從封閉小區(qū)到街區(qū)制的政策轉(zhuǎn)型：形勢研判與改革進(jìn)路

吳曉林

摘要：從封閉小區(qū)到街區(qū)制的政策轉(zhuǎn)型，事關(guān)代際正義與城市可持續(xù)發(fā)展。卻引發(fā)了公共空間的諸多爭論。通過問卷調(diào)查和網(wǎng)絡(luò)意見的梳理，可以發(fā)現(xiàn)：總體來看，公眾對小區(qū)開放政策普遍存在誤讀，并呈現(xiàn)出工具性的利益表達(dá)傾向；細(xì)分來看，公眾對政策轉(zhuǎn)型的評價(jià)具有顯著的群體差異，已購房者最不贊成這項(xiàng)政策，其他群體各有自身的利益考量，政策選項(xiàng)的差異以及政策執(zhí)行的模糊性影響公眾的態(tài)度。就其奉質(zhì)而言.城市空間調(diào)整涉及廣泛的利益變動。業(yè)主假以尚未成熟的“共有權(quán)益”來進(jìn)行自我保護(hù)，使得個(gè)體利益與公共利益存在復(fù)雜性。官民之間、個(gè)益與公益之間在政策議題上話語失衡，共同導(dǎo)致形勢復(fù)雜化。必須推進(jìn)理性的溝通交往以保證政策的程序正義，推進(jìn)系統(tǒng)性改革以保證政策的實(shí)質(zhì)公平。

關(guān)鍵詞：封閉小區(qū)；街區(qū)制；小區(qū)開放；城市空間

中圖分類號：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-854X（2016）05-0040-06

一、問題的提出

2016年2月21日晚，新華社發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》（以下簡稱“《意見》”），提出了未來城市規(guī)劃建設(shè)管理的總體目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)。客觀地說，《意見》里的很多提法符合城市發(fā)展規(guī)律，改革措施具有新意、富有內(nèi)涵。但是，社會輿論對《意見》的其他方面關(guān)注并不多，卻形成了聚焦第十六條“原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)”、“已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開”（以下簡稱“小區(qū)開放”）的輿論漩渦。相應(yīng)的話題連續(xù)多日在社交網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)“霸屏”之勢，直到3月5日“兩會”開幕時(shí)。關(guān)于推廣街區(qū)制的爭論仍在持續(xù)發(fā)酵。

以“小區(qū)開放”為關(guān)鍵詞進(jìn)行百度搜索，自2月21日到27日，得到的相應(yīng)條數(shù)高達(dá)667萬，其中新聞數(shù)量為296萬篇。“街區(qū)制”的百度媒體指數(shù)在2016年2月22日達(dá)到峰值10886條，“小區(qū)開放”的媒體指數(shù)于2016年2月23日達(dá)到峰值6332條。2月21日晚上8點(diǎn)15分，@央視新聞微博發(fā)出關(guān)于《意見》的新聞，第二天上午lO點(diǎn)，就已經(jīng)有近15000條轉(zhuǎn)發(fā)，3600多條評論。截至2016年3月5日上午10點(diǎn)，各類微信公眾號分別發(fā)布了11136條和7985條關(guān)于街區(qū)制和小區(qū)開放的信息，新浪微博開設(shè)的“#開放住宅區(qū)#”主題討論有1416.9萬人次閱讀、5879人次參與討論。

在主要門戶網(wǎng)站，關(guān)于小區(qū)開放政策的討論如火如荼。新浪網(wǎng)2月22日發(fā)布的《小區(qū)道路充公，問過業(yè)主嗎？》、2月23日發(fā)布的《最高法回應(yīng)開放小區(qū)是否與物權(quán)法相?！?，到2月27日晚分別收到11.2萬、5.7萬次評論；同期，鳳凰網(wǎng)發(fā)布的《開放封閉小區(qū)，先從機(jī)關(guān)大院開始》，有7571人參與評論。借助便捷的網(wǎng)絡(luò)平臺，各類觀點(diǎn)博弈與互動相當(dāng)頻繁。這些觀點(diǎn)或者對立或者一致。出于各種立場又受到現(xiàn)實(shí)因素的影響，但是最終匯成一股強(qiáng)大的網(wǎng)絡(luò)輿論力量。

