中國PPP，請(qǐng)讓理念先行

王天義

權(quán)力與資本的握手言和（合），是PPP的理念追求。這種理念和境界不到位，中國PPP前景就堪憂。

2014年初，中國官方在BOT/TOT等模式應(yīng)用了20多年之后才把PPP（Public Private Partnership）概念正式引入國內(nèi)，可謂姍姍來遲。此后把原意“公私伙伴關(guān)系”翻譯成“政府與社會(huì)資本合作”，也可謂中國式變通。

兩年來，中國PPP高舉高打，強(qiáng)力推進(jìn)，高潮迭起。國務(wù)院常務(wù)會(huì)議數(shù)次專題研究PPP，主要領(lǐng)導(dǎo)也有專門批示；國務(wù)院及有關(guān)部門出臺(tái)的針對(duì)PPP或與PPP有關(guān)的規(guī)范性行政文件等已超30個(gè)；發(fā)改委、財(cái)政部示范項(xiàng)目庫一增再增，項(xiàng)目數(shù)以萬計(jì)，投資規(guī)模數(shù)以幾萬億、十幾萬億計(jì)；各種所謂的PPP創(chuàng)新產(chǎn)品、創(chuàng)新機(jī)制、創(chuàng)新工具、創(chuàng)新方法，接二連三，層出不窮。

總之，我們?cè)赑PP操作層面，表現(xiàn)出了極高的熱情和創(chuàng)新能力，也表現(xiàn)出了太多的小聰明，在技術(shù)操作方面我們肯定能為世界PPP做出突出貢獻(xiàn)，但問題是太過熱衷于小聰明往往就會(huì)失去發(fā)現(xiàn)大智慧的機(jī)會(huì)和能力。

PPP概念的產(chǎn)生，完全是基于現(xiàn)實(shí)的理念創(chuàng)新結(jié)果，即變過去由政府和公共部門獨(dú)家提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為通過公私合作機(jī)制來提供，以期同時(shí)克服市場(chǎng)失靈與政府失靈的“兩失”問題，解決政府缺資金、缺效率的“兩缺”問題，為此我們完全能找到PPP的理論自信。

但是，如果現(xiàn)實(shí)理念缺失甚至錯(cuò)誤，那么再精彩的操作設(shè)計(jì)也只能是紙上談兵，無濟(jì)于事。就像婚姻，如果雙方不能情投意合、志同道合，而是同床異夢(mèng)、離心離德，那么婚姻協(xié)議研定的再具體再嚴(yán)謹(jǐn)再完美，也無法保證婚姻的長久與美滿，充其量也只能使婚離得公平一點(diǎn)、順利一些（其實(shí)也未必）。所以，中國PPP，需要理念先行。因?yàn)橹袊茝VPPP，缺操作更缺理念，缺操作的規(guī)范與方法，更缺理念的提升與固化，操作可以速成，而理念則需要時(shí)間與磨煉。

一如PPP立法，我們的確需要國家層面的頂層法律規(guī)范，但我們的問題更多的是執(zhí)法不嚴(yán)甚至有法不依，上有政策下有對(duì)策，這就是理念出了問題。國外也有不少國家沒有頂層法規(guī)設(shè)計(jì)，但PPP實(shí)施得也挺好。

PPP本不應(yīng)該那么復(fù)雜，把簡(jiǎn)單問題復(fù)雜化，理念不足手段補(bǔ)，只能是事倍功半，于事無補(bǔ)。其實(shí)，聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)（UNECE）在2008年提出的PPP善治準(zhǔn)則中，針對(duì)立法與管制提出的“更少一些、更簡(jiǎn)單一些和更好一些”（fewer、simpler and better）的原則，值得我們思考和借鑒。

PPP有哪些核心理念？

我們之所以把PPP翻譯成“政府與社會(huì)資本合作”，而舍伙伴關(guān)系原意，可能是存在理念和心理障礙。因?yàn)?，我們有著太深的官本位文化，?quán)力高于一切，權(quán)力大于一切。當(dāng)下，我們一提到政府與企業(yè)，也許首先想到的還是官商勾結(jié)、權(quán)錢交易而不是平等友好、相敬如賓。

在這種情況下，讓我們一下子接受公私伙伴關(guān)系或政企伙伴關(guān)系這樣的說法和理念，情感和理性上都是有壓力的，甚至根本就不以為然。也許在政府看來，政企合作之說已經(jīng)很不錯(cuò)了，夠親近了，硬要說成政企伙伴或公私伙伴關(guān)系，則未免有點(diǎn)過了，權(quán)力折讓或折損得太多了。另一方面，私人（民營）企業(yè)，也不大相信能與政府建立起長期穩(wěn)定的同甘共苦、同舟共濟(jì)的伙伴關(guān)系。但必須要明白，權(quán)力與資本的握手言和（合），是PPP的理念追求。這種理念和境界不到位，中國PPP前景就堪憂。

