人權(quán)保障視野下的中國農(nóng)村扶貧進(jìn)程

李云龍

〔摘 要〕貧困直接阻礙了經(jīng)濟(jì)社會文化權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，間接阻礙了公民政治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。減緩和消除貧困具有重要的人權(quán)意義。改革開放以來，中國在消除農(nóng)村貧困、改善農(nóng)村貧困地區(qū)人民基本生活條件方面做了大量工作，使7億農(nóng)村貧困人口擺脫貧困。中國農(nóng)村扶貧開發(fā)的突出特點(diǎn)是政府主導(dǎo)扶貧開發(fā)事業(yè)，國家投入大量資源幫助貧困地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)。開發(fā)式扶貧有效提高了中國人權(quán)保障水平，精準(zhǔn)扶貧開辟了中國人權(quán)保障的新途徑。中國農(nóng)村扶貧成就為世界減貧事業(yè)做出重大貢獻(xiàn)，對國際人權(quán)發(fā)展做出重大貢獻(xiàn)。

〔關(guān)鍵詞〕農(nóng)村扶貧開發(fā)；人權(quán)保障； 精準(zhǔn)扶貧

中圖分類號：F3203 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文

章編號：10084096（2016）04000310

改革開放以來，中國政府積極推動(dòng)農(nóng)村扶貧開發(fā)，在消除農(nóng)村貧困、改善農(nóng)村貧困地區(qū)人民基本生活條件方面做了大量工作，使中國減貧事業(yè)取得重大進(jìn)展，獲得國際社會高度評價(jià)。消除貧困也是一個(gè)重大人權(quán)問題。中國農(nóng)村扶貧開發(fā)為世界減貧事業(yè)做出的貢獻(xiàn)，實(shí)際上也是對國際人權(quán)發(fā)展做出的貢獻(xiàn)。

一、減緩和消除貧困是重大人權(quán)問題

貧困是指物質(zhì)上的匱乏以及由這種匱乏造成的社會后果。貧困意味著一個(gè)人的生活水平?jīng)]有達(dá)到社會可接受的最低標(biāo)準(zhǔn)。貧困包括絕對貧困和相對貧困。絕對貧困指人的最低生理需求無法得到滿足，基本生活沒有保障，不能維持簡單再生產(chǎn)。相對貧困指人的基本生理需求得到滿足，能夠進(jìn)行簡單再生產(chǎn)，但生活水平低于社會公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)。

貧困是對人權(quán)的直接剝奪。無論是絕對貧困還是相對貧困，都是對人權(quán)的限制，是實(shí)現(xiàn)人權(quán)的障礙。減緩和消除貧困是人權(quán)的基本要求。貧困首先侵犯了人的生命權(quán)。生命權(quán)是一項(xiàng)基礎(chǔ)性人權(quán)。所有人權(quán)都以人的生存為前提，都附著在生命之上。絕對貧困危害了人的生理活動(dòng)，縮短了生存時(shí)間，惡化了人的生存狀況，直接損害了人的生命，阻礙了生命權(quán)的實(shí)現(xiàn)。為了根除對生命權(quán)的侵害，必須徹底消除絕對貧困。貧困也直接剝奪了國際人權(quán)文書宣布的一些基本人權(quán)，如免于饑餓的權(quán)利和享受適當(dāng)生活水準(zhǔn)的權(quán)利等。聯(lián)合國大會1948年通過的《世界人權(quán)宣言》第25條規(guī)定：“人人有權(quán)享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需的生活水準(zhǔn)，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會服務(wù)”[1]；聯(lián)合國《經(jīng)濟(jì)、社會、文化權(quán)利國際公約》也確認(rèn)了“人人免于饑餓的基本權(quán)利”，同時(shí)強(qiáng)調(diào)“人人有權(quán)為他自己和家庭獲得相當(dāng)?shù)纳钏疁?zhǔn)，包括足夠的食物、衣著和住房，并能不斷改進(jìn)生活條件?！盵2]顯然，在絕對貧困狀態(tài)下，很難實(shí)現(xiàn)免于饑餓的權(quán)利。即使擺脫了絕對貧困，在相對貧困狀態(tài)下，也不容易實(shí)現(xiàn)“享受適當(dāng)生活水準(zhǔn)的權(quán)利”。貧困剝奪了人的基本權(quán)利，使人類基本需要無法得到滿足。消除貧困，讓每個(gè)人都有飯吃，有衣穿，有房住，有學(xué)上，是應(yīng)優(yōu)先解決的人權(quán)問題。

貧困嚴(yán)重阻礙了經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。全面實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利，需要政府投入龐大的財(cái)政資金，也需要個(gè)人有相當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。貧困地區(qū)之所以稱為貧困地區(qū)，貧困人口之所以稱為貧困人口，恰恰是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)條件差，財(cái)力不足。貧困是經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利難以充分實(shí)現(xiàn)的首要原因。例如，貧困阻礙了健康權(quán)的實(shí)現(xiàn)?？傮w上看，健康狀況同經(jīng)濟(jì)條件有密切聯(lián)系。維持健康，需要有一定的生活和醫(yī)療條件。貧困地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生條件差，缺醫(yī)少藥。貧困人口生活和醫(yī)療條件較差，有病得不到及時(shí)治療，健康狀況普遍低于社會總體水平。同樣，貧困也阻礙了教育權(quán)和文化權(quán)的實(shí)現(xiàn)。教育和文化都需要投入。貧困人口無力承擔(dān)較高的教育文化費(fèi)用，導(dǎo)致貧困人口的受教育水平明顯低于社會平均水平，不易享受文化發(fā)展的成果。實(shí)際上，幾乎所有的經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利都需要資金支持，而貧困地區(qū)和貧困人口恰恰缺乏資金。貧困在很大程度上制約了經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利的充分實(shí)現(xiàn)。