盡管有一些學(xué)者介紹國外或港臺地區(qū)的街區(qū)制。闡述街區(qū)制改革的正面性，但這些聲音很容易被淹沒在質(zhì)疑和反對的聲音中。人們似乎發(fā)現(xiàn)，關(guān)于小區(qū)開放的輿論在虛擬空間呈現(xiàn)出總體性的質(zhì)疑狀態(tài)。實(shí)際上，“網(wǎng)絡(luò)所代表的民意是有偏性的，因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)人口群體本身具有偏性”，不同的群體具有不同的利益需求。相應(yīng)地，網(wǎng)絡(luò)意見表達(dá)一定與線下的立場、身份具有緊密聯(lián)系。不同人群為什么、什么情況下表達(dá)怎樣的政策意見，不能簡單地用“支持”或“反對”一概了之。只有還原不同意見主體的態(tài)度，抓取個(gè)體意志的差異性，才能精準(zhǔn)研判輿論形勢，推進(jìn)政策改善。

為此。筆者借助網(wǎng)絡(luò)平臺發(fā)起了問卷調(diào)查。自2月22日到2月23日兩天時(shí)間內(nèi)?；厥沼行柧?636份。樣本范圍遍及全國27個(gè)省、區(qū)、市。調(diào)查細(xì)分了已購房者、未購房者、房地產(chǎn)商與物業(yè)管理從業(yè)人員四類群體，并且細(xì)分了不同的政策選項(xiàng)，以準(zhǔn)確把握政策轉(zhuǎn)型面臨的形勢。

二、關(guān)于城市小區(qū)開放政策的總體認(rèn)知

由于缺乏理性對話的公共空間，也缺乏必要的政策溝通，公眾對于小區(qū)開放議題存在非此即彼的回答，進(jìn)而形成了簡約化的總體認(rèn)知。

（一）公眾對小區(qū)開放政策普遍存在誤讀

自《意見》發(fā)布當(dāng)晚起，各類社交媒體和網(wǎng)站反應(yīng)強(qiáng)烈。一時(shí)間，“要拆你家的圍墻，你愿意嗎”之類的問題。迅速挑起公眾心中的疑慮。筆者的問卷調(diào)查表明，68.09%的受訪者不贊成開放封閉小區(qū)。贊成的比例僅為31.91%。

實(shí)際上，《意見》中關(guān)于從封閉小區(qū)走向街區(qū)制的論述表達(dá)了兩層意思：一是新建小區(qū)不再封閉、已建小區(qū)要逐步打開，表明新舊小區(qū)的政策有所區(qū)別，并非“一刀切”；二是巳建小區(qū)要逐步打開，并非一蹴而就。但是，普通民眾對于這些政策走向并未有細(xì)致的觀察，加之網(wǎng)絡(luò)媒體存在總體性評價(jià)的導(dǎo)向，輿論和公眾大多將政策轉(zhuǎn)型簡單解釋為“小區(qū)拆圍”，認(rèn)為政府要拆除所有小區(qū)的圍墻，因而引發(fā)了網(wǎng)民的抵觸。顯然，不能把推廣街區(qū)制理解為簡單的“拆墻運(yùn)動”，也不能說是搞小區(qū)拆墻“大躍進(jìn)”。公眾對政策轉(zhuǎn)型“打包”評價(jià)的方式。遮掩了其對分項(xiàng)政策的不同態(tài)度。由此，顯現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)空間的輿論，也帶有區(qū)分度較低的模糊性。

（二）公眾對小區(qū)開放政策的“利弊對沖”

面對爭論，部分專家分析了政策轉(zhuǎn)型的正面性，住建部官員、最高人民法院負(fù)責(zé)人擇機(jī)出面釋疑。回應(yīng)公眾擔(dān)憂，但是這些聲音并不占據(jù)公共輿論的主流。