那么，深究之，PPP到底有哪些核心理念？縱觀世界各國PPP界定和實(shí)踐，理念是高度一致的。PPP 中之所以用了Partnership（伙伴關(guān)系）而沒用Cooperation（合作）等詞匯，不是為了湊三個(gè)“P”，而是要清晰表達(dá)和明確表示公私合作長期提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)所需要建立的特殊關(guān)系——伙伴關(guān)系。伙伴關(guān)系強(qiáng)調(diào)的是甘苦與共、風(fēng)雨同舟，分享陽光、分擔(dān)風(fēng)雨。具體來說，PPP的核心理念包括：平等友好、長期穩(wěn)定，合理回報(bào)、激勵(lì)約束，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益分享。

其中，長期穩(wěn)定的合理回報(bào)是PPP最為關(guān)鍵的核心理念，其他理念大都由此而生或?yàn)榇朔?wù)。

一方面，PPP企業(yè)要把追求長期穩(wěn)定的合理回報(bào)作為企業(yè)的價(jià)值觀和經(jīng)營理念加以堅(jiān)守，要自覺而努力地克服追求企業(yè)利潤效益最大化的本能沖動(dòng)。如果要追求高風(fēng)險(xiǎn)高回報(bào)那就不要做PPP，直接面向市場(chǎng)提供私人產(chǎn)品好了，用不著去提供公共產(chǎn)品。所以資本市場(chǎng)過度關(guān)注和熱炒PPP業(yè)務(wù)上市公司或PPP項(xiàng)目，并給出過高的PE評(píng)價(jià)和期待，是有害的，不要逼著PPP業(yè)務(wù)公司去掙大錢、掙快錢，而失去了應(yīng)有的從容和淡定，更不可以降低公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量為代價(jià)。

另一方面，政府也要保證守信PPP企業(yè)的長期穩(wěn)定的合理回報(bào)，按協(xié)議及時(shí)付費(fèi)和適時(shí)調(diào)價(jià)都是政府必須做好的規(guī)定動(dòng)作，為此財(cái)政支付能力的測(cè)評(píng)及預(yù)算性強(qiáng)制安排也是需要做好的功課。據(jù)悉，國務(wù)院有關(guān)部門正在研究制定合理回報(bào)機(jī)制規(guī)范性指導(dǎo)文件，很有必要，這有利于政企雙方乃至社會(huì)公眾加深對(duì)PPP的理解與支持，也使物有所值和財(cái)政承受能力測(cè)評(píng)有了科學(xué)量化的基礎(chǔ)。顯然，合理回報(bào)不是高回報(bào)，因?yàn)镻PP不是風(fēng)險(xiǎn)投資，自負(fù)盈虧和企業(yè)效益最大化不是PPP的理念，因?yàn)镻PP是半市場(chǎng)化的東西；合理回報(bào)也不是固定回報(bào)，因?yàn)閷?shí)際回報(bào)會(huì)由于企業(yè)實(shí)際經(jīng)營能力和效果不同而有所差異，這就是PPP的激勵(lì)相容理念。

談到合理回報(bào)，還要提請(qǐng)政府明白，企業(yè)合理回報(bào)與政府物有所值是不矛盾的，關(guān)鍵點(diǎn)是，政府支付給企業(yè)的包括其合理盈利在內(nèi)的收入，應(yīng)該低于政府單獨(dú)運(yùn)作的成本支出（政府可以不盈利、政府融資成本可能更低），企業(yè)賺了錢，政府省了錢，這就是PPP看似矛盾實(shí)則必須的功效。

可用數(shù)字來簡(jiǎn)單說明：如果政府付費(fèi)10（企業(yè)成本9、利潤1），政府單干成本為12，則就可以說企業(yè)賺了1，政府省了2。談到合理回報(bào)，也要提醒企業(yè)明白，當(dāng)企業(yè)正常經(jīng)營回報(bào)明顯偏高（不管什么原因），政府下調(diào)回報(bào)至合理水平的主張和要求是應(yīng)該得到充分尊重和積極響應(yīng)的，否則一味要求政府“抬低不限高”也是理念出了問題。

追求公平與效率的平衡

也許有人會(huì)問，公眾利益最大化是不是PPP的核心理念？的確，國內(nèi)一些城市政府把公眾利益最大化與合理回報(bào)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益分享等一起作為PPP的核心理念和原則加以強(qiáng)調(diào)，對(duì)此，我們需要審問之、明辨之。

從大道理上講，追求公眾利益最大化是政府的天職，但卻不是私人部門和企業(yè)的職責(zé)。一些政府相信，只有由自己獨(dú)自提供公共產(chǎn)品和服務(wù)才能保證公眾利益的最大化，這就是時(shí)至今日很多發(fā)達(dá)國家城市公共設(shè)施與公共服務(wù)仍由政府“大包大攬”、“單打獨(dú)斗”，拒絕私有化，也拒絕PPP化的原因。如瑞士、新加坡等不少國家的供水甚至污水處理等領(lǐng)域都不對(duì)私人部門開放，也不接受PPP模式。