貧困阻礙了公民權(quán)利和政治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。貧困限制了自由的范圍。即使法律規(guī)定了許多自由權(quán)利，但在貧困狀態(tài)下，個(gè)人也很難充分享受這些自由。例如，實(shí)現(xiàn)遷徙自由，不但要求有允許公民自由遷徙的法律，而且還要求有可以使人在移居地維持生活的經(jīng)濟(jì)條件。否則，遷徙自由就是一句空話。實(shí)現(xiàn)表達(dá)自由也需要擁有表達(dá)手段，而表達(dá)手段是要花錢的。正是從這個(gè)意義上說，窮人的表達(dá)自由只能是自言自語或站在大街上喊叫的自由，表達(dá)范圍和表達(dá)效果有很大的局限性。同樣，貧困也限制了公民政治參與的權(quán)利。有意義的政治參與需要有一定的物質(zhì)基礎(chǔ)。政治參與渠道、參與技巧以及參與過程都同公民個(gè)人的經(jīng)濟(jì)條件有密切聯(lián)系。一個(gè)整天忙于生計(jì)的貧困者，可能連參與政治的時(shí)間都不多，更不用說培養(yǎng)政治參與的技巧了。貧困人口較低的受教育水平進(jìn)一步降低了他們政治參與的可能性。

減緩和消除貧困是最基本的人權(quán)。貧困剝奪了人應(yīng)有的價(jià)值，貶低了人類尊嚴(yán)，限制了人的自由，排斥了窮人的政治參與，全面阻礙了人權(quán)的實(shí)現(xiàn)。在貧困狀態(tài)下很難使人權(quán)得到保障。為了實(shí)現(xiàn)人權(quán)理想，首先要解決貧困問題。減緩和消除貧困本身就是人權(quán)保障的重要內(nèi)容，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)其他人權(quán)的前提和條件。因此，減緩和消除貧困具有重要的人權(quán)意義。

二、扶貧開發(fā)：中國特色的減貧方式

1949 年以前，中國處于半殖民地、半封建社會，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)極度落后，農(nóng)民貧困程度很高，貧困人口規(guī)模極其龐大。當(dāng)時(shí)中國是世界上貧困發(fā)生率最高的幾個(gè)國家之一。新中國建立以后，在全國范圍內(nèi)進(jìn)行的土地改革解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，改善了農(nóng)村人口的生存條件。隨著中國經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展，到1957 年，中國農(nóng)村貧困人口下降到了歷史上的一個(gè)最低點(diǎn)。但是，從20世紀(jì)50年代后期開始，中國采取了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的經(jīng)濟(jì)方針，并實(shí)行人民公社化，開展“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)，從而使中國經(jīng)濟(jì)遭受到嚴(yán)重破壞。到文化大革命結(jié)束時(shí)，中國農(nóng)村的貧困狀態(tài)達(dá)到了令人觸目驚心的地步。農(nóng)村人口的人均熱量攝入量低于 2 100 大卡/日的水平。以營養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)來衡量，農(nóng)村人口中的 40%—50%人群處于生存貧困狀態(tài)。盡管20世紀(jì)80年代初進(jìn)行的農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革極大地推動(dòng)了農(nóng)業(yè)發(fā)展，總體上改善了農(nóng)村貧困狀況，但仍有相當(dāng)大一部分貧困地區(qū)農(nóng)村人口處于極度貧困狀態(tài)。為了解決這些地區(qū)農(nóng)村人口的貧困問題，中國政府從1986年起確定了開發(fā)式扶貧方針，并成立了專門的扶貧機(jī)構(gòu)，安排了專項(xiàng)資金，制定了專門的優(yōu)惠政策。根據(jù)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低、農(nóng)村貧困面大的實(shí)際情況，中央確定了開發(fā)式扶貧方針，安排專項(xiàng)資金，制定專門的優(yōu)惠政策，在全國范圍內(nèi)開展了有計(jì)劃、有組織和大規(guī)模的開發(fā)式扶貧（以下稱“扶貧開發(fā)”），旨在通過幫助貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展來解決貧困問題。經(jīng)過長期實(shí)踐，中國走出了一條適合中國國情、有中國特色的減緩農(nóng)村貧困道路。

1政府全面主導(dǎo)農(nóng)村扶貧事業(yè)

中國政府在扶貧開發(fā)中起著核心作用。第一，政府統(tǒng)籌制定扶貧規(guī)劃。實(shí)現(xiàn)共同富裕是中國社會發(fā)展的目標(biāo)。從20世紀(jì)80年代開始，中國就將減緩農(nóng)村貧困納入國家整體發(fā)展戰(zhàn)略之中。1986 年制定的國民經(jīng)濟(jì)“七五”發(fā)展計(jì)劃（1986—1990年），專門編列了“老、少、邊、窮” （即革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)、貧困地區(qū)）地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展一章，要求這些地區(qū)因地制宜地發(fā)展經(jīng)濟(jì)。同時(shí)，國家對老、少、邊、窮地區(qū)在資金方面實(shí)行扶持政策。此后，每個(gè)國民經(jīng)濟(jì)五年規(guī)劃都把扶貧作為重要內(nèi)容。同時(shí)，政府還制定專門的扶貧計(jì)劃，如1994年的《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》、1996年的《1996—2000年全國科技扶貧規(guī)劃綱要》、2001年的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年） 》、2005年的《扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃（2005—2010年）》和2011年的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》等。第二，建立扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。1986年5月，國務(wù)院決定成立貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，任務(wù)是“組織調(diào)查研究；擬定貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)的方針、政策和規(guī)劃；協(xié)調(diào)解決開發(fā)建設(shè)中的重要問題；督促、檢查和總結(jié)交流經(jīng)驗(yàn)?！盵3]1993年12月改稱國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組。小組下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)辦理日常工作。該領(lǐng)導(dǎo)小組及下屬辦公室，從中央政府層級負(fù)責(zé)組織、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、檢查貧困地區(qū)的扶貧開發(fā)工作。相關(guān)省、自治區(qū)、直轄市和地（市）、縣級政府也都成立了扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)立了扶貧辦公室，在鄉(xiāng)政府中設(shè)置了扶貧專干，負(fù)責(zé)本地的扶貧開發(fā)工作。扶貧開發(fā)實(shí)行分級負(fù)責(zé)、以省為主的行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。第三，政府安排扶貧開發(fā)專項(xiàng)資金。近30年來，隨著國家財(cái)力的增強(qiáng)，政府安排的專項(xiàng)扶貧投入不斷增加。1980—2000年中央政府的扶貧投入總計(jì)達(dá)到1 680億元，其中，財(cái)政資金800億元（含以工代賑資金390億元），信貸扶貧資金880億元[4]。按照中央要求的配套比例（1996年以后為30%—50%），地方政府扶貧投入的力度也相應(yīng)加大。2001—2010年，中央共投入財(cái)政扶貧資金1 440億元（含以工代賑資金），并通過財(cái)政貼息引導(dǎo)了近千億元扶貧貸款投入。2015年中央預(yù)算內(nèi)投資在貧困地區(qū)的投入超過1 500億元，約占全年中央預(yù)算內(nèi)投資總規(guī)模的1/3[5]。十二五期間，中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金從每年272億元增長到46745億元[6]。國家為易地扶貧搬遷安排中央預(yù)算內(nèi)補(bǔ)助資金231億元[7]。交通運(yùn)輸部投入車購稅資金5 500億元，用于貧困地區(qū)公路建設(shè)，帶動(dòng)全社會公路建設(shè)投入近兩萬億元[8]。十二五期間，貧困地區(qū)共安排中央水利投資2 375億元[9]。