按照部分專家、學(xué)者和官員的解釋，“封閉住宅小區(qū)是農(nóng)耕時(shí)代的產(chǎn)物”，隨著大宗用地開發(fā)越來越普遍，出現(xiàn)了越來越多的寬馬路、超大封閉社區(qū)，這不但阻礙了“小街區(qū)、密路網(wǎng)”的形成，進(jìn)而形成交通堵塞，還破壞城市街道的生活性，不利于形成更良好的鄰里關(guān)系。正向來看，小區(qū)開放正是為了解決“城市病”。其一，小區(qū)開放可以緩解交通壓力。部分官員和專家回應(yīng)：不少城市斷頭路和丁字路因封閉的住宅小區(qū)而起，帶來交通阻塞。因而要打開占據(jù)城市中心地帶的單位大院和封閉小區(qū)。其二，小區(qū)開放有利于激發(fā)社區(qū)活力，有學(xué)者和媒體引用國內(nèi)、國外開放小區(qū)的實(shí)踐，力證小區(qū)開放會提升街道的生活性和公共場所的開放性。激發(fā)社區(qū)治理活力。筆者的問卷調(diào)查也表明，緩解交通擁堵、提升城市溫情、集約利用土地位列贊成原因的前三位，分別占了贊成小區(qū)開放者的70.31%、70.11%和53.26%。

相較而言，數(shù)量更多的公眾追求居住的私密性與安全性，擔(dān)憂過上被喇叭聲和汽車尾氣保衛(wèi)、社區(qū)安全性下降的開放式社區(qū)生活。人們認(rèn)為小區(qū)居民從購買住房開始，就承擔(dān)了小區(qū)內(nèi)公共設(shè)施建設(shè)和維護(hù)的成本，理應(yīng)享受獨(dú)立的私密性、安全性和良好的環(huán)境，小區(qū)開放恰恰帶來交通不便、噪音、偷盜、行路不安全、亂貼小廣告、環(huán)境臟亂差等種種問題。問卷調(diào)查顯示，分別有90.40%、76.50%和67.35%的不贊成者擔(dān)憂小區(qū)開放后“居住安全會下降”、“物業(yè)管理難度上升，物業(yè)管理水平跟不上”和“居住品質(zhì)會下降”。（參見表1）

（三）公眾對小區(qū)開放政策執(zhí)行的疑慮

對于如何逐步開展小區(qū)開放的討論。普遍包含了對政策執(zhí)行與效果的質(zhì)疑。公眾質(zhì)疑，小區(qū)一旦開放。政府為了保障公共服務(wù)質(zhì)量，可能會以征稅作為一種保障手段；小區(qū)內(nèi)部道路與公共道路如何對接，也是一個(gè)存疑居多的問題。

對政策執(zhí)行最大的質(zhì)疑在于，此舉可能會侵犯小區(qū)業(yè)主共有權(quán)益。眾多評論者搬出《物權(quán)法》“建筑區(qū)劃內(nèi)的道路、綠地、物業(yè)管理用房以及其他公共場所、公用設(shè)施屬于業(yè)主共同所有”的規(guī)定，認(rèn)為政府有利用公權(quán)力侵犯業(yè)主共有權(quán)益之嫌。問卷調(diào)查顯示，46.28%的反對者認(rèn)為“小區(qū)業(yè)主已經(jīng)花錢了”，暗含著私權(quán)受侵的隱憂；甚至有評論帶有“陰謀論”的色彩，懷疑政府出臺此種政策，就是要“解決現(xiàn)房庫存量過多的問題”、“抬高現(xiàn)有封閉小區(qū)房價(jià)”，因而是極其不合理的。與此同時(shí)，一些評論則要求一些單位大院率先垂范、引領(lǐng)，建議“首先拆除機(jī)關(guān)大院”。總體而言，人們對于“拆除圍墻與保護(hù)業(yè)主產(chǎn)權(quán)并無沖突”、“拆墻后，業(yè)主能承擔(dān)更少的物業(yè)費(fèi)及維修成本，社會資源也得到有效利用，實(shí)現(xiàn)各方主體的多贏”等主張展現(xiàn)出相反的認(rèn)同。

