北京社區(qū)自治試驗(yàn)

吳珊

作為北京雙井街道、垂楊柳東里社區(qū)和中里小區(qū)的三級(jí)議事代表，劉志明是這個(gè)老舊小區(qū)今年“更換樓道窗戶”提案的主力。這個(gè)項(xiàng)目，是在去年的問需摸底和社區(qū)、街道兩級(jí)立項(xiàng)PK大會(huì)投票后誕生的。

在北京朝陽區(qū)，從麥子店到雙井街道， 三級(jí)議事代表可以全程參與政府民生資金的預(yù)算管理，這也和今年正在全市推廣的“參與型”社區(qū)治理不期而遇。

6月，北京市下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的實(shí)施意見》，聯(lián)合基層政府、居委會(huì)、居民小組、駐區(qū)單位、社區(qū)社會(huì)組織、業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司和非戶籍居民代表等多主體，推行“社區(qū)議事廳”的全覆蓋。東城、西城、朝陽、順義等各區(qū)出臺(tái)了運(yùn)行流程指引。

在中央黨校黨建教研部教授蔡霞看來，從麥子店到雙井街道的探索，是對(duì)社會(huì)生活民主機(jī)制的創(chuàng)新嘗試。“打破‘政府為主體、社會(huì)為客體的模式，設(shè)置了基層民主自治的機(jī)制開關(guān)?！?h3>社區(qū)事務(wù)誰說了算？

北京垂楊柳東里似乎成了一個(gè)被遺忘的角落。這個(gè)大型社區(qū)遍布上世紀(jì)60年代建成的國企單位家屬院，88棟樓宇中就有79棟面臨拆遷。但在上一波國企改革中，產(chǎn)權(quán)單位紛紛棄產(chǎn)，居民又對(duì)拆遷政策不滿意，導(dǎo)致拆遷工作停滯，社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)輪空。

在最為困難的38號(hào)樓院和垂楊柳中里小區(qū)，房屋嚴(yán)重老化、冬天暖氣不熱、樓道沒有窗戶、路燈不亮、公廁臟亂差，居民形容“生活在水深火熱之中”。

2014年，變化發(fā)生了。原麥子店街道辦事處主任董健調(diào)任雙井街道工委書記，將麥子店實(shí)施了三年的“協(xié)商民主”試驗(yàn)也帶到雙井。

2011年，麥子店街道辦事處在農(nóng)展南里社區(qū)廣場(chǎng)建了文體設(shè)施和菜站，在棗營南里社區(qū)建起假山亭子，“花了不少錢，居民卻不認(rèn)可”，時(shí)任街道工委書記的劉勇感覺“居民的需求政府不了解，政府的工作居民不買賬”，于是在社區(qū)征集需求意見，再確定當(dāng)年事項(xiàng)。第二年，意見征集范圍擴(kuò)大，成立街道問政辦，建立了評(píng)審環(huán)節(jié)和問責(zé)程序，還編制問政手冊(cè)，形成議事廳的雛形。2013年更首次拿出200萬元設(shè)立社區(qū)民生建設(shè)資金，給議事代表培訓(xùn)，隨后讓各社區(qū)的議事代表競(jìng)爭(zhēng)立項(xiàng)。

雙井街道效法后，垂楊柳東里的路燈亮起，公廁改造，道路平整……38號(hào)樓院和中里小區(qū)去年還成立了“準(zhǔn)物業(yè)”的居民自治管委會(huì)?！斑@是‘共商共治帶來的變化。”社區(qū)議事代表劉志明說。

過去，街道和社區(qū)每年的民生項(xiàng)目都由街道辦主導(dǎo)立項(xiàng)和執(zhí)行，2014年后，雙井街道讓居民做主資金花在哪和怎么花。這筆共商共治專項(xiàng)資金從最初的800萬元、1200萬元漲到了1600萬元。

三級(jí)議事

劉志明是雙井街道1252名樓門議事代表、495名社區(qū)議事代表和100名街道議事代表中的一員。

去年中，垂楊柳東里社區(qū)按樓門、樓院、黨支部等向居民發(fā)放問需表，并將結(jié)果分類整理，街道辦事處協(xié)調(diào)朝陽區(qū)委辦局出資的歸為A類項(xiàng)目，如公廁改造、危電改造、老舊小區(qū)改造等；社區(qū)可以統(tǒng)籌的納入B類，如圍墻加高、垃圾收集點(diǎn)的設(shè)置等；樓門、居民小組可解決的歸為C類，如雨搭、晾衣桿、宣傳欄、座椅等設(shè)施。

今年雙井街道的1600萬元共商共治專項(xiàng)資金中，A類開支占1200多萬元，B類設(shè)置為競(jìng)爭(zhēng)性資金，由街道招投標(biāo)執(zhí)行，立項(xiàng)則由各社區(qū)競(jìng)爭(zhēng)PK，C類12個(gè)社區(qū)每個(gè)社區(qū)配額10萬元，具體項(xiàng)目由各樓門小組立項(xiàng)競(jìng)爭(zhēng)。

