信息社會、產業(yè)升級、社會轉型與政府治道變革

謝錦峰

摘要：信息社會的到來，帶來產業(yè)結構的升級，從而促進社會轉型，推動政府治道變革。本文立足于政府治道變革的基本概念，通過闡述其與信息社會、產業(yè)升級及社會轉型的邏輯關系，探索政府治道變革的可能路徑。

關鍵詞：信息社會；產業(yè)升級；社會轉型；政府治道變革

中圖分類號：D630.1 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）018-000-03

一、引言

政府治道變革是西方行政學的一個重要概念，是指政府治理理念和治理模式的變革。具體來說，政府治道變革就是政府如何適應市場有效運行的需要來界定自己的角色，并根據社會發(fā)展的變化和需求來調整自身的職能定位和治理模式，使政府治理滿足市場和社會的雙重需求。治道變革意味著如下幾方面的變革：一是政府與市場之間的公共選擇以市場為主，政府圍繞市場開展工作。二是以奧斯本和蓋布勒為代表的，以提高政府效率為目標，引用市場化理念的改革政府的運動。三是以強調信息化為特點的電子政務改革運動。四是各國政府開始重視政策制定能力和政策執(zhí)行效率，開始強化政府政策執(zhí)行部門自主權的改革，重新塑造了政治與行政之間的關系。信息社會的到來，產業(yè)結構的升級以及社會轉型的加劇，這些因素都對政府的治理模式和治理理念提出了新的要求和期盼，處在轉型期的中國政府必須要適應這種變化并進行相應變革。

二、信息社會、產業(yè)升級、社會轉型與政府治道四者之間的內在邏輯關系

任何一次技術的進步都將帶來產業(yè)結構的升級，以信息技術的進步和革新為代表的信息社會的到來也同樣帶來了產業(yè)結構的升級和社會形態(tài)的變遷，促進了社會轉型的進程，同時對政府治道提出了新的要求和期望。信息社會的到來是產業(yè)升級和社會轉型的前提和動力，信息社會和產業(yè)升級共同推動社會轉型，而信息社會、產業(yè)升級和社會轉型又共同影響政府治道，這三者對政府治道提出的新要求將促進政府治道的變革。首先，信息社會將促進產業(yè)結構升級。信息社會催生新興產業(yè)，引導產業(yè)結構變革。一是信息化催生大批新興產業(yè)，信息產業(yè)快速增長，成為社會的支柱產業(yè)；二是信息化促使傳統產業(yè)的變革，傳統產業(yè)通過應用信息技術來提供生產效率，促使傳統產業(yè)與信息產業(yè)不斷融合；三是信息技術的運用促使產業(yè)結構由第一第二產業(yè)向第三產業(yè)的轉型，形成一個服務型經濟社會。信息社會的標志是信息化，信息化的運用將加快傳統產業(yè)的調整、改造和升級。例如傳統的農業(yè)（種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)等）、工業(yè)（鋼鐵、煤炭、水泥、化工等）生產經營模式也發(fā)生變革，形成“互聯網+”的現代農業(yè)和現代工業(yè)概念。與此同時，伴隨而來的是傳統產業(yè)在國民經濟的比例下降，而以互聯網、電子信息、電子金融為代表的信息產業(yè)在國民經濟的比例上升。其次，信息社會和產業(yè)升級將促進社會轉型。信息化和產業(yè)升級將帶來社會組織結構的變化，社會管理方式的變化，以及經濟增長模式的變化，這些都將加快和促進社會轉型的進程。最后，信息社會、產業(yè)升級和社會轉型又共同影響政府治道，這三者對政府治道提出的新要求將促進政府治道的變革。