三、對城市小區(qū)開放政策的分類研判

本文有意區(qū)分了受訪者的身份，區(qū)別了不同類型小區(qū)開放的政策選項(xiàng)，引入配套措施的評價(jià)等變項(xiàng)。力圖較為精準(zhǔn)地把握政策轉(zhuǎn)型面臨的形勢。

（一）不同利益群體分持不同的觀點(diǎn)

調(diào)查表明。已購房者、未購房者、房地產(chǎn)商以及物業(yè)管理從業(yè)人員所持的觀點(diǎn)并不相同，這反映出群體利益分化影響對小區(qū)開放的態(tài)度。（見表2）

已購房者反對小區(qū)開放的比例高于其他群體。與未購房者、房地產(chǎn)商、物業(yè)管理從業(yè)人員等群體相比，已購房者不支持“開放封閉住宅小區(qū)，推廣街區(qū)制小區(qū)”的比例達(dá)到70.40%，前三者不支持的比例則分別為60.16%、60.00%、60.44%。問卷分析表明，是否贊成小區(qū)開放與是否已經(jīng)購房具有負(fù)相關(guān)性（r=-0.092，n=1636，p<0.01），也即，越是購房者越是反對小區(qū)開放。

普通業(yè)主比其他群體更擔(dān)憂共有權(quán)益受損。在不贊成小區(qū)開放的理由中。普通業(yè)主選擇“小區(qū)業(yè)主已經(jīng)花錢了”的比例在受訪群體中最高，比房地產(chǎn)商與物業(yè)管理從業(yè)人員分別高了10到15個(gè)百分點(diǎn)，比未購房者高17個(gè)百分點(diǎn)，說明業(yè)主群體的權(quán)利意識最為強(qiáng)烈。

房地產(chǎn)商和物管人員更擔(dān)憂與自身相關(guān)的利益。與其他群體相比，房地產(chǎn)商最擔(dān)心房價(jià)會因此受到?jīng)_擊（占到本群體樣本的17.65%，高于普通業(yè)主的11.5%和物業(yè)管理群體的9.09%），他們擔(dān)憂小區(qū)開放政策可能會對消化庫存帶來消極影響。進(jìn)而引發(fā)房地產(chǎn)行業(yè)整體崩盤；81.82%的物業(yè)管理從業(yè)人員擔(dān)心物業(yè)管理難度上升。物業(yè)管理行業(yè)競爭加劇，物業(yè)管理水平跟不上，其比例高于另外三類群體。

（二）配套措施影響公眾對小區(qū)開放的支持率

配套措施是一項(xiàng)公共政策能否落地的重要保障，也影響公眾對政策的態(tài)度。輿論擔(dān)心，在配套不足的情況下，此項(xiàng)政策的實(shí)施并不一定能保證大多數(shù)人的利益。相反。如果配套措施能夠全面跟上。公眾的支持度就會上升。

調(diào)查顯示，在配套措施到位的情況下，公眾贊成小區(qū)開放的比例從之前的31.91%上升到65.22%。分群體來看，已購房者和未購房者的贊成率由原來的29.60%和39.84%分別提升至62.27%和75.34%。這充分說明，公眾對小區(qū)開放政策的配套措施有較大期待，也說明配套措施到位時(shí)，相應(yīng)的政策實(shí)施具有很大的空間。

在配套措施選項(xiàng)中。保障公共安全配套措施的需求比例最高，達(dá)到了受訪者的85.33%，其次是保障衛(wèi)生環(huán)境（占比75.79%），要求保障業(yè)主共有權(quán)益，保障周邊公共綠地、公園等配套設(shè)施以及提升民眾素質(zhì)等的比例都超過了7成。（見表3）其中，已購房者是最擔(dān)憂配套措施跟不上的群體。他們對于小區(qū)開放之后的方方面面都有較高的需求。與其他群體相比。未購房者除了特別關(guān)注公共安全以外，對于保障周邊公共設(shè)施和提升城市居民素質(zhì)等的需求高于其他群體，他們對軟環(huán)境建設(shè)的需求更加強(qiáng)烈。

