網約車新規(guī)帶來的啟示

鄧峰

這次網約車新規(guī)帶來最重要的一個變化是：交通部從產業(yè)保護者角色，轉向了制度企業(yè)家角色，即消費者和公共利益導向的規(guī)制者。

交通部剛剛發(fā)布的網約車新規(guī)，是一個近年來難得的規(guī)制轉軌、開門立法的好案例。

經過近一年的爭論，政策業(yè)已明確，規(guī)則已然確定，標準開始討論，措施正在落實。盡管有人提出了各種擔憂，但不能否認故事到目前為止是皆大歡喜的。從產業(yè)倡導者，到被動改革者，再到監(jiān)管者，最大范圍內實現(xiàn)了各有所得，當然，少數(shù)出租車的原經營權所有人或者出資人可能除外。

新規(guī)的意義顯而易見——中國成為全世界范圍內，首個通過國家級立法明確網約車合法地位的國家。從去年交通部的征求意見稿遭到各界批評，到今次正式出臺的一片叫好，這樣成功的規(guī)則形成，在近十年來都是僅有的例子。值得注意，新規(guī)只是制度產出之一，可能更重要的是整個出租車市場改革的啟動。

盡管“徒法不足以自行”，制度的實踐細節(jié)有一些還屬未知之數(shù)，但“青山遮不住，畢竟東流去”，格局已然確定，剩下的無非是時間和成本而已。

此次網約車新規(guī)收獲這樣的效果，許多經驗值得推敲，進而推廣。此前，坊間已經有很多的文章，從詳細對比法條變化，到提綱挈領地勾勒未來，再到“份兒錢”是否有可能降低，對出租車行業(yè)的沖擊，未來地方政府可能存在的消極、隱形的設置壁壘，以及對補貼行為的可能政策轉變等等方面進行了分析，在此不再贅述。本文僅就這一制度變革進行階段性總結，并試圖揭示這一案例對于當下的中國規(guī)則制度帶來的啟示。

新知是制度之源

規(guī)則和制度都依賴于新知。

站在一個參與者的立場上觀察，網約車制度發(fā)生轉機的標志性事件，是交通部部長楊傳堂在今年全國“兩會”上透露的政策走向：改革出租車的經營權管理，實行經營權期限制和無償使用。在這之前，對網約車這一新興業(yè)態(tài)簡單照搬了傳統(tǒng)的出租車管理模式。而政策制定者后來確定先從舊產業(yè)改革入手，再將新產業(yè)納入監(jiān)管的思路，意味著根本的轉向。

決策層面的轉變，源自知識的更新，即吸收了浙江義烏從出租車改革入手理順產業(yè)關系，以及上海市給滴滴頒發(fā)牌照并試圖推進授權監(jiān)管的經驗。

2015年11月上旬，在網約車爭論僵持的時候，北京大學法學院、《財經》和上海財經大學法學院舉行研討會，將義烏和上海經驗作為樣本重新提出來。一個月后，《財經》和北大法學院等六家法律研究機構起草和發(fā)布《計程客運服務產業(yè)監(jiān)管條例（示范法）》草案，正式提出將出租車和網約車改革合并，采用行業(yè)自律和行業(yè)監(jiān)管相結合，開放市場的方案。這一方案直接提交到交通部，呼應了其內部本已存在的替代規(guī)制思路。

逐步廢除出租車行業(yè)以經營權為核心的管理方式，在此基礎上改變原有的數(shù)量、價格管制等一系列“計劃式”制度，為消除出租車和網約車的對立提供了出路。這種對立激化了新舊兩種業(yè)態(tài)之間的矛盾，成為現(xiàn)實中的最大困難。如果既有產業(yè)不能轉軌，只是考慮新產業(yè)的合法性問題，短時間內的沖突會不斷上升，這并不符合公共利益規(guī)制的準則。

因此，在評價網約車新規(guī)的同時，應當注意到交通部同時發(fā)布通知，要求各地交通委、廳在三個月內上報出租車改革方案，同時啟動對地方官員的培訓。作為一個系統(tǒng)工程，政策并沒有簡單地將網約車合法化，置現(xiàn)實矛盾于不顧。另外，與網約車同時發(fā)布的出租車改革指導意見，是以國務院辦公廳的名義發(fā)布的，這顯然比交通部等部委發(fā)文的力度更大，意在敦促地方政府直接回應改革，而不僅限于地方交通部門。

在此之前，呼吁放開網約車的種種主張、論辯，其正當理由更多是比較式的。作為一個轉軌中的后發(fā)國家，吸收先進經驗是中國制度變遷的一貫方法，在網約車新規(guī)中的許多細節(jié)也體現(xiàn)出這一特征。這和當前的立法主流方式——以比較法為基礎，是一致的。不過這種方法似乎更適合于增量改革，當遇到了現(xiàn)實的困難，比如傳統(tǒng)出租車因為利益被瓜分，從而強烈反對網約車的時候，就會窒礙難行。新的技術、更優(yōu)的產業(yè)，并不應當造成許多人利益受損，尤其是他們還要依靠傳統(tǒng)產業(yè)養(yǎng)家糊口時。