2實(shí)行開發(fā)式扶貧

傳統(tǒng)上，扶貧多采取救濟(jì)的形式。這種扶貧措施不僅給國家財(cái)政帶來沉重負(fù)擔(dān)，也沒有從根本上解決貧困農(nóng)戶脫貧致富的出路問題。1986年，中國政府確定以開發(fā)式扶貧作為農(nóng)村扶貧政策的核心和基礎(chǔ)，要求以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，支持、鼓勵(lì)貧困地區(qū)干部群眾改善生產(chǎn)條件，開發(fā)當(dāng)?shù)刭Y源，發(fā)展商品生產(chǎn)，增強(qiáng)自我積累和自我發(fā)展能力，逐步形成貧困地區(qū)和貧困戶的自我積累和發(fā)展能力，主要依靠自身力量解決溫飽、脫貧致富。開發(fā)式扶貧主要包括四個(gè)方面：第一，建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，改善生產(chǎn)條件。國家投入資金，開展農(nóng)田、水利、公路等方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。第二，在貧困地區(qū)因地制宜地培育和發(fā)展產(chǎn)業(yè)。國家安排優(yōu)惠的扶貧專項(xiàng)貼息貸款，制定相關(guān)優(yōu)惠政策，重點(diǎn)幫助貧困地區(qū)、貧困農(nóng)戶發(fā)展以市場為導(dǎo)向的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)以及相應(yīng)的加工業(yè)項(xiàng)目，促進(jìn)增產(chǎn)增收。第三，開展農(nóng)業(yè)先進(jìn)實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)，提高貧困農(nóng)戶的科技文化素質(zhì)，增強(qiáng)自我發(fā)展能力。第四，扶貧開發(fā)與水土保持、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)相結(jié)合，實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，增強(qiáng)貧困地區(qū)和貧困農(nóng)戶的發(fā)展后勁。1994年公布的《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》中為開發(fā)式扶貧做出具體規(guī)定。國家扶貧專項(xiàng)資金的投向也由過去直接發(fā)放給貧困農(nóng)民，轉(zhuǎn)為確保貧困農(nóng)戶擁有持續(xù)穩(wěn)定的脫貧致富能力。1980—2003年中國累計(jì)投入扶貧資金1 026億元，其中65%重點(diǎn)支持改善農(nóng)村基本生產(chǎn)條件和實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)；另外35%左右主要用于貧困地區(qū)建設(shè)基本農(nóng)田、解決人畜飲水和鄉(xiāng)村道路建設(shè)。此外，扶貧貼息貸款也向支持農(nóng)戶發(fā)展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和小型加工以及其他增加收入的項(xiàng)目傾斜。多年來，開發(fā)式扶貧一直主導(dǎo)著中國農(nóng)村扶貧工作。2001年的《農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010） 》和2011年的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》也都把增加對貧困地區(qū)資金投入、促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為主要扶貧方式。

3以貧困人口集中的貧困地區(qū)作為全國扶貧的突破口和主戰(zhàn)場

為了集中使用扶貧資金，有效地扶持貧困人口，中國政府確定了一批由國家重點(diǎn)扶持的貧困縣。1986年貧困縣的標(biāo)準(zhǔn)是年人均純收入低于150元，少數(shù)民族自治縣放寬到200元。1994年《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》規(guī)定的貧困縣標(biāo)準(zhǔn)是年人均純收入低于400元。列入《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》的國家重點(diǎn)扶持的貧困縣共有592個(gè)，分布在27個(gè)省、自治區(qū)、直轄市，涵蓋了全國72%以上的農(nóng)村貧困人口。中央政府采取一系列有針對性的政策措施，通過對貧困縣的集中有效扶持，帶動(dòng)了全國農(nóng)村貧困問題的解決。1994年以來，中央的財(cái)政、信貸和以工代賑等扶貧資金要集中投放在國家重點(diǎn)扶持的貧困縣，有關(guān)省、區(qū)政府和中央部門的資金要與其配套使用，并以貧困縣中的貧困鄉(xiāng)作為資金投放和項(xiàng)目覆蓋的目標(biāo)。

為了更好地解決貧困問題，中國政府打破行政區(qū)劃，對一些集中連片特殊困難地區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃，投入巨額資金進(jìn)行整體開發(fā)。中國農(nóng)村貧困人口的絕大多數(shù)集中在中西部，分布在中西部的深山區(qū)、石山區(qū)、荒漠區(qū)、高寒山區(qū)、黃土高原區(qū)、地方病高發(fā)區(qū)以及水庫區(qū)，而且多為革命老區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)。這些地區(qū)的共同特征是，地域偏遠(yuǎn)，交通不便，生態(tài)失調(diào)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，文化教育落后，人畜飲水困難，生產(chǎn)生活條件極為惡劣。這些地區(qū)是中國貧困人口最多、貧困程度最深、貧困結(jié)構(gòu)最復(fù)雜的地區(qū)。對于由于各種特殊原因形成的集中連片貧困地區(qū)，中國政府整合各方資源，集中力量攻堅(jiān)。2011年以來，中國將武陵山地區(qū)、烏蒙山地區(qū)、秦巴山地區(qū)、滇桂黔石漠化地區(qū)、六盤山區(qū)、滇西邊境山區(qū)等14個(gè)集中連片特殊困難地區(qū)作為扶貧開發(fā)的主戰(zhàn)場，加大扶持和投入力度。中央對集中連片特困地區(qū)實(shí)行一系列特殊了扶持政策，包括：中央財(cái)政扶貧資金的新增部分主要用于連片特困地區(qū)；加大中央和省級財(cái)政對貧困地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付力度；加大對連片特困地區(qū)的投資支持力度，國家在西部地區(qū)連片特困地區(qū)安排的公益性建設(shè)項(xiàng)目，取消當(dāng)?shù)嘏涮踪Y金；國家對貧困地區(qū)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)扶持，國家大型項(xiàng)目、重點(diǎn)工程和新興產(chǎn)業(yè)優(yōu)先向符合條件的貧困地區(qū)安排，勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)向貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移[10]。這些扶持政策同國家西部大開發(fā)政策、惠農(nóng)政策以及在教育、醫(yī)療和社會保障方面的政策產(chǎn)生了疊加影響，集中連片特困地區(qū)的資金流入大幅增加。2011—2015年，僅武陵山片區(qū)就得到中央部門投入的各類資金5 000多億元[11]。2011—2014年，滇桂黔石漠化片區(qū)共獲得各類開發(fā)資金8 054億元[12]。

