把城市建設(shè)成為人民群眾安居樂業(yè)的美好家園

杜家毫

黨中央歷來高度重視城市工作。在中共七屆二中全會上，毛澤東同志對我黨的工作重心作出了科學(xué)判斷：“從現(xiàn)在起，開始了由城市到鄉(xiāng)村并由城市領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村的時(shí)期。……必須用極大的努力去學(xué)會管理城市和建設(shè)城市。黨的工作重心由鄉(xiāng)村移到了城市。”由此，我國開啟了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。進(jìn)入新的歷史時(shí)期，以習(xí)近平同志為總書記的新一屆黨中央繼2013年12月召開中央城鎮(zhèn)化工作會議后，又在去年12月召開中央城市工作會議，強(qiáng)調(diào)城市工作在黨和國家工作全局中舉足輕重。我們必須按照黨中央和習(xí)近平總書記的要求以及省委的部署，真正把思想統(tǒng)一起來，認(rèn)認(rèn)真真抓貫徹、抓落實(shí)。只有這樣，城市建設(shè)才會更科學(xué)、更理性、更加符合人民群眾的意愿。

把“以人民為中心”的發(fā)展理念作為城市工作的根本要求

習(xí)近平總書記提出“以人民為中心”的城市發(fā)展理念，一定要落實(shí)到具體工作中、落實(shí)到實(shí)際行動上。我們要抓住“衣食住行、生老病死、安居樂業(yè)”這12個(gè)字，把有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為城市工作的首要任務(wù)。

讓群眾擁有更多就業(yè)機(jī)會。人無恒產(chǎn)，必?zé)o恒心。恒產(chǎn)來自哪里？就是來源于穩(wěn)定的就業(yè)。一方面，要以產(chǎn)業(yè)集聚帶動人口集中，不放松有市場、有效益的勞動密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，大力發(fā)展就業(yè)容量大的服務(wù)業(yè)，堅(jiān)決防止脫離經(jīng)濟(jì)發(fā)展而人為大搞“造城運(yùn)動”。另一方面，要大力實(shí)施創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)戰(zhàn)略，落實(shí)創(chuàng)業(yè)支持政策，搭建更多創(chuàng)業(yè)平臺，提供更優(yōu)創(chuàng)業(yè)服務(wù)，為城市新經(jīng)濟(jì)的成長創(chuàng)造良好環(huán)境。同時(shí)，開發(fā)更多城市就業(yè)崗位，重點(diǎn)做好高校和中職畢業(yè)生、復(fù)轉(zhuǎn)軍人以及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)服務(wù)工作。

讓城市更加美好。這個(gè)美好，既要求建筑別致，更要讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁?，F(xiàn)在，有的城市漠視歷史文化保護(hù)，毀壞城市古跡和歷史記憶；有的搞大樹進(jìn)城、填湖開山，破壞自然的山體和水系；有的沿江、沿河進(jìn)行高強(qiáng)度、高密度的房地產(chǎn)開發(fā)，等等。既割裂了城市的歷史記憶，又人為破壞了城市與自然的有機(jī)聯(lián)系?，F(xiàn)在，包括歐美在內(nèi)，建筑的審美觀發(fā)生了很大變化。當(dāng)年，我們覺得玻璃幕墻很好，但大量采用后，又會帶來光污染。為追求前衛(wèi)和新穎，很多地方請國外設(shè)計(jì)師進(jìn)行設(shè)計(jì)，幾乎成了他們的試驗(yàn)場，當(dāng)時(shí)覺得新穎別致，但不耐看。建筑還是要經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)，要與民族文化、歷史傳統(tǒng)相結(jié)合，比如人民大會堂的莊重、大氣，到今天都不過時(shí)。湖南自然和人文資源豐富，處理得好，就能把城市人文與好山好水好風(fēng)光有機(jī)融合起來，讓城市成為人民安身立命、安居樂業(yè)的美好家園。

讓城市公共服務(wù)更加高效。上學(xué)難、出行難、養(yǎng)老難、就醫(yī)難，以及生活不方便等問題，很大程度上與管理、服務(wù)不到位有關(guān)。必須進(jìn)一步增強(qiáng)城市的服務(wù)屬性，制定和落實(shí)市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃，以合理均衡布局城市各類公共設(shè)施，提升城市的通透性和微循環(huán)能力。同時(shí)，以社區(qū)為單位構(gòu)建公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和社區(qū)生活圈，讓市民生活更加便捷，讓城市更有人情味。這方面，建設(shè)者和市民的視角是不一樣的，市民更多的是考慮方便。城市的決策者、規(guī)劃者，也應(yīng)從普通市民的角度，感受城市管理到底還有哪些不方便的地方，哪些地方還需要改進(jìn)和提高。

