基于內(nèi)部控制的事業(yè)單位預(yù)算編制探討

任海英

摘 要 預(yù)算是進(jìn)行科學(xué)細(xì)致管理的基礎(chǔ)，預(yù)算編制是否科學(xué)是預(yù)算執(zhí)行、控制、分析、評(píng)價(jià)各環(huán)節(jié)職能正常發(fā)揮作用的基礎(chǔ)。目前，雖然預(yù)算編制形式統(tǒng)一，但其編制沒有內(nèi)部控制的制約導(dǎo)致預(yù)算職能無法發(fā)揮。本文針對(duì)預(yù)算編制存在的各項(xiàng)問題提出相關(guān)的對(duì)策和建議。

關(guān)鍵詞 事業(yè)單位 內(nèi)部控制 預(yù)算編制

一、預(yù)算編制對(duì)事業(yè)單位內(nèi)部控制的作用

全面預(yù)算具有規(guī)劃、溝通、協(xié)調(diào)、監(jiān)控和績(jī)效評(píng)估的作用。預(yù)算管理是單位內(nèi)部控制首要關(guān)鍵崗位和重要內(nèi)容，也是內(nèi)部控制的主要方法。預(yù)算編制與單位戰(zhàn)略流程相一致，預(yù)算指標(biāo)體系科學(xué)合理，與業(yè)務(wù)相整合，與績(jī)效評(píng)價(jià)系統(tǒng)相一致。只有可靠的科學(xué)的編制預(yù)算，預(yù)算執(zhí)行、分析、評(píng)價(jià)才有比較的依據(jù)，進(jìn)而相互制約、相互協(xié)調(diào)。

二、事業(yè)單位預(yù)算編制的問題分析

預(yù)算管理非常重要，但是在實(shí)際工作中預(yù)算管理的基礎(chǔ)編制環(huán)節(jié)操作缺少基礎(chǔ)調(diào)查，直接導(dǎo)致執(zhí)行、分析、監(jiān)督、評(píng)價(jià)各環(huán)節(jié)沒有比較的依據(jù)。

（一）預(yù)算法要求由下而上的編制程序沒有得到有效執(zhí)行

事業(yè)單位預(yù)算編制一般在考慮年度重大經(jīng)濟(jì)專項(xiàng)業(yè)務(wù)政策調(diào)整后，基本是按照上年的決算加以調(diào)整計(jì)算預(yù)算收支項(xiàng)目金額。事業(yè)單位執(zhí)行收費(fèi)政策的“調(diào)增調(diào)減”直接影響收入預(yù)算，員工工資福利調(diào)整趨勢(shì)預(yù)計(jì)影響人員支出預(yù)算，業(yè)務(wù)主管部門對(duì)專業(yè)工作的新要求直接導(dǎo)致專項(xiàng)的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)提高，預(yù)算編制人員直接根據(jù)變動(dòng)依據(jù)預(yù)計(jì)測(cè)算。領(lǐng)導(dǎo)班子討論和了解大體情況后報(bào)出。有上無下的程序造成某些重要業(yè)務(wù)可能無資金保障，某些業(yè)務(wù)空占資金。未將有限資金進(jìn)行高效細(xì)致的安排，未將資金使用在“刀刃”上。

（二）預(yù)算項(xiàng)目與預(yù)算執(zhí)行部門業(yè)務(wù)計(jì)劃無聯(lián)結(jié)

現(xiàn)在預(yù)算文本是按照《政府收支分類科目》支出經(jīng)濟(jì)用途分類為項(xiàng)目。除人員經(jīng)費(fèi)逐人逐項(xiàng)核對(duì)外，日常公用經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)未能根據(jù)預(yù)算執(zhí)行部門業(yè)務(wù)量基數(shù)、資產(chǎn)基數(shù)、資源耗費(fèi)基數(shù)、業(yè)務(wù)職能和內(nèi)容分列項(xiàng)目和金額，沒有形成預(yù)算執(zhí)行單位的預(yù)算制度。近年編寫績(jī)效預(yù)算報(bào)告書的內(nèi)容包括上述內(nèi)容，但沒有來于基層的全面計(jì)劃，沒有總體情況的詳細(xì)資料。例如，當(dāng)支付超10萬元時(shí)倒補(bǔ)集中采購計(jì)劃，再如新聞媒體宣傳費(fèi)，現(xiàn)今新聞媒體多數(shù)是事業(yè)單位企業(yè)化經(jīng)營，資源權(quán)限劃分復(fù)雜，履行政府集中采購可以發(fā)揮采購機(jī)構(gòu)掌握不同媒體宣傳形式和不同市場(chǎng)信息行情的優(yōu)勢(shì)，可以有效而經(jīng)濟(jì)地選擇服務(wù)商，簡(jiǎn)化采購單位外行或人情的煩擾。這些細(xì)化項(xiàng)目?jī)?nèi)容，相關(guān)預(yù)算執(zhí)行單位沒有報(bào)送預(yù)算編制部門，政府采購預(yù)算執(zhí)行時(shí)尚未事先進(jìn)行詳細(xì)而具體的準(zhǔn)備，影響資金的使用進(jìn)度，影響業(yè)務(wù)工作的開展。