最終，決策者還是依靠中國改革的智慧解決了難題。從地方改革中汲取經驗，通過試點，允許不同的地方進行各自探索，并總結成為全國經驗，最后形成一般制度和有效的解決方案。當然，義烏改革也吸收了許多其他國家的經驗，但經過改造形成中國版本，克服了水土不服。因為有了這樣的知識供給，才使得新制度成為一個多方共贏的方案。

監(jiān)管者的角色轉變

交通部是一個產業(yè)監(jiān)管部門，其主要職責是規(guī)劃產業(yè)政策，并不具體執(zhí)行，也不實際運營——除了相對獨立的民航總局和鐵路總公司。

產業(yè)監(jiān)管者作為規(guī)制者的角色，在哈佛大學教授詹姆斯·威爾遜所提出的政治理論中，可以劃分為四種。第一種是產業(yè)的保護者，受益者是監(jiān)管下的少數(shù)企業(yè)，承擔成本的是廣大消費者；第二種是制度企業(yè)家，成本承擔者是其監(jiān)管下的少數(shù)企業(yè)，獲益的是產業(yè)所服務的消費者；第三種是搖擺不定的平衡者，永遠處在兩個對立的利益集團之中；第四種是可松可緊的意識形態(tài)者，不面對任何特定的利益集團。

網約車起初只是以打車軟件的形式出現(xiàn)，屬于市場中異軍突起的新產業(yè)，當時所面臨的更多是價格補貼的正當性問題（相關報道見《財經》2014年第8期“打車軟件之爭的經濟法視角”），之后雪球越滾越大，產業(yè)鏈條從預約出租車，逐步擴大到專車、順風車等等。從開始作為傳統(tǒng)出租車行業(yè)的補充，不斷地發(fā)展出了與出租車競爭的新產品線，可謂一個從“互聯(lián)網”到“互聯(lián)網+”的典型例子。

面對新產業(yè)的迅猛發(fā)展，監(jiān)管者的確有些措手不及。交通部去年公布的網約車征求意見稿雖然法條表述簡單，但仍然是試圖將其與傳統(tǒng)產業(yè)的規(guī)制標準拉平（相關報道見《財經》2015年第29期“專車新規(guī)的經濟法審查”）。而新制度的變化帶動了傳統(tǒng)產業(yè)的升級和變化，也帶來了監(jiān)管的根本性變化，這可以從許可依據(jù)上看出來：征求意見稿是道路運輸許可，而新規(guī)則是預約出租許可，前者傳統(tǒng)上屬于交通部門管轄領域，而后者更多是地方政府事權。

這次網約車新規(guī)帶來最重要的一個變化是：交通部從產業(yè)保護者角色，轉向了制度企業(yè)家角色，即消費者和公共利益導向的規(guī)制者。實現(xiàn)這一變化似乎不難，但看看證監(jiān)會多年來在消費者導向（公眾投資者）還是產業(yè)經營者導向（證券公司和上市公司）之間搖擺，就可知道其實非常不易。

把保護消費者權利（乘客權利）置于監(jiān)管的優(yōu)先目標，會促使交通部的規(guī)制更加符合現(xiàn)代國家的一般經驗，即更加關心法律的設定和執(zhí)行，更加關心所監(jiān)管行業(yè)的競爭水平、壟斷行為和產品質量。

現(xiàn)代的經濟法，從某種角度上而言，就是以消費者權利導向為追求的，比如金融監(jiān)管應當首先向金融消費者負責，證券監(jiān)管應當首先向公眾投資者負責，產品監(jiān)管當然是向產品消費者負責。交通部這次頒布網約車新規(guī)，是向著合格現(xiàn)代經濟規(guī)制者方向邁出重要一步。

現(xiàn)在有一些觀點主張制度轉軌應當更多向網約車公司和司機傾斜，甚至認為新規(guī)里面可能會有一些“監(jiān)管貓膩”。的確，新規(guī)的效果有待于觀察，不過僅從規(guī)則的層面來說，現(xiàn)有的限制性規(guī)則并不比任何既有近似產業(yè)的規(guī)則更嚴格?，F(xiàn)行規(guī)制制度的共有缺陷，不是靠某個暫行辦法就能徹底解決的。

網約車新規(guī)的認知基礎來自于地方，而落實新規(guī)的任務也交給了地方政府。許多評論所以將這一問題理解為新規(guī)的不足，但卻沒有意識到這是一個必然選擇。歸根結底，網約車公司盡管在信息平臺的意義上是全國性，未來甚至可能是全球性的，但是回歸到客運產業(yè)的實際運營，還是要落到具體的城市之中。