讓更多農(nóng)村人口融入城鎮(zhèn)。目前，有些城市的發(fā)展占用了農(nóng)地，但農(nóng)民卻融不進(jìn)來；許多已經(jīng)在城市工作生活的農(nóng)民工及家屬，由于就業(yè)、住房、醫(yī)療、教育、社保等方面的不平等，處于“半市民化”狀態(tài)。我們要針對不同層次、不同職業(yè)人口情況，實(shí)施差別化居住證和戶籍制度，推動基本公共服務(wù)向常住人口覆蓋，提高新市民對城市的適應(yīng)能力和歸屬感。同時(shí)，充分尊重農(nóng)民意愿，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口戶籍與“三權(quán)”脫鉤，維護(hù)其合法權(quán)益。城市的高樓大廈，都是改革開放以來廣大農(nóng)民工一磚一瓦壘起來的，他們辛苦勞作，卻融入不了城市，小孩上學(xué)也成問題。我們大多數(shù)人的父輩、祖輩就是農(nóng)民，我們必須想辦法讓這些為城市建設(shè)作出過巨大貢獻(xiàn)的農(nóng)民工能逐步留在城市。這方面，我們要做的事情很多，必須站在群眾的角度多想一想，堅(jiān)持久久為功，做一件成一件，解決一個(gè)問題，就把工作往前推進(jìn)一步。

努力走集約節(jié)約、可持續(xù)的城市發(fā)展道路

城市是人類社會活動高效化發(fā)展的結(jié)果。更高效、更集約、更持續(xù)是城市發(fā)展的客觀要求。必須從城市規(guī)劃、建設(shè)和管理入手，努力做好全省城市工作。

從城市規(guī)劃入手，為轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式奠定基礎(chǔ)。實(shí)事求是講，領(lǐng)導(dǎo)干部往往主導(dǎo)規(guī)劃的制定。因此，各級領(lǐng)導(dǎo)干部要多學(xué)多看、多思多聽，把每次到國內(nèi)外的考察當(dāng)作學(xué)習(xí)的機(jī)會，多看多思，要獨(dú)立思考，不要盲從，不要動不動就學(xué)國外的，搞大噴泉、大雕塑，請國外設(shè)計(jì)師，關(guān)鍵是要符合實(shí)際。第一，增強(qiáng)規(guī)劃的科學(xué)性。準(zhǔn)確把握城市發(fā)展的未來需求，綜合考慮城市功能定位、文化特色、建設(shè)管理等多種因素來制定規(guī)劃。既要強(qiáng)化規(guī)劃剛性，明確城市建設(shè)用地增長邊界，劃定水體保護(hù)線、綠地系統(tǒng)線、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)控制線、歷史文化保護(hù)線、永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線，又要保持規(guī)劃一定的彈性。特別強(qiáng)調(diào)的是，城市規(guī)模一定要適度，規(guī)模過大，反而會更不經(jīng)濟(jì)，要有邊界約束，不能一味追求規(guī)模，更不能把重心放在建新區(qū)、造新城上。第二，增強(qiáng)規(guī)劃的協(xié)調(diào)性。目前，涉及城市空間的規(guī)劃超過80種，但互相之間存在沖突、矛盾。必須按照“多規(guī)合一”的要求，通過有效的規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制，重點(diǎn)加強(qiáng)主體功能區(qū)規(guī)劃、國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等的銜接。進(jìn)一步健全城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會制度，涉及城市空間建設(shè)和管治的各類規(guī)劃報(bào)批前，必須經(jīng)規(guī)委會審議。第三，增強(qiáng)規(guī)劃的嚴(yán)肅性。城市規(guī)劃制定和執(zhí)行得怎么樣，與領(lǐng)導(dǎo)干部的素質(zhì)、政績觀以及考核機(jī)制密切相關(guān)。要牢固樹立“規(guī)劃即法”意識，依法嚴(yán)肅查處違反規(guī)劃的行為，決不能因人設(shè)規(guī)、有規(guī)不依，堅(jiān)決防止換一屆領(lǐng)導(dǎo)、改一次規(guī)劃的現(xiàn)象。今后，省里將加大對各地規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督力度，完善省城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員制度，運(yùn)用衛(wèi)星遙感監(jiān)測和地理信息系統(tǒng)等手段監(jiān)督規(guī)劃實(shí)施，嚴(yán)格實(shí)行規(guī)劃實(shí)施責(zé)任追究制度，嚴(yán)肅查處擅自修改規(guī)劃、違規(guī)干預(yù)規(guī)劃等行為，將城市規(guī)劃實(shí)施情況納入黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核和離任審計(jì)內(nèi)容。