4對生存條件惡劣地區(qū)的貧困農(nóng)戶實(shí)施移民搬遷

農(nóng)村貧困產(chǎn)生的根源，有相當(dāng)一部分是惡劣的自然條件。有些地區(qū)不具備維持人類生存的各種資源，如水、土地等。這些地區(qū)貧困人口擺脫貧困的最有效、最經(jīng)濟(jì)的方式就是搬遷到自然條件較好的地方。政府一直鼓勵(lì)和支持生存條件極其惡劣地區(qū)的貧困農(nóng)戶通過移民搬遷、異地開發(fā)的方式辟解決溫飽問題，并提供各種優(yōu)惠條件和補(bǔ)助。到2000年，中國累計(jì)遷移安置了貧困人口260萬人，其中已穩(wěn)定在遷入地居住的達(dá)240萬人。2001—2010年，在堅(jiān)持群眾自愿的前提下，中國政府對居住在生存條件惡劣、自然資源貧乏地區(qū)特困人口620萬人實(shí)行了搬遷扶貧，改善了生存與發(fā)展的條件。2011—2015年，中央政府為易地扶貧搬遷安排中央預(yù)算內(nèi)補(bǔ)助投資231億元，搬遷貧困群眾394萬人[7]。

三、開發(fā)式扶貧有效提高了中國人權(quán)保障水平

扶貧開發(fā)大大改變了中國農(nóng)村貧困地區(qū)的落后面貌，提高了農(nóng)村貧困人口的生活水平，緩解了貧困狀態(tài)，減少了貧困人口，有力地推動(dòng)了中國人權(quán)保障事業(yè)的發(fā)展。

扶貧開發(fā)內(nèi)容越來越多，目標(biāo)越來越高。30年來，在中國經(jīng)濟(jì)改革成功和中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的背景下，中國政府加大了農(nóng)村扶貧開發(fā)的力度，推動(dòng)了貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改善了農(nóng)村貧困人口的生活狀況。1986—2000年，根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)普遍落后和大量農(nóng)村人口處于絕對貧困狀態(tài)的實(shí)際情況，中國政府以解決貧困人口的溫飽問題為中心，開展扶貧開發(fā)工作。1994年國務(wù)院發(fā)布的《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》的核心內(nèi)容就是要在2000年前解決8 000萬農(nóng)村貧困人口的溫飽問題。為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，該計(jì)劃提出了一系列量化指標(biāo)，包括：年人均純收入達(dá)到500元以上（按1990年不變價(jià)格）；人均建成半畝到一畝穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)的基本農(nóng)田；戶均一畝林果園，或一畝經(jīng)濟(jì)作物； 戶均向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移一個(gè)勞動(dòng)力；戶均一項(xiàng)養(yǎng)殖業(yè)，或其他家庭副業(yè)[13]。這個(gè)計(jì)劃提出的目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。1994—2000年，國家重點(diǎn)扶持貧困縣農(nóng)業(yè)增長54%，工業(yè)增長993%，糧食產(chǎn)量增長123%，農(nóng)民人均純收入從648元增加到1 337元，總體上解決了基本生存問題[4]。

在此基礎(chǔ)上，2001年國務(wù)院發(fā)布了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》，提出了更高的扶貧目標(biāo)，增加了更多的扶貧內(nèi)容。除了繼續(xù)解決遺留的少數(shù)貧困人口的溫飽問題外，農(nóng)村扶貧的主要任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)椤办柟虦仫柍晒?，提高貧困人口的生活質(zhì)量和綜合素質(zhì)，加強(qiáng)貧困鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善生態(tài)環(huán)境” [14]。該綱要要求把發(fā)展種養(yǎng)業(yè)作為扶貧開發(fā)的重點(diǎn)，通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長，并明確規(guī)定，要在 2010年前“基本解決貧困地區(qū)人畜飲水困難，力爭做到絕大多數(shù)行政村通電、通路、通郵、通電話、通廣播電視。做到大多數(shù)貧困鄉(xiāng)有衛(wèi)生院、貧困村有衛(wèi)生室，基本控制貧困地區(qū)的主要地方病。確保在貧困地區(qū)實(shí)現(xiàn)九年義務(wù)教育，進(jìn)一步提高適齡兒童入學(xué)率?！盵14]同時(shí)，這個(gè)綱要還首次把改善貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境作為扶貧內(nèi)容之一。

綱要實(shí)施期間，貧困縣新增基本農(nóng)田5 2456萬畝，新建及改擴(kuò)建公路里程952萬公里，新增教育衛(wèi)生用房3 5061萬平方米，解決了5 6757萬人、4 9993萬頭大牲畜的飲水困難，人均GDP從2 658元增加到11 170元，農(nóng)民人均純收入從1 276元增加到3 273元。 到2010年底，592個(gè)貧困縣農(nóng)戶飲用自來水、深水井比率為609%，自然村通公路比率為881%、通電比率為98%、通電話比率為929%， 兒童入學(xué)率達(dá)到977%，參加新農(nóng)合的農(nóng)戶比例為933%，有病能及時(shí)就醫(yī)的比率達(dá)到914%[15]。貧困地區(qū)的生產(chǎn)生活條件進(jìn)一步改善，生態(tài)惡化趨勢初步得到遏制。