公共產(chǎn)品與服務(wù)PPP化，既是政府管理社會(huì)的機(jī)制創(chuàng)新，也是政府面對(duì)缺資金、缺效率困境的無奈之舉。如果第一個(gè)P（Public，公共部門或政府）能夠單獨(dú)高效優(yōu)質(zhì)地提供好公共產(chǎn)品或服務(wù)，就無需與第二P（Private，私人部門或企業(yè)）去搞很復(fù)雜的第三個(gè)P（Partnership，伙伴關(guān)系）了。

我們更愿意說，PPP不是政府追求公共利益最大化的必然結(jié)果，而是政府追求公眾利益最大化的必要折扣或最小折扣。通過PPP模式讓私人部門和企業(yè)進(jìn)入公共產(chǎn)品或服務(wù)領(lǐng)域，可以說是犧牲一點(diǎn)社會(huì)公平以換來更高的企業(yè)效率；而確定和限定私人部門和企業(yè)的合理回報(bào)，也可以說是犧牲一點(diǎn)企業(yè)效率以換取更好的社會(huì)公平。求得公平與效率的最佳結(jié)合點(diǎn)和平衡狀態(tài)，是PPP的高難動(dòng)作、境界追求。

政府講公平，企業(yè)講效率。如果在政企PPP合作過程中，政府時(shí)常以公眾利益最大化來說事，就有可能傷及企業(yè)的合法權(quán)益和嚴(yán)肅的合作關(guān)系，到頭來可能又傷害了公眾的長遠(yuǎn)利益，現(xiàn)實(shí)PPP實(shí)踐中這類事情正在發(fā)生。按理說，PPP合作中，企業(yè)按協(xié)議干好活，并合理獲利就夠了，至于政府對(duì)公眾利益的保護(hù)和關(guān)愛（比如對(duì)弱勢(shì)群體、困難家庭、婦女兒童等），則可以作為PPP協(xié)議內(nèi)容讓企業(yè)直接提供，但實(shí)質(zhì)上還是政府買單（增加政府補(bǔ)貼等），因?yàn)椴荒苡纱私档推髽I(yè)的合理回報(bào)。當(dāng)然，政府完全可以在PPP合作之外去尋找對(duì)公眾利益保護(hù)與關(guān)愛的方法和途徑（比如增加對(duì)困難家庭或個(gè)人補(bǔ)貼等）。

總之，對(duì)政企PPP合作來說，合理回報(bào)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益分享等是需要雙方達(dá)成共識(shí)并付諸行動(dòng)的共同核心理念，而公眾利益最大化顯然不是，因?yàn)檎髮?duì)此不可能達(dá)成共識(shí)。

當(dāng)然，從更高的層級(jí)來說，PPP還需要政企雙方來一點(diǎn)精神層面的軟支撐，這就是合作精神、契約精神與妥協(xié)精神。

合作共贏已是時(shí)代潮流，合作既是生存能力更是發(fā)展能力，對(duì)人類、對(duì)國家、對(duì)政府、對(duì)企業(yè)、對(duì)個(gè)人都是如此，PPP是權(quán)力與資本的合作而不是對(duì)賭，權(quán)力不可以任性，資本不可以撒野。契約精神是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的靈魂，失信違約是PPP的硬傷，而在強(qiáng)勢(shì)政府主導(dǎo)情況下，PPP實(shí)際上更多的是在考驗(yàn)第一P的第三個(gè)P，即考驗(yàn)政府的平等意識(shí)與契約精神。誠然，現(xiàn)實(shí)中企業(yè)失信違約事例也時(shí)有發(fā)生，對(duì)此我們必須強(qiáng)調(diào)，經(jīng)商辦企業(yè)，“重合同守信譽(yù)”從來就不應(yīng)該是一種榮譽(yù)，而是一種基本資格和底線要求。關(guān)于妥協(xié)，我們不太容易把它往好的積極的層面去理解，其實(shí)，翻閱一下人類歷史，正義戰(zhàn)爭(zhēng)會(huì)推動(dòng)社會(huì)快速變革，而偉大妥協(xié)也會(huì)讓歷史快樂前行。

未來中國的PPP政企合作中，如能在合作精神與契約精神基礎(chǔ)上，特別時(shí)點(diǎn)與關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上雙方都做出必要的讓步與妥協(xié)，就是伙伴關(guān)系的一種真實(shí)與美好的體現(xiàn)。大家都說，PPP是一場(chǎng)婚姻而不是一場(chǎng)婚禮，對(duì)此請(qǐng)記住，美滿婚姻需要志同道合，美好婚姻往往也是妥協(xié)的結(jié)果。