從建設(shè)城市入手，為提升城市品位創(chuàng)造條件。既要重視總體規(guī)劃，也要注重城市細(xì)節(jié)，在做精、做特、做優(yōu)上下功夫。首先，要補(bǔ)短板。以大運(yùn)量公共交通的優(yōu)先發(fā)展，優(yōu)化城市路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，打通“斷頭路”“丁字路”，構(gòu)建“窄馬路、密路網(wǎng)”的城市道路布局；以地下綜合管廊的完善，解決地面反復(fù)“開膛破肚”現(xiàn)象，結(jié)合各自城市的地形地貌合理確定建設(shè)方式，實(shí)現(xiàn)宜廊則廊、宜溝則溝；以城市排水防澇設(shè)施對接“海綿城市”建設(shè)，充分發(fā)揮城市道路、綠地和水系等對雨水的蓄滲和緩釋作用；以公共服務(wù)設(shè)施的均衡配置，著重解決學(xué)校、醫(yī)療、文化體育、社區(qū)服務(wù)等設(shè)施數(shù)量不足、分布失衡等問題，為便利居民生活提供基礎(chǔ)保障。現(xiàn)在，有些地方被某些地產(chǎn)商“綁架”了，以經(jīng)營城市為名，把城市的核心功能大量外遷，騰出土地搞房地產(chǎn)開發(fā)，造成了一些“睡城”和“潮汐族”現(xiàn)象。比如，有些城市把學(xué)校搬得遠(yuǎn)遠(yuǎn)的，老校區(qū)置換后，在郊外新建一大片，學(xué)生上學(xué)都要跑到很遠(yuǎn)的地方。又如，電影院、歌舞劇院等文化設(shè)施原來都在城市的好地段，但現(xiàn)在有的被置換了，或者承包給別人開飯店、開酒店。這樣的城市就沒有了活力。對一個(gè)城市來講，文化教育等公共設(shè)施用地一定要預(yù)留，公益設(shè)施一定要好好保護(hù)，千萬不能導(dǎo)致地價(jià)暴漲、政府債臺高筑，而該建的公益設(shè)施卻沒有建設(shè)好。其次，要提品質(zhì)。貫徹“適用、經(jīng)濟(jì)、綠色、美觀”的城市建筑方針，破除貪大、媚洋、求怪等建筑亂象。全面落實(shí)建設(shè)、勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等五方主體質(zhì)量安全責(zé)任，杜絕“建筑短命”現(xiàn)象。重視建筑節(jié)能，強(qiáng)化執(zhí)行規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、竣工驗(yàn)收等環(huán)節(jié)的節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)，推動廢水、固體廢棄物和建筑垃圾資源化利用。大力推廣裝配式建筑，并與住宅產(chǎn)業(yè)化結(jié)合起來，打造千億住宅產(chǎn)業(yè)集群。第三，要凸特色。湖南每個(gè)城市都有其獨(dú)特的印記和標(biāo)志，有自然的、有人文的，都承載著歷史和自然的記憶，這是城市之根、城市之魂。譬如，說起長沙，必然是橘子洲頭、岳麓山下；說起岳陽，必然是“洞庭天下水、岳陽天下樓”；說起常德，必然是桃花源里、武陵古郡；說起永州，必然是“永州八記”“濂溪故里”；說起衡陽，必然是“北雁南飛”“壽岳衡山”，等等。這是得天獨(dú)厚的資源和特色，需要善加保護(hù)和利用。要做到“慎砍樹、禁挖山、不填湖、少拆房”，把老祖宗留下的山山水水保護(hù)好，讓城市融入自然，讓自然涵養(yǎng)城市。要正確處理好延續(xù)歷史文脈與融入現(xiàn)代元素的關(guān)系，留住城市特有的地域環(huán)境、文化特色、建筑風(fēng)格等“基因”，防止千篇一律、千城一面、千樓一貌。第四，要廣籌資。在加大財(cái)政投入、提高財(cái)政資金使用效益的同時(shí)，積極探索投融資模式，充分調(diào)動全社會參與城市建設(shè)的積極性。進(jìn)一步放寬市場準(zhǔn)入，擴(kuò)大債券、信貸融資，完善城市基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)費(fèi)價(jià)政策，引導(dǎo)社會資本通過PPP、特許經(jīng)營等方式，參與市政設(shè)施投資運(yùn)營。要強(qiáng)調(diào)的是，采用PPP模式，但不能“掛羊頭賣狗肉”、濫竽充數(shù)，把PPP模式當(dāng)成一個(gè)筐，把BT項(xiàng)目往里裝。其實(shí)，PPP項(xiàng)目是有現(xiàn)金流和投資回報(bào)的，政府和社會投資者要按照設(shè)定的比例分享收益。