需求清單整理出來后，先提交社區(qū)立項(xiàng)議事大會(huì)進(jìn)行第一輪PK。1252名樓門議事代表對(duì)各個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行陳述、質(zhì)詢、答辯之后投票排名，社區(qū)再按排名向街道上報(bào)待立項(xiàng)清單，街道再針對(duì)A類和B類項(xiàng)目，組織第二輪議事代表“百人團(tuán)”的立項(xiàng)PK大會(huì)，其中A類同樣要進(jìn)行陳述和征求意見，B類則是競(jìng)爭(zhēng)性立項(xiàng)，最終確定各個(gè)投資項(xiàng)目。

這個(gè)三級(jí)議事體系，也緣起于麥子店街道。剛開始運(yùn)行時(shí)，街道一度擔(dān)心居民什么都反對(duì)。經(jīng)兩年磨合，需求調(diào)研里出來的項(xiàng)目大多能通過，于是2013年開始使用無記名投票，過半數(shù)就算同意。

由居民自己決定錢用在哪些民生項(xiàng)目上，董健當(dāng)初也曾擔(dān)心，“社區(qū)提案競(jìng)爭(zhēng)性使用政府資金，如果糟蹋了，如何向區(qū)政府交代？”在蔡霞以及預(yù)算專家等外腦的推動(dòng)下，麥子店街道最終拿出200萬元做試驗(yàn)。

他們不斷探索社區(qū)治理的“三條邊界”，即哪些交給居民代表，哪些交給物業(yè)等商業(yè)公司，哪些交給政府?！澳承╉?xiàng)目不屬于政府公共服務(wù)范疇的，就引入治理分清責(zé)任?！倍≌f。

去年12月，競(jìng)爭(zhēng)激烈的雙井街道“百人團(tuán)”PK大會(huì)召開。12個(gè)社區(qū)競(jìng)爭(zhēng)200萬元的項(xiàng)目資金?！拔覀兊陌l(fā)言人很會(huì)演講，感情、態(tài)度讓人身臨其境，起到了很好的拉票效果。”垂楊柳東里社區(qū)議事代表李京華稱，她也是該社區(qū)的黨委書記。

質(zhì)詢環(huán)節(jié)，有其他社區(qū)的代表提出：“更換樓道窗戶為什么不由產(chǎn)權(quán)單位負(fù)擔(dān)？”李京華答辯：“產(chǎn)權(quán)單位棄產(chǎn)，本來應(yīng)該區(qū)政府承擔(dān)，但資金撥付有個(gè)過程，居民等不起，每年用塑料布擋雨擋風(fēng)經(jīng)常更換也涉及到資金的浪費(fèi)。”

而到其他社區(qū)提案的質(zhì)詢環(huán)節(jié)，劉志明等也提出各種問題，“為他們?cè)O(shè)置的障礙越多，我們勝算的機(jī)會(huì)就越大”。

街道官員以主持人身份參加會(huì)議，不作任何傾向性的發(fā)言。最后由100名街道議事代表投票決定項(xiàng)目排名，超過200萬元經(jīng)費(fèi)之后的項(xiàng)目全部淘汰。

最終200萬元經(jīng)費(fèi)由不同社區(qū)的13個(gè)項(xiàng)目分得。垂楊柳東里社區(qū)的“更換樓道窗戶”排在第四位。接下來它由街道辦事處招投標(biāo)執(zhí)行；在立項(xiàng)反饋?zhàn)h事會(huì)上，劉志明等議事代表有權(quán)對(duì)到場(chǎng)的施工單位負(fù)責(zé)人繼續(xù)質(zhì)詢以示監(jiān)督；項(xiàng)目完成之后，居民自治管委會(huì)、社區(qū)和街道辦事處三方還將共同驗(yàn)收。

議事規(guī)則的力量

“原來100萬元可能只能辦兩件事，現(xiàn)在可以辦10件事”，社區(qū)主導(dǎo)和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制可擠出民生項(xiàng)目水分，這與議事規(guī)則改變帶來的決策機(jī)制變化息息相關(guān)。

經(jīng)過蔡霞的引薦，在國內(nèi)推廣羅伯特議事規(guī)則的袁天鵬和王靜曾到麥子店街道給議事代表和街道公務(wù)員做培訓(xùn)。

王靜看到，在引入議事規(guī)則前，麥子店和其他街道一樣，認(rèn)為項(xiàng)目好，就公布，之后請(qǐng)居民代表開次會(huì)，代表贊同就通過了，“其實(shí)還是政府在決策”。