經(jīng)過政府和社會各界的多年努力，中國農(nóng)村貧困人口的溫飽問題基本得到解決。即使貧困地區(qū)最貧困的居民，也能保證不挨餓、不受凍。在此基礎(chǔ)上，《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》提出了更高的扶貧要求，明確規(guī)定：“到2020年，穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房。貧困地區(qū)農(nóng)村人口人均純收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國平均水平，扭轉(zhuǎn)發(fā)展差距擴(kuò)大趨勢?！盵10]為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，該綱要大大擴(kuò)充了扶貧內(nèi)容，擴(kuò)大了扶貧工作范圍，除改善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施、構(gòu)建特色支柱產(chǎn)業(yè)體系、保障農(nóng)村飲水安全和提高自來水普及率、全面解決無電人口用電問題、改善貧困地區(qū)交通條件、村村通公路、改造農(nóng)村危房等傳統(tǒng)項(xiàng)目外，還首次把普及高中階段教育、提供均等的公共文化、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療覆蓋全部貧困人口、完善農(nóng)村最低生活保障制度、五保供養(yǎng)制度和臨時(shí)救助制度、實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全覆蓋等內(nèi)容列入扶貧范圍[10]。這些扶貧目標(biāo)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了簡單生存問題和溫飽問題的范圍。該綱要實(shí)施5年來，592個(gè)國家重點(diǎn)扶持貧困縣農(nóng)村人口人均純收入增加了一倍，增幅高于全國農(nóng)村平均水平?！柏毨У貐^(qū)飲水安全、道路交通、電力保障等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)目標(biāo)全面完成，教育、衛(wèi)生等基本公共服務(wù)目標(biāo)基本完成?！盵16]2010—2015年，中央在貧困地區(qū)安排了832個(gè)農(nóng)村飲水安全工程，投資481億元，累計(jì)解決了10 068萬農(nóng)村人口和1 521萬名農(nóng)村學(xué)校師生的飲水安全問題[17]。中央在14個(gè)集中連片特困地區(qū)的交通建設(shè)方面投入5 500億元，使集中連片特困地區(qū)95%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和81%的建制村開通班車，縣城通二級以上公路比率達(dá)到92%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村通瀝青（水泥）路分別達(dá)到961%和855%[18]。

扶貧標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，農(nóng)村貧困人口的實(shí)際生活水平不斷提高。1986年，中國政府有關(guān)部門把農(nóng)村人均純收入206元（1985年價(jià)格）確定為貧困標(biāo)準(zhǔn)。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是在對67萬戶農(nóng)村人口家庭消費(fèi)支出調(diào)查的基礎(chǔ)上計(jì)算得出的，其中食物需求占60%，用于維持基本生存所需的最低營養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，即提供每天2 100大卡熱量；非食物需求占40%，包括最低的衣著、住房、燃料、交通等[19]。中國的貧困標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)能夠維持基本生存的最低費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)。1985年為人均年純收入206元，此后根據(jù)物價(jià)指數(shù)，逐年微調(diào)。到1990年這一標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)于300元，2000年為625元[4]。2004年為668元[20]。2009年，中國取消了絕對貧困線和低收入線的區(qū)別，把低收入線作為貧困線。這樣，農(nóng)村貧困線就提高到1 196元[21]。2010年調(diào)整為1 274元[22]。2011年，中國政府又把國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)大幅提高到農(nóng)民人均純收入2 300元（2010年不變價(jià)）[23]。2014年，這一標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整為每人每年2 800元。據(jù)測算，若按每年6%的增長率調(diào)整，2020年全國脫貧標(biāo)準(zhǔn)約為人均純收入4 000元[24]。

農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)的提高速度，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了物價(jià)上漲速度?？鄢飪r(jià)因素，現(xiàn)行扶貧標(biāo)準(zhǔn)代表的實(shí)際生活水平比30年前高了很多。表1是根據(jù)2014年2 800元的貧困標(biāo)準(zhǔn)測算1978年以來主要年份的農(nóng)村貧困狀況，測算結(jié)果是觸目驚心的。按照現(xiàn)在的標(biāo)準(zhǔn)，1978年中國農(nóng)村975%的人口都處在貧困線以下，貧困人口有77億人，而按照當(dāng)時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)，中國農(nóng)村貧困人口有25億人，占農(nóng)村總?cè)丝诘?07%[4]。這意味著，有52億農(nóng)村人口，盡管當(dāng)時(shí)沒有被看做貧困人口，但按照今天的標(biāo)準(zhǔn)，他們的生活水平處在貧困線以下。這說明中國農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)有了巨大提高。一個(gè)在2014年達(dá)到2 800元扶貧標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村人口，其實(shí)際生活水平要高于1978年957%的農(nóng)村人口。

此外，近年來逐步完善的覆蓋全社會的社會保障體系和公共服務(wù)體系也有效提升了農(nóng)村貧困人口的生活質(zhì)量。參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療可以報(bào)銷大部分醫(yī)療費(fèi)用。截至2014年底，全國參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療人口數(shù)達(dá)736億人，參合率為989%[26]。2015年，各級財(cái)政對新農(nóng)合人均補(bǔ)助380元，農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)每人每年120元[27]。對于沒有繳費(fèi)能力的貧困人口，政府承擔(dān)全部費(fèi)用。2015年，國家資助了5 9103萬人城鄉(xiāng)困難群眾參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)[28]。同樣，國家對農(nóng)村和貧困地區(qū)基礎(chǔ)教育的各項(xiàng)支持政策大大緩解了貧困人口在教育方面的壓力，改善了貧困人口的生活狀況。

農(nóng)村貧困人口不斷減少，貧困狀況大幅緩解。改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)高速增長，人民生活水平迅速提高，貧困人口相應(yīng)減少。由于中國貧困人口主要集中在農(nóng)村，所以農(nóng)村貧困人口的脫貧規(guī)模特別巨大。中國農(nóng)村貧困人口呈現(xiàn)出快速減少的趨勢。但是，從表2數(shù)據(jù)看，農(nóng)村貧困人口數(shù)量在2008年和2011年曾有兩次較大反彈，分別從2007年的1 479萬人增加到2008年的4 007萬人、從2010年的2 688萬人增加到2011年的12 238萬人。不過，這并不意味著這兩年中國農(nóng)村貧困狀況惡化了。實(shí)際上，這兩次貧困人口數(shù)量反彈都是扶貧標(biāo)準(zhǔn)提高的結(jié)果。