（三）編制單位沒有對(duì)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)做必要的市場(chǎng)調(diào)查

政府集中采購已具備價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，但是分散采購缺少價(jià)格監(jiān)督，維護(hù)費(fèi)常年發(fā)生，但是價(jià)格監(jiān)督失控。將一個(gè)10萬元以上項(xiàng)目分項(xiàng)實(shí)施，決策執(zhí)行監(jiān)督三權(quán)于一人都是常態(tài)。沒有組織或臨時(shí)調(diào)查和咨詢發(fā)生勞務(wù)的市場(chǎng)行情。預(yù)算編制沒有細(xì)化項(xiàng)目的工作量和價(jià)格從而實(shí)施內(nèi)部監(jiān)督控制。

（四）預(yù)算編制脫離實(shí)際導(dǎo)致預(yù)算的執(zhí)行、評(píng)價(jià)沒有標(biāo)準(zhǔn)

日常采用總額控制辦法比較實(shí)際數(shù)據(jù)與預(yù)算數(shù)據(jù)，但由于業(yè)務(wù)量發(fā)生變化還是收費(fèi)價(jià)格變動(dòng)，沒有業(yè)務(wù)部門的詳細(xì)資料可以用來對(duì)比分析。先開展的項(xiàng)目就先一步直走了項(xiàng)目資金，某些重要項(xiàng)目未開展，而預(yù)算項(xiàng)目資金已執(zhí)行完滿，不掌握業(yè)務(wù)部門工作預(yù)算項(xiàng)目及詳細(xì)內(nèi)容，執(zhí)行沒有比較依據(jù)，評(píng)價(jià)又從何談起。

三、加強(qiáng)事業(yè)單位預(yù)算編制的對(duì)策措施

單位的預(yù)算編制應(yīng)當(dāng)做到程序規(guī)范、方法科學(xué)、編制及時(shí)、內(nèi)容完整、項(xiàng)目細(xì)化、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確。

（一）依據(jù)來自基層各預(yù)算執(zhí)行單位的業(yè)務(wù)計(jì)劃和資金使用計(jì)劃

預(yù)算編制是上下溝通方式，單位年度業(yè)務(wù)計(jì)劃分解下達(dá)各業(yè)務(wù)部門來具體承擔(dān)，業(yè)務(wù)部門工作計(jì)劃要?jiǎng)澐指黜?xiàng)工作內(nèi)容、完成途徑、方式方法、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、預(yù)計(jì)發(fā)生費(fèi)用、考核評(píng)價(jià)。所有部門完成計(jì)劃各項(xiàng)工作一定消耗經(jīng)濟(jì)資源，所需要的物資、勞務(wù)、外購等多種要素，需要資金來保障。預(yù)算執(zhí)行單位根據(jù)科室年度業(yè)務(wù)計(jì)劃編制：第一，科室項(xiàng)目工作經(jīng)濟(jì)耗費(fèi)計(jì)劃，是對(duì)科室年度業(yè)務(wù)計(jì)劃的各項(xiàng)目工作需要資金的詳細(xì)計(jì)算和規(guī)劃，以工作項(xiàng)目為單位；第二，科室年度經(jīng)濟(jì)耗費(fèi)計(jì)劃是對(duì)年度計(jì)劃各項(xiàng)工作經(jīng)濟(jì)耗費(fèi)的匯總；第三，科室月度經(jīng)濟(jì)耗費(fèi)資金計(jì)劃，是為保證年度業(yè)務(wù)完成工作，按月實(shí)施來保證進(jìn)度。集中上報(bào)計(jì)劃可以約束督促科室全面細(xì)致考慮業(yè)務(wù)，也是考核績(jī)效的依據(jù)。費(fèi)用發(fā)生部門有責(zé)任提供經(jīng)濟(jì)資源需要量及資金計(jì)劃需要量。

