面對中菲仲裁案的挑戰(zhàn) 未來應(yīng)提升對外交往的法治能力

朱鋒

2016年7月12日出臺的中菲南海仲裁結(jié)果雖然荒唐，其影響和作用卻不容忽視和低估。有國際媒體稱這一裁決結(jié)果是中國南海主權(quán)和海洋權(quán)益主張的“阿喀琉斯之踵”，這未免言過其實。從哪個方面來看，中菲仲裁結(jié)果都是非法的、無效的，但繼續(xù)重視對裁決結(jié)果的應(yīng)對和回?fù)?、管控南海緊張態(tài)勢、堅定維護(hù)中國的南海主權(quán)與權(quán)益，仍將是一項長期的艱苦工作。中國人常言“禍福相依”，如果調(diào)整和應(yīng)對得當(dāng)，這次國際司法干預(yù)南海主權(quán)爭議的風(fēng)波，未嘗不是中國提升大國能力、拓展周邊外交、鞏固南海維權(quán)的新機(jī)遇。

仲裁裁決是仲裁庭

“越權(quán)”和“濫權(quán)”的產(chǎn)物

對這一裁決結(jié)果的傾向性我們早有充分的心理準(zhǔn)備，它必然是偏袒菲律賓的。2015年10月29日，仲裁庭不顧中國的嚴(yán)正反對和《聯(lián)合國海洋法公約》的相關(guān)法理精神，對菲律賓提交的訴訟文件作出有管轄權(quán)和可受理性決定。這一決定已經(jīng)預(yù)示著仲裁庭不僅準(zhǔn)備在中菲仲裁案上“越權(quán)”，而且一定會濫用其手中的國際司法權(quán)力在最后的仲裁裁決中“濫權(quán)”。但7月12日公布的“裁決書”中的“越權(quán)”和“濫權(quán)”程度仍然讓我們感到震驚。

“裁決書”幾乎完全覆蓋菲律賓提出的15項針對中國的指控。它雖未直接對中國南海斷續(xù)線作出裁定，但裁決斷續(xù)線內(nèi)的歷史性權(quán)利不能超出《公約》的范圍；依據(jù)菲律賓單方面的指控材料，斷定中國在南海的島礁建設(shè)破壞了南海生態(tài)；更有甚者，判定中國在南沙群島的實占島礁中，包括太平島在內(nèi)，沒有一個是可以擁有200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的“島”，都是只能劃設(shè)12海里的巖礁。臺灣前領(lǐng)導(dǎo)人馬英九曾為了說明太平島是符合《聯(lián)合國海洋法公約》定義的島，不僅親臨太平島展示其“島”的海洋法屬性，還組織國際人士和媒體記者登島考察自然地貌。難怪馬英九在得知仲裁結(jié)果后的第一反應(yīng)是，他“極其驚愕”。

“裁決書”還單獨列了一個類目“南海爭議的惡化”，把今天南海主權(quán)與海洋權(quán)益爭議緊張歸結(jié)為中國的行動。事實是2012年4月菲律賓用軍艦強(qiáng)扣中國漁船，2013年菲律賓執(zhí)法船只開槍射殺臺灣漁民。南海漁業(yè)糾紛中的執(zhí)法暴力，菲律賓最為惡劣。即便是黃巖島爭議談判，也是2013年1月菲律賓主動退出，單方面轉(zhuǎn)向提起國際司法訴訟。7月5日，中美在華盛頓舉行智庫對話會。前國務(wù)委員戴秉國明確表示，中菲仲裁結(jié)果充其量是“一張廢紙”。這份“裁決書”應(yīng)驗了他的預(yù)判，仲裁裁決就是“一張廢紙”。仲裁結(jié)果代表不了國際法，代表不了國際公平和正義。

問題是，中菲仲裁庭為什么會作出如此裁決？是什么因素讓五位法官扭曲法律專業(yè)主義應(yīng)該具有的嚴(yán)謹(jǐn)和公正？這是一個值得深思的話題。

中國的南海主權(quán)主張絕非

“收復(fù)失地主義”行動

西方話語體系下長期充斥著對中國南海維權(quán)主張和行動的偏見和歪曲，必然影響到仲裁庭法官們對中菲仲裁案的認(rèn)識和理解。特別是在中國南海島礁建設(shè)問題上，美國等西方國家的媒體、智庫和政府人士指責(zé)中國推行“南海軍事化”、想要改變“南?，F(xiàn)狀”以及中國行為具有“侵略性”等說法，也難以避免地影響到仲裁庭的思考。拋開這些因素，以下兩個原因是根本。