在2001年之前，中國農(nóng)村扶貧開發(fā)的目標(biāo)是解決溫飽問題，扶貧對象是絕對貧困人口，貧困標(biāo)準(zhǔn)是人均純收入206元（1985年價(jià)格）。按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，2000年全國只有3 000萬貧困人口，已經(jīng)總體脫貧。但是，《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》提高了扶貧開發(fā)目標(biāo)，擴(kuò)大了扶貧開發(fā)對象，除了繼續(xù)扶持尚未解決溫飽問題的貧困人口外，還要幫助初步解決溫飽問題的貧困人口（即低收入人口）增加收入，鞏固扶貧成果[14]。隨著絕對貧困人口逐年減少，低收入貧困人口開始成為主要扶貧對象。2001年，中國有6 102萬人低收入貧困人口，2007年減少到4 067萬人。2008年12月，中國上調(diào)扶貧標(biāo)準(zhǔn)，把2007年人均收入1 067元以下的農(nóng)村人口全部納入政府扶貧范圍，扶貧對象共計(jì)4 320萬人，占全部農(nóng)村人口的46%。2009年，中國取消了絕對貧困線和低收入線的區(qū)別，把低收入線作為貧困線。這樣，中國農(nóng)村貧困線就提高到1 196元。按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，中國還有4 007萬人貧困人口[21]。2011年貧困人口數(shù)字的增加也是扶貧標(biāo)準(zhǔn)提高的結(jié)果。在2011年11月中央扶貧開發(fā)工作會議上，中國政府宣布，國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)提高到農(nóng)村人口人均純收入2 300元（2010年不變價(jià)），比2009年增加92%[23]。扶貧標(biāo)準(zhǔn)提高的直接效果就是貧困人口的大量增加。2010年，中國農(nóng)村貧困人口只有2 688萬人，2011年劇增到12 238萬人，增加了近億人。盡管一再提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)，中國農(nóng)村貧困人口減少的趨勢仍然沒有改變。2012年以來，中國農(nóng)村貧困人口規(guī)模持續(xù)以每年1 000萬人以上的速度減少，2015年減少到5 575萬人。

從表2的數(shù)據(jù)看，中國農(nóng)村貧困人口從1978年的25億人減少到2015年的5 575萬人，絕對數(shù)字少了近2億人，這已經(jīng)是罕見的減貧成就了。但是，這個(gè)數(shù)字仍然無法準(zhǔn)確反映中國農(nóng)村扶貧事業(yè)的巨大成功。如果考慮扶貧標(biāo)準(zhǔn)提高的因素，中國的減貧成就會更加輝煌。實(shí)際上，按照現(xiàn)行扶貧標(biāo)準(zhǔn)衡量，改革開放37年來，中國已經(jīng)使7億多農(nóng)村貧困人口成功脫貧[29]。

中國農(nóng)村扶貧內(nèi)容增多、標(biāo)準(zhǔn)提高和貧困人口大幅減少，意味著數(shù)億農(nóng)村人口脫離了絕對貧困，過上更加寬裕的生活。中國農(nóng)村扶貧事業(yè)的成功使億萬農(nóng)村貧困人口的生命權(quán)、健康權(quán)等基本人權(quán)得到保障，并為享受更廣泛的人權(quán)創(chuàng)造了條件。

四、精準(zhǔn)扶貧開辟了中國人權(quán)保障的新途徑

自從20世紀(jì)80年代提出扶貧任務(wù)以來，中國政府一直實(shí)行開發(fā)式扶貧政策。開發(fā)式扶貧的重點(diǎn)在于改善貧困地區(qū)的生產(chǎn)條件，促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。與此相聯(lián)系，中國政府把592個(gè)國家重點(diǎn)扶持貧困縣作為扶貧主戰(zhàn)場，以縣為單位推進(jìn)扶貧事業(yè)?！吨袊r(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》把全國148萬個(gè)貧困村作為扶貧開發(fā)工作的重點(diǎn)，逐村制定扶貧規(guī)劃，分年度組織實(shí)施?！吨袊r(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》則把自然條件惡劣、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展嚴(yán)重落后的14個(gè)集中連片特困地區(qū)作為扶貧開發(fā)的主戰(zhàn)場，投入巨額資金，建設(shè)交通、水利、電力、生態(tài)環(huán)境等方面的基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)展適合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)的產(chǎn)業(yè)。開發(fā)式扶貧戰(zhàn)略取得了巨大成功。由于大量興建交通（包括鄉(xiāng)村道

路）、人畜飲水和電力等基礎(chǔ)設(shè)施，農(nóng)村貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件

發(fā)生很大變化。貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，各地特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)紛紛建立，教育、醫(yī)療、文化等社會