從管理城市入手，為促進(jìn)城市宜居宜業(yè)提供保障。不同的城市，基礎(chǔ)設(shè)施條件可能有差別，但管理和服務(wù)不能打折扣。首先，要堅(jiān)決守住城市安全底線。保障城市安全運(yùn)行，是城市管理的首要任務(wù)。確保城市安全，既要抓好源頭防控，也要強(qiáng)化動態(tài)監(jiān)管，重點(diǎn)是對污水、垃圾處理、供水、燃?xì)?、橋梁、隧道、邊坡、老舊建筑等市政設(shè)施進(jìn)行全方位綜合管理，健全城市抗震、防洪、排澇、消防、應(yīng)對地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急指揮體系，提升城市綜合防災(zāi)減災(zāi)能力。其次，要盡量滿足市民多樣化需求。以老百姓滿不滿意為標(biāo)準(zhǔn)，充分尊重市民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，鼓勵市民廣泛參與城市建設(shè)、管理，尊重民意，用好民智，實(shí)現(xiàn)城市共治共管、共建共享。第三，要大力提高城市信息化水平。促進(jìn)大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等新一代信息技術(shù)與城市管理服務(wù)融合，加強(qiáng)城市管理數(shù)字化平臺建設(shè)和功能整合，推進(jìn)交通運(yùn)行、環(huán)境監(jiān)測、地下管線等各類城市運(yùn)行數(shù)據(jù)的綜合采集，發(fā)展民生服務(wù)智慧應(yīng)用。逐步改變城市管理領(lǐng)域數(shù)據(jù)分割、共享不夠的問題，使互聯(lián)網(wǎng)上沉睡的“大量數(shù)據(jù)”轉(zhuǎn)化為“大數(shù)據(jù)”。需要注意的是，建設(shè)智慧城市也不能一哄而上，可以先期實(shí)現(xiàn)各部門的數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)、平臺共享，逐步促進(jìn)智慧城市形成。

用供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的思維抓好城市工作

當(dāng)前，關(guān)鍵是要運(yùn)用供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革思路和辦法，把城市工作的重點(diǎn)放在補(bǔ)短板、去庫存，增加公共產(chǎn)品供給、改善人居環(huán)境和培育特色產(chǎn)業(yè)上來。

抓好特色產(chǎn)業(yè)培育。堅(jiān)持宜工則工、宜農(nóng)則農(nóng)、宜商則商、宜游則游，不斷夯實(shí)城市持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)?？h級城市要著力發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)品加工業(yè)，市州中心城市要把服務(wù)業(yè)特別是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展放到重要位置，充分利用湖南山水風(fēng)光秀麗、民族風(fēng)情多樣、紅色旅游資源豐富的優(yōu)勢，大力發(fā)展休閑旅游業(yè)。加強(qiáng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)園區(qū)建設(shè)，在建好標(biāo)準(zhǔn)廠房的基礎(chǔ)上，加大精準(zhǔn)招商力度，有針對性地吸引沿海產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，引導(dǎo)湘籍在外經(jīng)商務(wù)工人員回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。堅(jiān)持產(chǎn)城融合，推動城市空間與產(chǎn)業(yè)空間高度契合，促進(jìn)城市設(shè)施與園區(qū)設(shè)施共建共享，在集聚產(chǎn)業(yè)的同時(shí)集聚人口，防止出現(xiàn)“空城”“睡城”。