議事專家們擔(dān)心，如果只是追求平衡，每個(gè)社區(qū)都有項(xiàng)目入選，沒有篩選機(jī)制，最后還是沒法提高公眾滿意度和讓政府改變思維方式。競(jìng)爭(zhēng)立項(xiàng)方案最終出爐，政府制定規(guī)則，劃定邊界，讓居民自己去博弈。議事規(guī)則培訓(xùn)，曾以“朝陽公園綠地改造”這個(gè)真實(shí)議題來演練。其他社區(qū)代表提問，維護(hù)誰來做？費(fèi)用怎么辦？有沒有更省錢的方案？提案社區(qū)為贏得其他社區(qū)的投票，給出答復(fù)，逐漸給出修正的機(jī)制，最初的40萬元投入被認(rèn)為太多，后來調(diào)整為20萬元。

王靜認(rèn)為議事規(guī)則最重要的就是學(xué)會(huì)辯論，“會(huì)上議事，通過辯論和表決，訓(xùn)練更真實(shí)的表達(dá)?！绷硗馐翘釀?dòng)議，要針對(duì)提案討論，拿出行動(dòng)方案，最終形成修正案，再配套相應(yīng)的制度做下去。

在執(zhí)行上，麥子店曾把議事代表作為項(xiàng)目組的組長(zhǎng)，和政府職能部門負(fù)責(zé)人一起落實(shí)項(xiàng)目的實(shí)施。

麥子店、雙井的議事代表，都分為街道、社區(qū)、樓院三級(jí)。這些代表怎么產(chǎn)生的呢？據(jù)董健介紹，先按社區(qū)規(guī)模確定代表人數(shù)，原則是50戶選一個(gè)代表，其中黨員要占50%，50歲以下的要占20%。候選人通過推薦、自薦產(chǎn)生，社區(qū)可以自行決定議事代表的產(chǎn)生辦法。

對(duì)代表候選人的確定也較為謹(jǐn)慎，基本上都從樓門長(zhǎng)、黨員、積極分子中產(chǎn)生，涵蓋駐區(qū)人大代表、政協(xié)委員、轄區(qū)企事業(yè)單位代表、社會(huì)組織代表等，最終由社區(qū)黨委會(huì)來確定人選。

在確定議事代表時(shí)，目前并沒有通過選舉的方式來進(jìn)行?！案?jìng)爭(zhēng)型選舉才是真選舉?！辈滔颊f，但居民之間不來往、不認(rèn)識(shí)，缺乏共同認(rèn)可的基礎(chǔ)，選出來也沒有代表性，做選舉時(shí)機(jī)還不成熟。

議事代表并無現(xiàn)行的法規(guī)依據(jù)，也使其運(yùn)行中產(chǎn)生一些困惑，比如，在每年開居民代表大會(huì)時(shí)，議事代表和《居委會(huì)組織法》中的居民代表是什么關(guān)系？和人大代表又是什么關(guān)系？議事代表的廣泛性和代表性，有沒有可能通過立法來加以確認(rèn)？

另外，資金的合法性也遭遇了預(yù)算管理的難題。過去街道的財(cái)政是“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”，年初設(shè)計(jì)立項(xiàng)后向區(qū)里報(bào)批。今年為配合街道財(cái)政納入預(yù)算的改革，街道在前一年9月前就要做需求調(diào)研，年底前統(tǒng)計(jì)，第二年地方“兩會(huì)”時(shí)再提出。這樣就存在財(cái)政資金撥付滯后的問題。

而街道的自籌資金過去是納入專項(xiàng)資金，結(jié)余不用上交，正在進(jìn)行中的預(yù)算改革將稅收獎(jiǎng)補(bǔ)等資金都納入預(yù)算，結(jié)余需要上交，街道的經(jīng)濟(jì)職能也在改革中被剝離。街道方面擔(dān)心，這會(huì)影響到共商共治資金的來源和使用。

2012年底，麥子店問政模式被北京市委組織部立項(xiàng)，成為北京市區(qū)縣局級(jí)單位基層黨建重大課題項(xiàng)目。2013年初，時(shí)任朝陽區(qū)區(qū)委書記程連元評(píng)價(jià)麥子店問政稱“這既是責(zé)任意識(shí)的覺醒，也是服務(wù)型政府向治理型政府的轉(zhuǎn)型”。在他推動(dòng)下，這一做法在全區(qū)24個(gè)街道推廣。

雙井街道想走得更遠(yuǎn)，以往分類議事中的A類事項(xiàng)，原來是通過100名街道議事代表投票確定，也可以由議事代表中的人大代表和政協(xié)委員等帶上朝陽區(qū)“兩會(huì)”討論。2016年，雙井街道的問政試圖探索在街道引入人大代表、政協(xié)委員等多方參與的機(jī)制，并與朝陽區(qū)“兩會(huì)”相銜接。