事業(yè)全面發(fā)展，生態(tài)惡化趨勢得到初步遏制，農(nóng)村人口貧困狀況有了重大改變。

但是，以貧困地區(qū)為重點(diǎn)的開發(fā)式扶貧戰(zhàn)略的缺陷也日益顯現(xiàn)出來。隨著貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的不斷完善和經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，農(nóng)村貧困人口大量減少，開發(fā)式扶貧的效率開始降低。大水漫灌式扶貧開發(fā)的局限性愈益顯現(xiàn)。盡管投入大量扶貧資金，但取得的效果卻并不十分理想。多年來，扶貧工作始終存在著貧困人口底數(shù)不清、針對性不強(qiáng)以及扶貧指向不準(zhǔn)的問題。一些真正貧困的居民沒有得到幫扶或者幫扶力度不夠，不少寶貴的扶貧資源流向非貧困人口。為了提高扶貧效率，幫助貧困人口早日脫貧，十八大以來黨中央、國務(wù)院提出了精準(zhǔn)扶貧的概念，推動(dòng)了中國扶貧戰(zhàn)略的重大轉(zhuǎn)變。2014年1月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，提出建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制，要求對每個(gè)貧困村和貧困戶建檔立卡，逐村逐戶制定幫扶措施，真扶貧、扶真貧，使他們在規(guī)定時(shí)間內(nèi)達(dá)到穩(wěn)定脫貧的目標(biāo)。2014年5月，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室會同中央農(nóng)辦等7部門，印發(fā)《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案》，要求對貧困戶和貧困村進(jìn)行精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核，實(shí)現(xiàn)扶貧到村到戶。精準(zhǔn)識別是要將貧困戶和貧困村準(zhǔn)確地識別出來，精準(zhǔn)幫扶是要根據(jù)每個(gè)貧困戶貧困村的具體情況，制定特別的和有針對性的幫扶計(jì)劃，調(diào)動(dòng)各種資源加以扶持。通過個(gè)人申請、群眾評議、公示公告、抽檢核查等嚴(yán)格程序識別出貧困村和貧困戶以后，當(dāng)?shù)卣獮樗麄兘n立卡，聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行，每年更新。 干部駐村工作制度是精準(zhǔn)幫扶的有效途徑，要做到每個(gè)貧困村都有駐村幫扶工作隊(duì)，每個(gè)貧困戶都有幫扶責(zé)任人。2014年4月，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室印發(fā)《扶貧開發(fā)建檔立卡工作方案》，詳細(xì)規(guī)定了識別貧困村貧困戶的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范方法，提供了建檔立卡的參考文本。進(jìn)入2015年，精準(zhǔn)扶貧成為中國扶貧工作的主旋律。2015年11月發(fā)布的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出要精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，要因人因地施策，提高扶貧實(shí)效。對貧困家庭要分類進(jìn)行扶持。對有勞動(dòng)能力的貧困家庭，支持其發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和轉(zhuǎn)移就業(yè)；對自然條件惡劣地區(qū)的貧困家庭實(shí)施扶貧搬遷；對生態(tài)特別重要和脆弱地區(qū)的貧困家庭實(shí)行生態(tài)保護(hù)扶貧；對喪失勞動(dòng)能力的家庭，通過社會保障政策幫助其脫貧；對因病致貧的家庭提供醫(yī)療救助保障。要使低保政策和扶貧政策銜接起來，把貧困人口全部納入社會保障范圍。2015年11月，習(xí)近平在中央扶貧工作會議發(fā)表講話說，堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，就要把真正的貧困人口弄清楚，把貧困人口、貧困程度、致貧原因等搞清楚，以便做到因戶施策、因人施策。

精準(zhǔn)扶貧意味著中國扶貧戰(zhàn)略的深刻變化，有重要意義。第一，精準(zhǔn)扶貧解決了長期困擾扶貧工作順利進(jìn)行的貧困人口識別問題。準(zhǔn)確識別出貧困人口是一切扶貧工作的前提。傳統(tǒng)的粗放式扶貧方法的一大缺陷就是扶貧對象不清楚，真正貧困的人沒有得到幫扶，寶貴的扶貧資源幫助了一些并非真正貧困的人。精準(zhǔn)扶貧建立了群眾評議、入戶調(diào)查、公告公示、抽查檢驗(yàn)、信息錄入等貧困人口識別程序，據(jù)此有效地識別出貧困人口，增強(qiáng)扶貧工作的針對性。第二，精準(zhǔn)扶貧改變了簡單劃一的幫扶方式，根據(jù)貧困對象的具體情況和特殊的致貧原因，為每個(gè)貧困戶和貧困村制定不同的脫貧方案，投入不同的資源，確定幫扶責(zé)任人，務(wù)必使其按期脫貧。第三，精準(zhǔn)扶貧要求對扶貧對象進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，實(shí)現(xiàn)扶貧對象有進(jìn)有出。

根據(jù)精準(zhǔn)扶貧原則，中共中央、國務(wù)院做出《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，重申到2020年我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全面脫貧的目標(biāo)，并做出具體部署。從目前情況看，這個(gè)目標(biāo)完全可以如期實(shí)現(xiàn)。第一，中央高度重視。中央政治局在審議通過《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》時(shí)要求“采取超常規(guī)舉措，拿出過硬辦法，舉全黨全社會之力，堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。”這樣強(qiáng)烈的語氣意味著扶貧工作將成為中國政府的優(yōu)先事項(xiàng)，國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃將突出扶貧主題，政府工作也將首先圍繞2020年全面脫貧目標(biāo)展開。第二，各地積極響應(yīng)。由于中央高度重視扶貧工作，各省市區(qū)黨委和政府也全力執(zhí)行中央脫貧攻堅(jiān)的決定。在中央《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》發(fā)布以后，各地黨委和政府都認(rèn)真研究落實(shí)辦法。各地結(jié)合“十三五”規(guī)劃，紛紛制定本地的脫貧規(guī)劃。從省到市、縣、鄉(xiāng)，都由黨政主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，層層落實(shí)。根據(jù)精準(zhǔn)脫貧的要求，各地脫貧方案落實(shí)到了每一個(gè)貧困村和每一個(gè)貧困戶。第三，有具體的和可行的脫貧方法。根據(jù)2014年底7 000萬貧困人口的不同情況，中國政府制定了有針對性的脫貧方案。首先，對于有勞動(dòng)能力和生產(chǎn)技能的貧困人口，主要通過發(fā)展生產(chǎn)脫貧。政府支持貧困群眾因地制宜地發(fā)展各種特色產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)他們走上經(jīng)濟(jì)內(nèi)生增長、自主脫貧致富的可持續(xù)發(fā)展道路。這種扶貧形式大約可以使3 000萬貧困人口脫貧。其次，對于自然條件惡劣、生態(tài)系統(tǒng)脆弱、不具備生產(chǎn)生活條件的地區(qū)的貧困人口，由政府出資遷移到生產(chǎn)生活條件比較好的地方，實(shí)現(xiàn)易地搬遷脫貧。這種扶貧形式大約可以使1 000萬貧困人口脫貧。再次，對于有勞動(dòng)能力的貧困人口，尤其是年輕貧困人口，通過提高他們的教育水平，通過職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)技能提升，幫助他們在第二和第三產(chǎn)業(yè)找到工作崗位，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移就業(yè)脫貧。這種扶貧形式大約可以使1 000萬貧困人口脫貧。最后，對失去勞動(dòng)能力、無法依靠產(chǎn)業(yè)扶持和就業(yè)幫助脫貧的貧困人口，通過把他們?nèi)考{入農(nóng)村最低生活保障制度的辦法來脫貧。這部分貧困人口大約有2 000萬人。通過這四種方式，中國到2020年可以使7 000萬名貧困人口全部脫貧[30]。第四，政府有足夠的財(cái)力支持脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。中國2014年底有7 000萬名貧困人口，2015年底減少到5 575萬人。由于喪失勞動(dòng)能力的2 000萬名貧困人口通過社會保障脫貧，因而政府只要通過發(fā)展生產(chǎn)等途徑幫助4 000萬人貧困人口脫貧就行了。這相當(dāng)于每年幫助800萬人脫貧。這是一個(gè)相當(dāng)現(xiàn)實(shí)的目標(biāo)，經(jīng)過努力完全可以達(dá)到，因?yàn)槭迤陂g中國每年都減少了2 000萬人左右的貧困人口[31]。至于通過社會保障幫助2 000萬名貧困人口脫貧，更是一個(gè)百分之百可以實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。按照3 000元的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，為2 000萬人提供社會保障只需要花費(fèi)600億元，中國政府有充足的財(cái)力做到這一點(diǎn)，因?yàn)?015年全國財(cái)政收入有152萬億元，扶貧投入僅占國家預(yù)算支出的很小一部分[32]。