（三）政策選項(xiàng)的精細(xì)化影響公眾對小區(qū)開放的態(tài)度

公眾對小區(qū)開放政策的理解與政策的模糊性存在極大的相關(guān)性。具體來看，小區(qū)開放政策在意見綜合、決策選擇和實(shí)施方面存在模糊地帶，這是影響公眾態(tài)度的重要因素。

由于政策溝通和宣導(dǎo)不到位，公眾對于開放何種小區(qū)、如何開放小區(qū)并不明了。進(jìn)而引發(fā)了普遍性的擔(dān)憂。例如，有專家指出“封閉住宅小區(qū)”指的是超大封閉住宅小區(qū)，而公眾獲得的認(rèn)知是全部“拆圍”，信息不對稱容易造成公眾對政策的誤解。同時(shí)，由于《意見》還僅僅處于政策倡議階段，具體的推進(jìn)措施并不清晰，導(dǎo)致公眾對于分項(xiàng)政策缺乏認(rèn)知，從而形成總體性的否定。如果細(xì)化政策選項(xiàng)。就會改變公眾的具體認(rèn)知。例如，調(diào)查問卷專門設(shè)置了是否支持僅對新建住宅推廣街區(qū)制的選項(xiàng)。受訪對象總體的贊成比例由原來的31.91%上升到55.13%，已購房者和未購房者的贊成比例分別從原來的29.60%、39.84%贊成率上升為54.38%和57.45%。已購房者與未購房者贊成的比例幾近相當(dāng)。

調(diào)查也顯示，“無圍墻，不小區(qū)”的住房選擇強(qiáng)化了國人的圍墻文化。僅有3.97%的人知曉國外和港臺普遍實(shí)施街區(qū)制的情況。人們對于街區(qū)制實(shí)行的條件、國外開放小區(qū)的經(jīng)驗(yàn)可否借鑒、小區(qū)開放的益處、小區(qū)封閉的弊端等均未有全面的認(rèn)知。問卷分析表明，越是對街區(qū)制有了解的人越贊成小區(qū)開放。（r=-.297，n=1636，p<0.01）這也可以說明，正是政策信息的模糊性，加劇了公眾對政策的疑慮，給輿論進(jìn)一步發(fā)酵提供了空間。

四、城市小區(qū)開放政策爭論的實(shí)質(zhì)

開放小區(qū)、推廣街區(qū)制是一個(gè)積極的政策走向，但是在輿論場卻展現(xiàn)出復(fù)雜的形勢。究其實(shí)質(zhì)，這是一個(gè)涉及利益重新配置和政策話語權(quán)失衡的問題。

（一）城市空間調(diào)整涉及利益重新分配

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，大多數(shù)城市勞動者依附于“單位制”。生產(chǎn)單位與生活單位高度一體?！案鲉挝粚⑼恋赜酶邏σ粐?。在內(nèi)部自行規(guī)劃辦公、居住資源，工作、生活高度一體化，就成了一個(gè)個(gè)單位大院”。單位自行調(diào)配職工住房。代行了城市政府的“規(guī)劃和建設(shè)職能”。由于建設(shè)任務(wù)往往由“條條”傳達(dá)、單位執(zhí)行。因而城市整體規(guī)劃和建設(shè)受到諸多制約。到了上世紀(jì)八九十年代，在單位制逐漸解體的背景下，出于安全管理的需求，不少地方仍號召居民把小區(qū)封閉起來。以維持社會治安。直至1998年國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，我國單位福利分房的時(shí)代才被終結(jié)。開始進(jìn)入住房商品化的時(shí)代。與之相隨。開發(fā)商所建樓盤大部分為封閉小區(qū)，人們也樂于購買封閉小區(qū)住宅。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1991年到2000年，上海83%的居住小區(qū)均以某種方式被封閉起來。同期，廣東封閉了54000個(gè)小區(qū)，覆蓋70%以上城鄉(xiāng)面積及80%以上人口。當(dāng)前，我國建設(shè)的小區(qū)幾乎全部都是封閉小區(qū)。