首先，仲裁庭的成立沒有代表性、也缺乏公正性，形成了事實上的歐洲法系仲裁庭。仲裁庭的五位法官，四位是歐洲人，一位是長期在歐洲學(xué)習(xí)、工作和生活的加納人。這五位法官生搬硬套《聯(lián)合國海洋法公約》的條文裁決菲律賓的訴訟請求，忽視了南海爭議的歷史沿革和調(diào)解國家間權(quán)益主張的其他國際習(xí)慣法，更違背了《聯(lián)合國海洋法公約》不調(diào)解國家間主權(quán)爭議的基本原則。

其次，五位法官思維方式上有著濃厚的歐洲中心主義的政治情節(jié)。

“二戰(zhàn)”后，在歐洲的海洋和陸地領(lǐng)土爭議中，條約規(guī)定和國際司法干預(yù)發(fā)揮了決定性的作用。歐洲的歷史遺產(chǎn)，又讓當(dāng)代歐洲的政治和法律精英特別警惕和反感歐洲歷史上一度出現(xiàn)過、并把歐洲拖入“二戰(zhàn)”前頻繁戰(zhàn)亂的收復(fù)失地主義?？v觀整個500頁的判決書，五位法官們作出裁決的一大著眼點，就是把中國在南海的維權(quán)行動有意、無意地導(dǎo)向了他們內(nèi)心深處所反對的收復(fù)失地主義。但用收復(fù)失地主義來看待中國的南海主張，是一種典型的時空錯亂。

中國的南海主權(quán)與權(quán)益主張具有歷史、法律、管轄權(quán)三者同時并舉的連續(xù)性和正當(dāng)性。中國在南海的主權(quán)、權(quán)利及相關(guān)主張是在中國人民千百年來的歷史實踐中逐漸形成和不斷發(fā)展起來的，并且一直為歷屆中國政府所堅持。新中國沒有對南沙群島保持足夠的“實控”地位，但作為中國一部分，臺灣并沒有缺失過上世紀(jì)90年代初之前對南沙最大的島嶼太平島的控制和對南沙海域的管轄。南海爭議的本質(zhì)是菲律賓等國長期非法占領(lǐng)應(yīng)屬中國的南沙島礁。中國南海權(quán)益主張的基礎(chǔ)是合情合法合理地維權(quán)，不僅不是“收復(fù)失地”，而是多年來中國的克制和忍讓——不用強(qiáng)制手段改變南沙島礁被非法侵占的事實。裁決書特意提到中國在南海曾享有過“歷史權(quán)利”，但卻不顧中國歷屆政府所堅持的南海主張，以及中國大陸和臺灣被廣泛國際認(rèn)可的“一中性質(zhì)”，否定中國在南海斷續(xù)線內(nèi)的“歷史性權(quán)利”主張。

盡管是菲律賓單方面提出，但客觀上中菲仲裁案是南海主權(quán)爭議第一次引入國際仲裁。以前發(fā)生過的馬來西亞和新加坡之間的離島歸屬問題上的國際司法裁決，并非真正意義上的南海仲裁案。仲裁庭的這“第一判”本應(yīng)追求中、菲雙方之間的平衡，盡可能地有助于澄清爭議事實、保留法理解釋的彈性和維護(hù)《聯(lián)合國海洋法公約》對所有締約國利益的包容性。然而，“裁決書”展示的是法官們的“政治化”高于“司法化”的裁決主張。五位法官不顧南海爭議的復(fù)雜性，想給亞洲創(chuàng)設(shè)海洋領(lǐng)土爭議解決的“法律模式”。仲裁庭這種將海洋領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益爭議的“歐洲經(jīng)驗”輕率地用于亞洲的實際結(jié)果，甚至有可能加劇南海爭議、而不是有助于彌合爭議。

拒絕仲裁裁決、更要拒絕和減少仲裁裁決背后的固執(zhí)與偏見

仲裁庭對中菲南海主權(quán)和海洋權(quán)益爭議事實上沒有管轄權(quán)，但“裁決書”給中國造成的傷害仍然是沉重的。不管仲裁庭從組成、審議到裁決充滿了多少不合法和不合理之處，“裁決書”已然造成了普遍的國際印象——國際仲裁機(jī)制對南海爭議解決提供了“法律方案”。不少國家會利用和炒作這份“裁決書”的所謂價值，一是要借機(jī)“修理”中國；二是要乘機(jī)壓縮中國在南海的主權(quán)與海洋權(quán)益空間；三是甚至借機(jī)在中國崛起的進(jìn)程中給中國炮制和制造難題。