三、信息社會、產業(yè)升級、社會轉型三者對政府治道的影響

（一）信息社會對政府治道的影響

在一定的歷史范疇內，社會的組織管理結構總是與當下的生產技術條件相適應的。對于信息社會而言，信息技術極大地促進了信息的交流和共享，為社會公眾便捷、及時表達自身意愿提供了技術支持，促進了民意的崛起。公眾的民主意識、民主觀念和民主要求不斷強化升溫，對政府治理提出了新的要求。同時，民眾獲取信息的便利性打破了數字鴻溝，使得政府壟斷信息的局面被打破，失去了信息優(yōu)勢的政府無法繼續(xù)壟斷公共事務的決策權，傳統的科層制所固有的組織理性和權威將受到沖擊。在信息社會中，傳統的垂直式的直線職能型組織結構向扁平化多中心的網絡型的組織管理結構轉變，政府組織管理方式由過去的代議民主、間接民主開始向參與民主、直接民主演變。

（二）產業(yè)升級對政府治道的影響

改革開放30多年來，我國利用世界工業(yè)革命和信息革命的成果以及產業(yè)鏈上的成本優(yōu)勢，在計劃性很強的政府主導推動下，憑借國內廉價的勞動力、土地成本、以及優(yōu)惠的招商投資政策來發(fā)展自身、完成工業(yè)化進程的增長方式已經走到了盡頭。目前，中國需要新的增長模式，其中，產業(yè)結構優(yōu)化升級就是一條出路。產業(yè)升級是經濟持續(xù)發(fā)展的重要推力，通過結構優(yōu)化、技術創(chuàng)新、供給側改革等方式，淘汰落后產業(yè)，發(fā)展新興產業(yè)，提高服務業(yè)比重，使資源配置更加優(yōu)化高效，以帶動經濟增長。產業(yè)升級對政府在區(qū)域經濟發(fā)展中的作用提出了新要求。要求其所起的作用從過去的控制、統治、管理轉變到現在的引導、協調、促進和監(jiān)督，其中，最根本的是協調促進作用。產業(yè)升級也要求政府建立服務型政府，建立國家或區(qū)域創(chuàng)新體系，打破行政壟斷，搭建合作平臺，鼓勵自主創(chuàng)新，形成資源和技術的整合。政府對市場的干預必須適度，既不能過大阻礙市場活力，又不能過小以至無力進行宏觀經濟調控和社會事業(yè)發(fā)展。政府職能的發(fā)揮也不能缺位、錯位和越位。一方面，政府要讓市場充分地發(fā)揮它的內在作用，減少不必要的行政審批和規(guī)制；另一方面，政府也要適當授權，進行瘦身，將部分職能和項目轉移和外包給一些社會和市場組織承擔，支持NGO等社會組織的發(fā)展，推動社會自治能力的建設。因此，政府的治理應該更加民主自由，更加開放授權。

（三）社會轉型對政府治道的影響

“社會轉型特別是經濟形態(tài)的空前變化，客觀要求政治系統也要及時調整、加快革新，在樹立新公共權威的同時強化制度化建設?！笔苡媱澖洕季S的影響，政府在較長時間內習慣扮演著市場主體的角色，致使固定資產投資產品供給過多，而公共產品和公共服務的供給不足，無法滿足社會公眾的需求。“強化政府的社會管理和公共服務職能，創(chuàng)造良好的社會秩序，有效提供公共產品和服務，這是社會主義和諧社會建設的一個基本目標，也是當前各級政府管理的重中之重。”由此可見，社會轉型期間，政府最重要的職責就是提供公共產品和服務，促進社會的公平與正義。此外，在社會轉型背景下，中國區(qū)域發(fā)展不平衡，其主要表現在經濟發(fā)展水平、社會發(fā)展水平、居民收入和生活水平的差距方面。區(qū)域發(fā)展不平衡會危及中國經濟的持續(xù)發(fā)展，不利于社會穩(wěn)定和國土安全。從這個意義上來說，社會轉型要求政府在治理公共事務過程中，要協調區(qū)域發(fā)展，注重社會公平。