（二）主管領(lǐng)導(dǎo)須了解業(yè)務(wù)范圍內(nèi)資金需要量

對(duì)各個(gè)預(yù)算單位的資金使用計(jì)劃進(jìn)行歸類，主管領(lǐng)導(dǎo)掌握評(píng)審項(xiàng)目很有必要性，減掉重復(fù)無意義的因素，補(bǔ)進(jìn)已經(jīng)丟失的必要的內(nèi)容，將分管的業(yè)務(wù)模塊連接起來，總體掌握資金的安排和流向。專項(xiàng)業(yè)務(wù)預(yù)算單位必須計(jì)劃各種業(yè)務(wù)資源消耗量并及時(shí)掌握資源的價(jià)格信息，控制勞務(wù)需求的支出，考慮計(jì)量形式及價(jià)格收費(fèi)信息，并掌握合作方基本的信息和資料。

（三）職能部門匯總形成職能計(jì)劃

預(yù)算編制部門按業(yè)務(wù)流程將各個(gè)預(yù)算單位需要的資源消耗項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，初步計(jì)算出資金需要量，分解給內(nèi)部職能科室。需要設(shè)備更新維護(hù)的下達(dá)給設(shè)備部門，需要消耗材料的下達(dá)給采購部門，需要辦公資料的下達(dá)給辦公部門，需要車輛服務(wù)的下達(dá)車隊(duì)，需要培訓(xùn)的下達(dá)業(yè)務(wù)部門，需要水電氣能源消耗的下達(dá)給總務(wù)部門。各職能計(jì)劃，包括最優(yōu)庫存量、總消耗量、價(jià)格、資金需要量、實(shí)施進(jìn)度。政府集中采購制度要求年累計(jì)發(fā)生金額超過10萬元項(xiàng)目必須履行集中采購程序，所以職能部門須細(xì)分支出類型。對(duì)于非政府集中采購的支出項(xiàng)目，職能部門要依據(jù)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)組織對(duì)價(jià)格水平提供監(jiān)控報(bào)告，要求符合決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離內(nèi)控原則。

（四）預(yù)算編制部門按經(jīng)濟(jì)用途匯總編制收支預(yù)算

財(cái)務(wù)部門將職能計(jì)劃項(xiàng)目按照支出預(yù)算經(jīng)濟(jì)性質(zhì)進(jìn)行分類，單位應(yīng)當(dāng)正確把握預(yù)算編制的有關(guān)政策，確保預(yù)算編制相關(guān)人員及時(shí)全面掌握相關(guān)規(guī)定。逐人逐項(xiàng)核對(duì)人員費(fèi)用預(yù)算，嚴(yán)格審核增人和轉(zhuǎn)退休手續(xù)；日常公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算按市政府評(píng)價(jià)公布的定額消耗標(biāo)準(zhǔn)及單位的規(guī)模職能計(jì)算；專項(xiàng)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)預(yù)算與單位的業(yè)務(wù)性質(zhì)特點(diǎn)相聯(lián)系；項(xiàng)目支出預(yù)算是日常業(yè)務(wù)外的大型發(fā)展規(guī)劃項(xiàng)目，對(duì)其進(jìn)行可行性評(píng)價(jià)，計(jì)入預(yù)算“項(xiàng)目庫”管理，一般要求在兩年內(nèi)保證實(shí)施完成。要對(duì)物資、服務(wù)、工程，以及百萬元、十萬元以上項(xiàng)目，編制政府采購預(yù)算。避免出現(xiàn)資金調(diào)度過量和不足的問題，將整體預(yù)算分解為各月進(jìn)度預(yù)算，季節(jié)性支出是明顯的標(biāo)記。對(duì)于非政府集中采購的支出項(xiàng)目，預(yù)算編制時(shí)要依據(jù)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)組織提供的對(duì)價(jià)格水平的監(jiān)控報(bào)告。