新規(guī)將很多實際的監(jiān)管機制設定，包括數(shù)量、價格、資質等，交給了地方政府，在當下是符合事實和邏輯的，因為這是現(xiàn)行權力、資源、資金的分布決定的。改革傳統(tǒng)產業(yè)是需要“真金白銀”甚至是“傷筋動骨”的，并不是把規(guī)制制定出來就能自動實現(xiàn)的。當然，不同的地方政府，會有不同的考量，也許會在地方新政之中夾帶一些“私貨”，需要承認，不是所有的地方政府一夜之間都能成得了制度企業(yè)家的。

交通部做了準備，報備方案、培訓、監(jiān)督等等已經公布，但其動員能力還有待于觀察。雖然不是每一個政府都真正愿意對制度改革踩油門，也不是每一個政府都真正愿意去投入充分資源去改變制度慣性，但我相信，地方政府之間會形成規(guī)制競爭的力量，即使是那些采用“閉省鎖城”策略的地方政府，長期來看，也一定會發(fā)現(xiàn)新經濟、新產業(yè)的優(yōu)勢和力量。

新規(guī)仍存缺憾

開門立法總是要平衡各方的訴求，中國規(guī)則的制定，最終出臺的向來不會是最為理想的那個版本，網約車新規(guī)也不例外。在我看來，現(xiàn)在版本的基礎結構上，還是有幾個不盡如人意之處。

交通部是一個產業(yè)政策部門，強調規(guī)劃的色彩在新規(guī)之中還是重了一些。這體現(xiàn)在新的產業(yè)政策中，重新定位了出租車和網約車，只是作為公共交通的補充。這個邏輯展開以后不免有些別扭，如果公共交通是核心，那么出租車和網約車大可以合并為“不巡游”出租車，未來的改革目標就是培養(yǎng)和引導出租車制度的退出，徹底轉向網約車。而且，制度規(guī)劃者給出租車、網約車的服務對象進行區(qū)分，即“錯位發(fā)展和差異化經營”。且不說這種為市場分級的做法是否能實現(xiàn)，至少可以說是過度為消費者做主，這些事情最終恐怕還是市場說了算。而且，既然在之前網約車“不合法”的時候，都不具有執(zhí)行能力去落實，那么這種強行設定的新目標，難道僅靠看上去“更合理”，就能自動實現(xiàn)了？

另外一個人們普遍擔心的問題是，未來是否會依照新規(guī)有關“不得妨礙市場公平競爭”、不得“以低于成本的價格運營擾亂正常市場秩序”的規(guī)定，強制取消補貼？這個問題的確可能存在，不過或許是被夸大了。第一，新規(guī)條文的表述，和價格法、反不正當競爭法的表述是一樣的，沒有任何超出；第二，“低于成本”并不容易判斷。成本并不是用現(xiàn)成的出租車價格來對比的，其實數(shù)量管制下的政府指導價，不能作為判斷的依據(jù)；第三，價格監(jiān)管是發(fā)改委的權限，當然，地方政府對各職能部門的控制力更強一些，可能不會像中央政府的各部門這樣各司其職；第四，別忘了國務院剛剛出臺了反行政壟斷的規(guī)定。規(guī)則的產出結果取決于如何解釋和實施，但是，既然有了規(guī)則，各方最好在規(guī)則內來辯論，這個認識在當下更為重要。

要想真正落實對消費者的保護，實現(xiàn)在公共運輸上的安全、便捷、合理價格、統(tǒng)一服務，面對每天數(shù)以億計的交易，應當有合理的規(guī)則、充分合法的信息獲得渠道、快捷的監(jiān)督和反應，以及對系統(tǒng)運行的有效事后評價機制。這無法依賴于原本定位于產業(yè)政策指導的交通部門，只能依賴于平臺公司，就像原來的出租車的管理最終依賴出租車公司一樣，這是現(xiàn)實的監(jiān)管能力制約的。

可是，新規(guī)沒有在這個方向上多走一步，而更多是試圖由交通部門接手行業(yè)監(jiān)管。這個問題倒不應當完全責怪監(jiān)管者，平臺公司們也有責任，今天“打則驚天動地”，明天“合則恩愛到底”，只盯著眼下，卻未組織起行業(yè)協(xié)會，樹立行業(yè)規(guī)范，以圖謀行業(yè)的長遠良性發(fā)展。既然沒有設定自律監(jiān)管的標準，在監(jiān)管權力上被接管恐怕是一個必然結果。在這個問題上，將來可能還會不斷出現(xiàn)困擾，無論對監(jiān)管者而言，還是被監(jiān)管者而言。

盡管還需觀察，但是從規(guī)則的層面來說，網約車新規(guī)是一個為數(shù)不多的，令人愉悅、可以憧憬未來的改革。當然，站在法律學者的立場上，最后還是免不了說一句行業(yè)套話：如果這個新規(guī)，不只是一個暫行辦法，就更令人神清氣爽了。