按照規(guī)定，政府負(fù)責(zé)小區(qū)之外的公共設(shè)施建設(shè)，開發(fā)商負(fù)責(zé)小區(qū)內(nèi)共用設(shè)施設(shè)備的建設(shè)。小區(qū)內(nèi)共用設(shè)施設(shè)備既包括水電煤氣線路、消防設(shè)施。也包括綠地、道路和非經(jīng)營性車場車庫等。這些設(shè)施設(shè)備建設(shè)的費(fèi)用先由開發(fā)商承擔(dān)。后分?jǐn)傔M(jìn)住房銷售價(jià)格，并移交業(yè)主共同所有和維護(hù)。一般情況下。我國封閉小區(qū)的規(guī)模巨大，通常占地達(dá)12-20公頃。內(nèi)含2000-3000戶，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過歐美國家的水平，這就導(dǎo)致超級社區(qū)林立，形成了諸多社會隔離。

可以看出，以往封閉小區(qū)的政策，一定程度上是城市低成本建設(shè)政策的產(chǎn)物。將城市建設(shè)和維護(hù)成本轉(zhuǎn)嫁給了一般居民。并最終形成了業(yè)主共同體共有的“小共有”、相對于整體城市而言是“大私有”的局面。這種空間政策短期內(nèi)推動了城市快速擴(kuò)張，卻需要整個(gè)城市社會承擔(dān)長期的諸如交通堵塞、社會隔離、資源浪費(fèi)等成本。形成了“政府短期轉(zhuǎn)責(zé)——小區(qū)長期封閉——社會高成本發(fā)展”的怪圈。

因此，本次政策的出臺，本身是對既往城市建設(shè)利益關(guān)系的終結(jié)。但是，對于要開放的小區(qū)，則面臨向業(yè)主償還成本的問題，即使開放未建小區(qū)，也將會對開發(fā)商的拿地成本、購房價(jià)格、物業(yè)管理行業(yè)的規(guī)模和定價(jià)、業(yè)主共同體的規(guī)模與基層治理等產(chǎn)生一系列的影響。

（二）個(gè)體利益與共同利益交織的復(fù)雜性

隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，個(gè)體利益與公共利益的分界線越來越清晰，個(gè)體利益本位的取向凸顯。2007年頒布的《物權(quán)法》規(guī)定“私人的合法財(cái)產(chǎn)受法律保護(hù)”，為個(gè)體利益保護(hù)提供了法律保障。本次調(diào)研也發(fā)現(xiàn)，人們對開放所有小區(qū)的支持率偏低。但是對只開放新建小區(qū)的支持率則大幅上升。75.06%的受訪者要求政策轉(zhuǎn)型要保護(hù)小區(qū)內(nèi)業(yè)主共有權(quán)益，這反映出公眾自身利益意識的強(qiáng)化，甚至體現(xiàn)出“開放別人的行，開放我的不行”的個(gè)體利益保護(hù)意識。調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，反對小區(qū)開放的人更傾向個(gè)體利益保護(hù)。贊成的人則站在城市公共利益的立場。正是個(gè)體利益與公共利益的差異撐開了輿論爭論的空間。在輿論空間。個(gè)體利益表達(dá)不斷向前推移，相比之下，公共利益的主張則有所退縮。

中央出臺《意見》是站在公共利益和城市可持續(xù)發(fā)展的立場，但是涉及廣大居民的切身利益問題。研讀各類評論可以發(fā)現(xiàn)。大部分人在個(gè)體利益可能受到威脅的情況下，選擇用“業(yè)主共有權(quán)益”作為自我保護(hù)的主要話語武器，未被充分激活的共同利益成為較為受用的話語盾牌?，F(xiàn)實(shí)情況是。商品房小區(qū)業(yè)主的個(gè)體意識雖然強(qiáng)化，但這不等于業(yè)主共同體具有真實(shí)維護(hù)共同利益的能力。由于種種原因。業(yè)主共同體組織和共同治理的水平均比較低下，甚至容易分化和內(nèi)訌，業(yè)主共同利益被侵犯的現(xiàn)象并不鮮見，卻很難通過共同體的形式得以維護(hù)。