四、政府治道變革的路徑探索

政府改革是一個世界性的難題，不同階段有不同的改革需求和理念。過去，行政改革一般關注組織建設、行政能力建設和制度建設，其目的在于促進國家建設和經濟發(fā)展。現在，政府改革普遍是為了促進市場配置資源的效率，彌補和規(guī)制市場失靈，發(fā)展社會公共事業(yè)，促進社會的公平和民主。這一趨勢受到越來越多國家的重視和倡導。對于發(fā)展中國家來說，也開始從國家建設轉向以市場為主導的資源配置改革，以民生為重點的社會建設改革。包括精簡機構、轉變職能、信息公開、行政能力建設和社會保障制度的健全等?，F代政府的治理有四個基本要求：必須是責任型政府，民主型政府，服務型政府，法治型政府。未來政府的治理模式有四種：市場式政府、參與式政府、彈性化政府、解制型政府，這些模式各有不同的理論基礎，適用于不同的政府體制。對于轉型期的中國來說，政府治道變革的路徑主要從以下三個方面入手。

（一）構建服務型政府

建設服務型政府是黨的十七大提出的重要戰(zhàn)略任務。服務型政府的理念由來已久，但是在整個國家行政體制和公務人員中卻尚未根深蒂固。構建服務型政府，是應對市場和社會需求變化的必然之舉。信息化帶來政務模式的變化，要求政府從傳統政務向電子政務轉變，通過網上辦公和互動為公眾提供更好的服務。產業(yè)升級和社會轉型一方面意味著在資源配置上需要市場發(fā)揮決定性作用，政府只需要扮演好規(guī)則制定和維護公平的服務者角色；另一方面意味著需要構建一個多中心的服務體系來應對社會多元化的需求。通過構建服務型政府，形成一個多中心參與、民主協商的治理體系，為市場機制和資源配置提供良好的環(huán)境。那么，如何去構建呢？構建服務型政府，不能單靠政府力量，需要市場、社會和公民的參與。市場主體應該遵從政府的政策法規(guī)，支持政府的決策，并對政府過度干預的問題提出建議。對于社會主體，應該大力提高自身建設，發(fā)展公共事業(yè)，提供公共產品和服務，主動承擔政府部分職能，并要求政府提供服務平臺。公民要積極行使知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權，來提供立法建議?！皩τ诠駞⑴c，應當豐富其形式，拓寬其渠道，應當從過程、意義上來討論公民參與。比如價格聽證，是強制性的定價過程，體現了公共決策過程的開放性，是服務型政府程序的含義。”

（二）轉變增長方式

在信息社會、產業(yè)升級和社會轉型的背景下，改變增長方式，是政府治道變革中的一大特色。它改變了政府過去的行政推動型的增長方式，取而代之的是政府提供高質量的公共產品，創(chuàng)造有利效率提高的環(huán)境和條件的效率導向型增長。對增長方式的認識也經歷了幾個階段。亞當斯密在《國富論》中最早提出市場分工是經濟增長的決定因素，因此主張“守夜人政府”，交由市場機制推動經濟增長。于是，自由放任式的市場經濟大行其道，一時成為各國追棒的增長方式。直到世界經濟大危機出現后，自由主義經濟的弊端才暴露無遺，這時候凱恩斯的國家干預主義成為新寵，羅斯福新政也進一步佐證其合理性。直到政府職能擴張，機構膨脹，效率低下，財政赤字日益嚴重的時候才意識到國家干預的經濟增長模式也不是萬能的。于是，學界又提出市場化改革、服務型政府等等?？梢姡鲩L方式并不是一個永恒范疇，而是一個歷史范疇，不同的經濟社會發(fā)展條件，需要不同的增長模式?，F階段，我國因社會經濟發(fā)展條件的變化，需要轉變過去的政府主導型的增長方式，因此，轉變經濟增長方式是政府變革的一個重要路徑。當下，我國面臨“增長方式轉變問題”，是指“經濟系統中有利于自我改進、效率提高的動力和機制的缺失，同時系統缺乏修復和改進的機制，形成粗放型增長的路徑依賴而難以實現轉變的問題。”我國從計劃經濟體制以來，主要出現了兩種類型的增長方式。一是行政推動型增長，二是利益導向型增長。這幾種增長模式都是在政府主導下推進的，具有強烈的政治色彩，產生了政績工程和功利主義的問題。改革開放后，增長方式逐漸從“計劃導向”向“利益導向”轉變。利益導向也經過了三個階段：即地方利益導向、企業(yè)利益導向和市場利益導向。雖然它推動了工業(yè)化的發(fā)展，改變了中國的經濟結構。但是，利益導向不能保證經濟主體追求盡可能高的效率，使得企業(yè)和政府都不注重效率意識，也不能滿足社會轉型期的要求。在信息社會背景下，政府治理必須具有效率意識，鼓勵自主創(chuàng)新，只有以效率為導向的增長，才能提高政府自身的效率，并且引導企業(yè)提高自身效率。