扎實(shí)推進(jìn)“兩房兩棚”“兩供兩治”建設(shè)?！皟晒﹥芍巍保鄶?shù)縣城都在推進(jìn)，但沒有做到雨污分流，最后還是排到了河里。農(nóng)村就更不用說了。雨污分流對保持綠水青山、保護(hù)生態(tài)環(huán)境非常關(guān)鍵，我們既要顯績，也要潛績，必須著力抓好雨污分流等重點(diǎn)任務(wù)。棚戶區(qū)改造方面，把棚戶區(qū)改造與房地產(chǎn)去庫存結(jié)合起來，明確貨幣化安置補(bǔ)償?shù)恼呒皹?biāo)準(zhǔn)，逐個(gè)項(xiàng)目落實(shí)貨幣化安置任務(wù)，力爭全省貨幣化安置比例超過50%。“兩供兩治”方面，加快城市污水垃圾處理設(shè)施建設(shè)與提質(zhì)改造，積極推進(jìn)城市黑臭水體整治，抓好雨污分流、垃圾分類、地下管線普查等基礎(chǔ)性工作，在推進(jìn)長沙、常德等地下綜合管廊、海綿城市試點(diǎn)的同時(shí)，選擇一些市、縣開展省級試點(diǎn)。

全力化解房地產(chǎn)庫存。市、縣兩級政府要強(qiáng)化房地產(chǎn)市場穩(wěn)定健康發(fā)展的主體責(zé)任，貫徹落實(shí)“湘十條”等政策，堅(jiān)持“分城施策”，重點(diǎn)在支持農(nóng)民進(jìn)城購房、鼓勵棚改貨幣化安置、推進(jìn)住房租賃市場改革等方面，制定符合實(shí)際的去庫存措施。對庫存去化周期超過2年的城市，要嚴(yán)格控制房地產(chǎn)用地供應(yīng)，嚴(yán)格控制新增住房供應(yīng)，確保今年不新增庫存、原有庫存明顯下降。同時(shí)，以滿足新市民住房需求為出發(fā)點(diǎn)，建立購租并舉的城鎮(zhèn)住房制度。今后，住房保障要逐步轉(zhuǎn)向租賃補(bǔ)貼為主，推動廉租房、公租房、普通租賃住房并軌運(yùn)行，培育住房租賃市場主體，研究稅收、金融優(yōu)惠政策，鼓勵多種形式的住房租賃經(jīng)營。

加快推進(jìn)以戶籍制度改革為核心的城市改革。2016年底前，各地均要制定公開透明的落戶程序和目標(biāo)，力爭2020年全省戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到35%左右。居住證制度改革，推進(jìn)居住證制度覆蓋全部未落戶的城鎮(zhèn)常住人口，保障其享有國家和省規(guī)定的基本公共服務(wù)。公共服務(wù)制度改革，今年年底前，省直有關(guān)部門和地方政府要制定實(shí)施教育、醫(yī)療、社保等公共服務(wù)全面覆蓋常住人口的配套政策。允許在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系，加快建立基本醫(yī)療保險(xiǎn)異地就醫(yī)醫(yī)療費(fèi)用結(jié)算制度。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化激勵機(jī)制改革，今年年底前，要研究出臺財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤、城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤的具體政策，中央和省預(yù)算內(nèi)投資安排、新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，也要向吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量較多的城鎮(zhèn)傾斜。城市管理體制改革，要按照權(quán)責(zé)一致的原則，推進(jìn)市縣兩級政府規(guī)劃建設(shè)管理部門綜合執(zhí)法，推動執(zhí)法重心下移、執(zhí)法事項(xiàng)屬地化管理，并將城管體制改革與簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能結(jié)合起來，構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰、服務(wù)為先、管理優(yōu)化、執(zhí)法規(guī)范、安全有序的城市管理體制。

把城鎮(zhèn)化與社會主義新農(nóng)村建設(shè)結(jié)合起來。推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，既包括城市、又包括農(nóng)村，既要防止城市功能“空心化”，又要防止農(nóng)村“空心化”。中國的城鎮(zhèn)化不可能完全走西方道路，或者像印度、巴西那樣，大量農(nóng)村人口往城市轉(zhuǎn)移，最終形成大量貧民窟。建設(shè)社會主義新農(nóng)村要與城鎮(zhèn)化結(jié)合起來，使兩者互為依托、互相促進(jìn)，從某種意義上講，建設(shè)社會主義新農(nóng)村更加任重道遠(yuǎn)。