可以判斷，業(yè)主愿意假以被“懸置”的共同利益和共同組織來應(yīng)對政策轉(zhuǎn)型的沖擊，鮮明體現(xiàn)出個(gè)體利益維護(hù)的孱弱性和無奈。盡管如此，因?yàn)橛邢鄳?yīng)的法律保護(hù)。此舉尚能贏得廣泛的輿論支持。這就使得小區(qū)開放政策糅合了個(gè)體利益、共同利益和公共利益的復(fù)雜性。

（三）政策爭論顯示出話語權(quán)的雙重失衡

媒介話語權(quán)影響政策議程的設(shè)置與政策走向，基于政策議題的話語形成公共議程與政策議程之間的張力。

其一，從整個(gè)政策議程的設(shè)置來看，從封閉小區(qū)走向街區(qū)制的政策是一個(gè)傳統(tǒng)的“關(guān)門模式”。在這種模式里，沒有公共議程的位置，議程的提出者是決策者自身，他們在決定議事日程時(shí)沒有考慮大眾可能的反應(yīng)。盡管在本世紀(jì)初就有部分學(xué)者開始呼吁小區(qū)開放。但是這種僅限于學(xué)界范疇的主張并沒有轉(zhuǎn)化為公共議程。也就是說，小區(qū)開放的政策議程先于公共議程而產(chǎn)生。而后引起公共輿論的關(guān)注。在現(xiàn)代社會，缺乏事先的溝通，割裂公共議程與政策議程的聯(lián)系。非但無助于掌握民情民意。還可能使政策本身陷于被動。在這個(gè)過程中，官民話語之間失衡了。公民的意見表達(dá)權(quán)利被忽視了。

其二。在政策議程引發(fā)的公共議程中也充斥著非理性的話語。一是公共議程有意無意屏蔽《意見》中的“逐步”等字眼。忽視“差異化”、循序漸進(jìn)的政策導(dǎo)向，將本次調(diào)整簡單地標(biāo)注為“拆墻行動”。塑造了“一刀切”、“馬上就拆”、“不講條件、不講法律”的話語走向，進(jìn)而引發(fā)井噴式的輿論反彈。二是公共議程被個(gè)體表達(dá)的工具性所主導(dǎo)。本次政策調(diào)整涉及的利益面甚廣，而已購房業(yè)主的利益表達(dá)尤為激烈。他們既存在對“他者利益”的漠視，也對更大層面的公共利益無感，調(diào)查中所見的無視封閉小區(qū)弊端、“拆我的不行，拆別人的可以”的態(tài)度將這種自利性表現(xiàn)得一覽無余。同時(shí)。相應(yīng)的爭論力圖將機(jī)關(guān)大院、政府辦公場所的開放作為示范，有意模糊了機(jī)關(guān)大院等與業(yè)主小區(qū)的基礎(chǔ)差異。這種話語表達(dá)甚至被官方話語所呼應(yīng)，顯示出公共議程中官方話語的退讓。

總體而言，政策調(diào)整前官方話語權(quán)強(qiáng)于公民話語權(quán)。公共議程中工具性的公民話語權(quán)強(qiáng)盛。由于官方話語權(quán)自一出場就帶有政策溝通不足的“原罪”，而后遭遇網(wǎng)絡(luò)空間的擠壓，難以形成公共輿論的積極轉(zhuǎn)向，顯示出官民溝通缺乏、公共議程非理性的雙重失衡。政策調(diào)整本身的正義性因而被遮蔽。

五、用正義的手段推動城市空間正義的轉(zhuǎn)型

從封閉小區(qū)到街區(qū)制是一個(gè)城市空間正義轉(zhuǎn)型的問題，對于改變既有粗放的城市發(fā)展路徑、增加城市內(nèi)涵具有引領(lǐng)意義。但是。這也勢必涉及舊賬償還與新挑戰(zhàn)等一系列問題。由此，有必要用正義的手段推動城市空間正義的轉(zhuǎn)型。