“后仲裁案時代”的南海維權(quán)斗爭，或許對中國來說更加艱難，所需要的外交、輿論和法理斗爭仍將是長期化的。

不少國際媒體表示，中國不接受這份裁決將讓中國的國際形象受損，會讓中國付出“名譽(yù)的代價”。對于這樣的說法中國無需介意。國際關(guān)系中，任何國際司法決定只是調(diào)解國家間關(guān)系、創(chuàng)造分歧彌合與解決的階梯，但這一階梯真的要能通向和解，靠的永遠(yuǎn)不是法律本身、而是相關(guān)爭議國家的善意與合作。

對于不具有司法管轄權(quán)的國際仲裁裁決，并非只是中國一個國家“一笑了之”。1986年美國就堅決不接受、不執(zhí)行“尼加拉瓜vs 美國”的國際司法判決；2013年，英國政府也不接受“毛里求斯vs英國”印度洋漁業(yè)保護(hù)區(qū)問題上的國際仲裁裁決。2014年，俄羅斯普京政府對于國際仲裁庭裁決克里姆林宮需要賠償尤先科石油公司前股東500億美元的裁決，更只是“聳了聳肩”。

國內(nèi)有一種觀點認(rèn)為，不能因為美國、俄羅斯“耍橫”，中國就應(yīng)該效仿它們；在中菲仲裁裁決上，中國應(yīng)該表現(xiàn)“柔和”。這種觀點有道理，并不恰當(dāng)。正是因為仲裁庭從一開始就缺乏管轄權(quán)和裁決書中的濫權(quán)，中國的“不接受、不參與、不執(zhí)行”已經(jīng)顯示出了高度的正當(dāng)性和必要性。對爭議問題的國際司法仲裁本來應(yīng)該是在爭議雙方都同意的條件下，著眼于提供切實可行的方案?，F(xiàn)在的中菲仲裁案結(jié)果是想把中國南海權(quán)益主張“一棍打死”。

對于這樣的仲裁裁決，中國既要繼續(xù)把它當(dāng)作“一張廢紙”，又要做好外交、政治、輿論、法理，以及軍事和戰(zhàn)略上的多重準(zhǔn)備。目前來看，美國等主要國家都在等待時機(jī)、觀察中國的反應(yīng)再決定下一步的“出手”。保持冷靜、以我為主、適時啟動中國和菲律賓的雙邊談判，是走出仲裁結(jié)果所投下的陰影、在仲裁裁決的所謂“法律方案”之外建立管控和減弱南海爭議的“對話方案”的必要步驟。但是，中國必須旗幟鮮明地反對以仲裁裁決的執(zhí)行為條件的任何對話。

正如楊潔篪國務(wù)委員2016年7月15日在答記者問中所提出的，“中國愿與直接當(dāng)事國在尊重歷史事實基礎(chǔ)上，依據(jù)包括《公約》在內(nèi)的國際法，積極商談爭議解決前的臨時安排，包括在南海相關(guān)海域進(jìn)行共同開發(fā)，實現(xiàn)互利共贏，共同維護(hù)南海的和平穩(wěn)定。”

回?fù)糁俨貌脹Q：中國需要“系統(tǒng)工程”

“裁決書”對中國的傷害，說到底是國際條約體系基于西方經(jīng)驗、充斥西方話語、西方人才運營的體系特點的必然產(chǎn)物。這既是當(dāng)前國際關(guān)系的現(xiàn)實，也客觀反映了過去近400年世界歷史的演進(jìn)軌跡。國際條約法體系從實體到程序、從執(zhí)行制度到運營機(jī)制，“西方中心主義”的特色依然濃郁。國際法治進(jìn)程，本質(zhì)上依然是“西方文明”的成果。對于這一事實，中國需要有清醒的認(rèn)識。中菲南海仲裁案是就這一世界國際法體系的實質(zhì)，給我們上了生動一課。