2020年脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)以后，中國將全面消除絕對貧困現(xiàn)象，貧困地區(qū)農(nóng)村人口也將逐漸走向小康。這是中國人權(quán)事業(yè)的重大的階段性成就。但是，這并不意味著扶貧任務(wù)的結(jié)束。由于中國還存在相當(dāng)大的收入差距、地區(qū)差距以及城鄉(xiāng)差距，相對貧困問題仍然會長期存在。2020年之后，中國政府扶貧的重點(diǎn)將轉(zhuǎn)向解決相對貧困問題。

五、中國農(nóng)村扶貧的國際人權(quán)意義

長期以來，國際社會都把促進(jìn)發(fā)展、消除貧困作為國際人權(quán)保障的重要目標(biāo)，致力于通過國際合作減緩貧困。近年來，世界銀行把消除貧困作為首要任務(wù)，提出到2030年在世界范圍內(nèi)“終結(jié)極度貧困，將日均生活費(fèi)低于125美元的人口比率降低到3%以下”的目標(biāo)[33]。聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署、聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議、聯(lián)合國糧農(nóng)組織等國際機(jī)構(gòu)都致力于消除貧困。1992年，為了使國際社會更加重視貧困問題，聯(lián)合國大會決定將每年的10月17日定為“國際消除貧困日”。1995年，聯(lián)合國大會又將1997—2006年定為“國際消除貧困十年”。2008年，聯(lián)合國大會再次確定2008—2017年為第二個(gè)“國際消除貧困十年”。 2000年9月召開的聯(lián)合國千年首腦會議通過的《聯(lián)合國千年宣言》宣布：“我們將不遺余力地幫助我們10億多名男女老少同胞擺脫目前凄苦可憐和毫無尊嚴(yán)的極端貧窮狀況。我們決心使每一個(gè)人實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)，并使全人類免于匱乏。”該宣言還提出了“在2015年年底前，使世界上每日收入低于1美元的人口比率和挨餓人口比率降低一半”的具體目標(biāo)。聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)全面實(shí)現(xiàn)，全球生活在極端貧困中的人數(shù)下降超過一半，從1990年的19億人下降至2015年的836億人。1990年以來，發(fā)展中地區(qū)營養(yǎng)不足的人口的比率接近減半，從233%下降至2014—2016年的129%[34]。

中國農(nóng)村扶貧在國際消除貧困的努力中占有特殊地位，表現(xiàn)特別突出。中國是最早實(shí)現(xiàn)千年發(fā)展目標(biāo)的發(fā)展中國家。根據(jù)《2015年聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)》提供的資料，中國農(nóng)村貧困人口所占比率，從1990年的60%以上，下降到2014年42%。中國對全球減貧的貢獻(xiàn)率超過70%。國際輿論普遍認(rèn)為，全球在消除極端貧困領(lǐng)域所取得的成績主要?dú)w功于中國。世界銀行行長金墉說，中國幫助6億人擺脫了貧困，在消除極端貧困方面發(fā)揮了人類歷史上最大的作用。聯(lián)合國糧農(nóng)組織總干事達(dá)席爾瓦說，中國的努力是使全球貧困和饑餓人口減少的最大因素。中國農(nóng)村扶貧成就為世界減貧事業(yè)做出重大貢獻(xiàn)，對國際人權(quán)發(fā)展做出重大貢獻(xiàn)。

中國農(nóng)村扶貧的成功經(jīng)驗(yàn)對許多發(fā)展中國家有啟發(fā)和借鑒意義。盡管聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)幫助10億多人擺脫了極端貧困，被聯(lián)合國秘書長潘基文稱作是“最為成功的反貧困運(yùn)動(dòng)”，但目前世界上還有8億多人極端貧困人口，其中絕大多數(shù)集中在東南亞和撒哈拉以南的非洲。全面消除貧困仍然是國際社會的重大挑戰(zhàn)。聯(lián)合國2015年發(fā)展議程的首要目標(biāo)就是在全世界消除一切形式的貧困，消除饑餓，實(shí)現(xiàn)糧食安全。中國的減貧經(jīng)驗(yàn)對國際減貧努力有相當(dāng)大的參考價(jià)值。聯(lián)合國糧農(nóng)組織經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展署負(fù)責(zé)人桑德拉姆說，“中國經(jīng)驗(yàn)值得學(xué)習(xí)，我們也希望中國將經(jīng)驗(yàn)推廣到世界，幫助更多國家擺脫貧困?！泵绹逗辗翌D郵報(bào)》在題為《世界貧困人口20年內(nèi)減半是誰的功勞？》中說，如果我們能從中國過去15年間的努力中汲取經(jīng)驗(yàn)，在全球創(chuàng)造另一個(gè)中國奇跡，那么甚至可以說，我們將永遠(yuǎn)帶領(lǐng)人類走出貧困。中國在雙邊和多邊框架內(nèi)對120多個(gè)發(fā)展中國家實(shí)施千年發(fā)展目標(biāo)提供了幫助。除了提供物資和資金援助外，中國幫助發(fā)展中國家進(jìn)行減貧方面的人員培訓(xùn)，介紹和推廣中國經(jīng)驗(yàn)。隨著中國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，中國在消除貧困、促進(jìn)國際人權(quán)保障方面的貢獻(xiàn)會越來越大。

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（責(zé)任編輯：孟 耀）