（三）加強社會自治能力建設，構建網絡化治理模式

推進政府治道變革，政府應該把公民、法人和其他社會組織等各種社會力量、利益主體都納入到社會管理主體的范疇內，構建多元治理格局，引導他們對資源短缺、環(huán)境污染、就業(yè)困難、貧富差距懸殊、腐敗滋生等各種社會問題進行討論，理性地提出自己的看法并尊重他人的意見，相互合作，共同磋商，提出解決辦法，這樣可以很好地解決政府抉擇與公民意愿之間的矛盾，更好地滿足公民的偏好需求，從而維護社會穩(wěn)定。這就需要提升公民、法人和社會組織參與公共事務討論的意識和能力。

對于社會自治中的社會組織或個人，它代表了非政治性、非盈利性的社會大眾化的觀點和立場。公民社會在轉型期間整個利益體系中也是非常重要的群體。經濟發(fā)展、產業(yè)發(fā)展及調整往往與公眾的利益密切相關，確保公眾參與渠道的暢通才能更好維護自身利益。但是，政府在決策或資源分配中，公眾“被動式”參與多，“主動式”參與少；自身事物參與多，公共事務參與少；參與意愿強，而參與的渠道少。提高公眾等社會主體的參與力度，一方面避免了經濟發(fā)展過程中，地方政府追求政績工程和GDP崇拜，或受經濟利益組織和集團的影響，而忽視了社會及民眾的利益訴求，導致公共治理和利益分配機制的失衡。另一方面，公民社會代表了民間的智慧，匯聚了社會公民的意見，為公共治理建言獻策，有利于完善公共政策的制定和實施。所以，加強社會自治能力建設在政府治道變革中非常重要。

同時，公共產品和服務的供給不再由政府這個單一主體來提供，而是由政府、市場和社會組織等過個主體來供給。這種供給方式的變化也要求政府的治理模式發(fā)生變革。近年來，對政府、市場和社會三者的關系研究已經成為行政管理領域的熱點，國家層面也據此構建了現代治理體系，也有學者將這種模式稱為網絡化治理。在該模式下，“政府的工作不太依賴傳統意義上的公共雇員，而是更多地依賴各種伙伴、協議和同盟所組成的網絡來從事并完成公共事業(yè)。”斯蒂芬·戈德史密斯等認為，網絡化治理存在的“一個巨大的障礙是：政府的組織、管理和人事制度是為等級制政府模式而不是為網絡化政府模式設計的?！币虼?，要實現網絡化治理格局，政府需要進行組織變革，使其從傳統科層制向網絡化模式轉變。

政府與公眾之間，要構建一種有序、互動的決策模式，不能局限于強調公民參與的意義，更應思考如何構建有序的參與模式。卡普斯曾經警示我們，公民參與也存有隱患，它可能影響到政府的效率和決策的科學性?！氨M管有例證說明，公民組織在一些政策領域的參與行動獲得了重要的成就，但同時，越來越多的統計資料也表明并支持了以下的觀點，即那些自發(fā)的、無意識的、不加限制的、沒有充分考慮相關規(guī)則的公民參與運動，對于政治和行政體制可能帶來功能性失調的危險?！币虼?，政府在進行組織變革時，應該充分重視政府與公民的關系，在加大對公民力量吸納的同時要制定相關的管理和協調機制。

五、小結

信息社會帶來信息化變革，催生了大量信息產業(yè)，帶動了產業(yè)結構的升級，從而促進社會轉型，推動政府治道變革。在信息社會、產業(yè)升級和社會轉型的背景下，政府應該通過構建服務型政府、轉變增長方式、加強社會自治能力建設和構建網絡化治理模式來改變自身的執(zhí)政理念和執(zhí)政模式，以滿足經濟社會發(fā)展的要求，推動社會的進步。

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