在這一國際法體系面前，中國未來將遭遇到的問題和挑戰(zhàn)不會僅僅止于菲律賓南海仲裁案，未來中國崛起的進(jìn)程和這一體系的“沖突點”還會延續(xù)。因此，中菲仲裁案可以給我們提供的經(jīng)驗教訓(xùn)，并非僅僅只是南海維權(quán)。中國社會同樣需要客觀、冷靜地透視和準(zhǔn)備中菲仲裁案背后存在的長期競爭。

首先，對于包括《聯(lián)合國海洋法公約》在內(nèi)的當(dāng)代國際法體系，中國原則上不能排斥和抗拒，更不能急于“另起爐灶”，而需要加速、加強(qiáng)學(xué)習(xí)、盡快全面融入，提高熟練、自如和“為我所用”地使用國際條約和國際規(guī)范的能力。任何揚(yáng)言因為中國受到了仲裁庭的不公對待而要退出《聯(lián)合國海洋法公約》的想法，都是短視的、有害的。

當(dāng)代中國盡管實現(xiàn)了快速崛起，但仍然是國際體系的“后來者”。改革開放38年以來，中國已經(jīng)總體上成為了包括國際法體系在內(nèi)的當(dāng)代國際秩序的受益者、維護(hù)者、建設(shè)者和貢獻(xiàn)者。了解世界、融入世界和影響世界，是中國成功的重要經(jīng)驗之一。正因為如此，中國才從近代史以來史無前例地走到了世界舞臺的中央。但這個“走入中央”的進(jìn)程還不完善、堅固和全面，未來中國需要有更好地應(yīng)對和解決國際法挑戰(zhàn)的能力建設(shè)，這首先要“從自己做起”。2001年中國加入WTO后成功融入和運用WTO規(guī)則的經(jīng)驗是我們的信心所在。

其次，中國需要注重培養(yǎng)既有理論又有實務(wù)經(jīng)驗，既有“中國情懷”又有優(yōu)秀外語能力的大量國際海洋法和國際公法人才。中國高校的國際公法和海洋法學(xué)科建設(shè)同樣需要大力推進(jìn)。

2001年中國加入WTO，中國的國際私法人才崛起；2016年中國遭受中菲仲裁裁決的打擊，國際公法和海洋法的人才應(yīng)該更多地崛起。這需要許多年輕學(xué)子要有致力于海洋法和國際公法學(xué)習(xí)和深造的決心，但這一領(lǐng)域常常是法律專業(yè)中最掙不到錢的專業(yè)。特別是海外學(xué)習(xí)法律所需學(xué)費昂貴，許多學(xué)子更愿選擇今后可以當(dāng)律師和掙到好收入的私法、商法專業(yè)。無論是這方面的人才培養(yǎng)，還是學(xué)科建設(shè)，都必須堅持“國際化”和“中國化”齊頭并進(jìn)的發(fā)展方向。中國國內(nèi)高校的國際公法教學(xué)、研究和人才培養(yǎng)體制，必須加大和國際接軌的力度，引進(jìn)國際人才，包括開設(shè)雙語課程。在改變國際法“西方中心主義”的體系特征之前，必須先走全面“學(xué)習(xí)”和“融入”的道路。

第三，中國與國際仲裁庭所進(jìn)行的這場“遭遇戰(zhàn)”，更需要有效激發(fā)中國社會“找問題、找差距”的決心。加大規(guī)則意識及提升國家和全社會對外交往的法治能力，是未來更好實現(xiàn)和捍衛(wèi)國家利益，同時影響和改造世界的重要方向。

國際事務(wù)的法治化是當(dāng)代世界政治的基本趨勢，也是全球化時代國家能力成長的動力之一。從WTO到新的多邊貿(mào)易規(guī)則的設(shè)定和談判，從網(wǎng)絡(luò)安全到人道主義干預(yù)，從應(yīng)對氣候變化的國際公約安排到清潔和可再生能源的運用，從地緣政治到地緣經(jīng)濟(jì)，從雙邊關(guān)系到多邊國際制度，熟練、嚴(yán)格和高效地運用各種國際規(guī)則和國際制度，既是一個國家“軟權(quán)力”的基礎(chǔ)，也是一個大國強(qiáng)大的真正標(biāo)志。中國影響和改造世界的基本途徑，一是要靠實力，二是要靠規(guī)則運用能力。

能否全面掌握、發(fā)展和創(chuàng)新世界能理解和接受的國際規(guī)則和規(guī)范，是中國大國成長真正長期面臨的重大考驗。

作者為南京大學(xué)中國南海研究協(xié)同創(chuàng)新中心執(zhí)行主任、南京大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院院長