（一）推進(jìn)理性的溝通交往。保證政策的程序正義

意見表達(dá)和意見綜合是政府過程的開端。@推廣街區(qū)制的政策，越過了意見表達(dá)這個(gè)環(huán)節(jié)，使得政策議程與公共議程的關(guān)系倒置，決策者與公眾溝通不暢。進(jìn)而損及程序正義。必須推進(jìn)理性的溝通交往，保證政策的程序正義。

一是確保在《意見》轉(zhuǎn)化為具體政策的過程中。構(gòu)建暢通的官民雙向溝通渠道。要通過充分的調(diào)研，獲知公眾訴求，打消公眾疑慮，積極闡釋政策調(diào)整的目的。引導(dǎo)公眾認(rèn)識城市的密度、規(guī)模、協(xié)同等發(fā)展要素，關(guān)切不同群體的利益立場，獲得公眾對小區(qū)開放政策的理解和支持。

二是構(gòu)建理性的公共輿論場，從非理性的個(gè)體利益表達(dá)轉(zhuǎn)向公共理性基礎(chǔ)上的討論。按照哈貝馬斯的理解。公共意見的理想“只有在從事理性的討論的公眾存在的條件下才能形成”?，F(xiàn)有的輿論場中個(gè)體意見表達(dá)的工具性、主觀性有余，正當(dāng)性、真誠性不足。有必要引導(dǎo)公眾遵循“真實(shí)性、真誠性和正確性等有效性要求”，找到個(gè)體利益與公共利益的交往溝通理性。

（二）推進(jìn)系統(tǒng)性改革，保證政策的實(shí)質(zhì)公平

城市政府既要面對開放封閉小區(qū)的挑戰(zhàn)，也要面臨開放后帶來的壓力和沖突。站在空間政策調(diào)整的關(guān)口，必須承受壓力。負(fù)責(zé)任地系統(tǒng)地布局改革，保證政策實(shí)施的公平性。

其一，綜合布局上中下游政策網(wǎng)絡(luò)。政府實(shí)施《意見》前，要在認(rèn)真調(diào)研的基礎(chǔ)上出臺相應(yīng)的配套措施，從前期規(guī)劃、公共配套到后期保障上做好系統(tǒng)改革。國土和城規(guī)部門要有效銜接，土地出讓規(guī)模劃小，土地出讓成本下降，保證道路設(shè)計(jì)方便；業(yè)主共有權(quán)益要得到充分保護(hù)。基礎(chǔ)建設(shè)、街區(qū)治安、公共衛(wèi)生、通行安全、噪音控制等公共服務(wù)必須得到充分供給：要適時(shí)推動物業(yè)管理制度改革，提供充分競爭的物業(yè)管理市場，保障業(yè)主共同體的自主權(quán)、監(jiān)督權(quán)。同時(shí)，“拆圍”行動要有充分的法理依據(jù)，應(yīng)抓緊完成修法和司法解釋工作。依法推進(jìn)小區(qū)開放。除此以外，提升包括車讓人等方面的城市居民素養(yǎng)和城市文明品質(zhì)。也是必須要做的長期工作。

其二，差異化地推行小區(qū)開放政策。要有不同類型開放小區(qū)的示范。從而引導(dǎo)社會上觀望、對比的心態(tài)，公有單位在土地使用等方面沒有商品房小區(qū)的負(fù)擔(dān)，要在適當(dāng)條件下先行開放；對于什么類型、什么地段、什么面積、什么條件的小區(qū)要開放。如何開放以及開放之后的問題如何解決，都要有不同的保障方案；相應(yīng)的稅費(fèi)調(diào)整、公共設(shè)施的移交和維護(hù)等也應(yīng)該有差異化的安排；在時(shí)間上，要循序漸進(jìn)，盡可能降低拆除圍墻開放小區(qū)給業(yè)主生活帶來的影響；對于已經(jīng)建成的小區(qū)，則需要在業(yè)主共同利益和社會公共利益之間找到均衡點(diǎn)