四、事業(yè)單位預(yù)算編制應(yīng)用的案例分析

例如，某市中心血站是衛(wèi)生事業(yè)單位，專用衛(wèi)生材料費(fèi)預(yù)算占年支出的50%，特點(diǎn)是絕大部分是物資消耗。包括血液檢測(cè)試劑費(fèi)、采血醫(yī)用耗材、質(zhì)控試劑、消毒用品、藥品等明細(xì)項(xiàng)目，血液檢測(cè)試劑費(fèi)根據(jù)預(yù)計(jì)檢測(cè)人數(shù)、每人檢測(cè)七項(xiàng)的試劑費(fèi)用（甲肝、乙肝、丙肝、梅毒、艾滋病、血型、血比重）、初檢、復(fù)檢，計(jì)算出預(yù)計(jì)采購各類試劑量，參考政府采購協(xié)議中標(biāo)價(jià)格計(jì)算采購資金。采血醫(yī)用耗材主要包括一次性采血袋、機(jī)采血小板耗材、病毒滅活耗材、白細(xì)胞過濾器，根據(jù)采血量預(yù)計(jì)各類使用量，參考政府采購協(xié)議中標(biāo)價(jià)格計(jì)算采購資金，質(zhì)控試劑、消毒用品、藥品項(xiàng)目同樣參考政府采購協(xié)議中標(biāo)價(jià)格計(jì)算采購資金。如果未具備采購合同，未具備擬采物品的政府采購手續(xù)，財(cái)政直接支付，拒絕接轉(zhuǎn)賬，所以預(yù)算編制后有些重要準(zhǔn)備工作得做，如職能部門草擬簽訂采購合同，選擇比較優(yōu)秀的供應(yīng)商。雖然收支預(yù)算和政府采購預(yù)算上報(bào)了，但如果上述準(zhǔn)備工作做得不及時(shí)，那一定影響資金支付，甚至影響供血采血業(yè)務(wù)。所以編制預(yù)算要有來自基層的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，有可監(jiān)控的價(jià)格，預(yù)算才可能發(fā)揮出規(guī)范規(guī)劃的管理職能。

再如宣傳費(fèi)用的預(yù)算，特點(diǎn)是物資消耗相對(duì)較少，勞務(wù)及資源消耗較多的情況。包括媒體宣傳費(fèi)、主題活動(dòng)宣傳費(fèi)、志愿者服務(wù)宣傳費(fèi)、獻(xiàn)血者宣傳費(fèi)、印刷宣傳資料。媒體宣傳費(fèi)指通過影像形式向大眾傳播獻(xiàn)血的法律法規(guī)知識(shí)，基本是不間斷宣傳，涉及報(bào)紙、電臺(tái)、電視等媒體，計(jì)費(fèi)以秒或千字為單位，要規(guī)劃好宣傳時(shí)段、時(shí)間長度。同時(shí)要掌握好相關(guān)的法律規(guī)定的費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，依靠政府集中采購的優(yōu)勢(shì)，監(jiān)督勞務(wù)協(xié)議的執(zhí)行，一旦有特殊的“斷播”要懂得捍衛(wèi)合法的權(quán)益保障，這種服務(wù)付費(fèi)單位要有監(jiān)看記錄。主題活動(dòng)宣傳費(fèi)是發(fā)生在各個(gè)主題活動(dòng)時(shí)的宣傳費(fèi)，如節(jié)假日、特殊紀(jì)念日（獻(xiàn)血法紀(jì)念日、世界獻(xiàn)血者日、世界紅十字日）、區(qū)縣計(jì)劃采血、臨時(shí)采血等都是宣傳的良機(jī)。一般都是補(bǔ)償性支出，用錄音進(jìn)行采訪、留紀(jì)念、宣傳標(biāo)語，志愿者服務(wù)宣傳費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、區(qū)縣服務(wù)差旅費(fèi)都有涉及，志愿者購買專用紅馬甲。獻(xiàn)血宣傳是組織溝通獻(xiàn)血者的聯(lián)誼致謝活動(dòng)，資金支出有證書獎(jiǎng)?wù)禄颡?jiǎng)狀費(fèi)、小型會(huì)議費(fèi)、印刷宣傳資料費(fèi)，只需將印刷品樣做好，由總務(wù)科匯集其他的印刷資料由政府集中采購。預(yù)算編制部門細(xì)化項(xiàng)目，預(yù)算執(zhí)行單位通過編制預(yù)算來控制整個(gè)活動(dòng)的有序進(jìn)行，預(yù)算的監(jiān)督績(jī)效評(píng)價(jià)作用將大有作為。

（作者單位為張家口市中心血站）

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