對不同群體之間土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的重構(gòu)和確認(rèn)。

由于所有權(quán)是一種僅受那些政府規(guī)定限制的排他性權(quán)利，因此產(chǎn)權(quán)內(nèi)容的變化就必然包括政府干預(yù)。同時(shí)，作為一種制度變遷，農(nóng)地確權(quán)是一個資源、時(shí)間和努力消耗的過程，短期內(nèi)農(nóng)民不僅無法獲得潛在收益，而且某些個人有可能遭到損失。因此，農(nóng)地確權(quán)不可能是一個自發(fā)的過程，必然依靠政府支持與動員。

三、需要系統(tǒng)評估農(nóng)地確權(quán)的制度績效

根據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，任何一種制度安排不是孤立存在的，而是與其他制度安排相互聯(lián)系、相互依存，共同構(gòu)成一種制度結(jié)構(gòu)。因此，某個特定制度安排的變遷，必定會影響其他制度安排的存在狀態(tài)。以農(nóng)村改革為例，改革的綜合性越來越強(qiáng)，僅靠單兵突進(jìn)難以奏效，必須樹立系統(tǒng)性思維，做好整體謀劃和統(tǒng)籌安排。正是基于此，2015年11月，中央從提高農(nóng)村改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性出發(fā)，制定了深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案。

同樣，對于一項(xiàng)制度安排的評價(jià)，也應(yīng)該秉承整體的、系統(tǒng)的觀點(diǎn)。原因在于，制度安排是“嵌在”制度結(jié)構(gòu)中，它的效率取決于該制度安排在制度結(jié)構(gòu)中所處的地位，以及其他制度安排實(shí)現(xiàn)它們功能的完善程度。具體到農(nóng)地確權(quán)而言，其效果評價(jià)應(yīng)該更多地著眼于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度、城鄉(xiāng)一體化體制機(jī)制等其他制度領(lǐng)域，挑出農(nóng)地確權(quán)并絕對地討論它的效率是沒有多大意義的。

四、農(nóng)地確權(quán)成果可以有多種形式

農(nóng)地確權(quán)的政策效應(yīng)最終要通過成果應(yīng)用體現(xiàn)出來。2016年，農(nóng)業(yè)部等四部門發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作的通知》，對于“積極探索創(chuàng)新，拓展成果應(yīng)用”做出明確要求。在成果應(yīng)用方面，一些試點(diǎn)地區(qū)要求在做好承包地確權(quán)登記頒證工作的同時(shí)，與土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營一同研究，與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保等配套推進(jìn)，取得了積極成效。

土地是農(nóng)民最主要的集體資產(chǎn)。從土地所有權(quán)角度看，著眼于土地資源管理，可以充分利用確權(quán)成果，開展土地承包經(jīng)營權(quán)自愿有償退出試點(diǎn)，如寧夏平羅、重慶梁平；可以探索長久不變的有效實(shí)現(xiàn)形式，如四川成都、西藏曲水；可以推進(jìn)互換并地，解決農(nóng)地細(xì)碎化問題，如湖北沙洋；一些地方還提出，農(nóng)地確權(quán)將是征地補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)。

土地是農(nóng)民安身立命的經(jīng)濟(jì)社會基礎(chǔ)。從農(nóng)戶承包權(quán)角度看，著眼于提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入、基本完成確權(quán)登記頒證的地方，應(yīng)探索推進(jìn)成果在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等涉農(nóng)政策扶持方面的應(yīng)用，如海南省個別縣市；可以與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革相銜接，如廣東南海、山東諸城。

土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最基本的生產(chǎn)要素。從土地經(jīng)營權(quán)角度看，著眼于推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，可以探索確權(quán)成果在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展、土地流轉(zhuǎn)與適度規(guī)模經(jīng)營、土地整治、農(nóng)業(yè)規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)治理、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的應(yīng)用。如四川省著力拓展確權(quán)成果應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)對土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營的監(jiān)測和管理、農(nóng)業(yè)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃空間化查詢和土肥信息的實(shí)時(shí)監(jiān)測。一些“兩權(quán)”抵押試點(diǎn)地區(qū)，也將農(nóng)地確權(quán)作為開展試點(diǎn)的前提條件。

五、農(nóng)地確權(quán)成果應(yīng)用需要政策支撐

一是嚴(yán)把確權(quán)工作質(zhì)量關(guān)。當(dāng)前，應(yīng)進(jìn)一步加大對各地制定農(nóng)地確權(quán)成果檢查驗(yàn)收具體操作辦法的指導(dǎo)力度，確保成果質(zhì)量。在工作推進(jìn)中，應(yīng)要求基層部門對照成果驗(yàn)收辦法，嚴(yán)格確權(quán)登記工作規(guī)范，重點(diǎn)對登記工作流程、地塊位置圖制圖規(guī)范、檔案管理及系統(tǒng)操作要領(lǐng)等內(nèi)容進(jìn)行督促指導(dǎo)，并加強(qiáng)日常工作的督促推進(jìn)，確保登記試點(diǎn)工作進(jìn)度和質(zhì)量。

二是工作推進(jìn)和制度建設(shè)相結(jié)合。要以成果應(yīng)用為確權(quán)登記頒證工作的政策指向，鼓勵基層創(chuàng)新，逐步完善政策辦法和操作程序，使試點(diǎn)實(shí)踐和制度建設(shè)共同推進(jìn)。中央層面，應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，盡快明確“三權(quán)分置”的制度框架與“長久不變”的實(shí)現(xiàn)形式，加快推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，加快中央數(shù)據(jù)庫建設(shè)進(jìn)程，搭建全國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信息應(yīng)用平臺，建立集影像、圖形、權(quán)屬為一體的農(nóng)村土地承包管理信息數(shù)據(jù)庫和管理信息系統(tǒng)，為確權(quán)成果應(yīng)用奠定基礎(chǔ)。

三是堅(jiān)持試點(diǎn)試驗(yàn)，系統(tǒng)部署。一方面，可以將確權(quán)成果應(yīng)用與農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)工作相結(jié)合，放大試點(diǎn)探索效果。目前，全國共有58個農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)已經(jīng)在圍繞農(nóng)村土地制度、農(nóng)村金融、鄉(xiāng)村治理等試驗(yàn)任務(wù)開展試點(diǎn)試驗(yàn)。在新一輪的改革試驗(yàn)布點(diǎn)調(diào)整和項(xiàng)目申報(bào)過程中，應(yīng)充分體現(xiàn)土地制度改革的需要，對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)成果應(yīng)用等內(nèi)容進(jìn)行安排。另一方面，要注重改革的協(xié)同性、系統(tǒng)性，強(qiáng)化試點(diǎn)跟蹤、督導(dǎo)和考核，及時(shí)評估效果，總結(jié)推廣經(jīng)驗(yàn)。

（作者單位：農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心）