政策沖突視閾下成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)協(xié)作矛盾探源

費佳麗

摘要：成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)自2003年第一次出現(xiàn)在國家層面的報告中以來，伴隨著社會政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變遷而經(jīng)歷了一系列的發(fā)展，推動了成渝區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程，實現(xiàn)了資源的優(yōu)勢互補(bǔ)。但同時，成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)成立以來，也出現(xiàn)了諸多詬病，相應(yīng)的政策調(diào)整也難以取得顯著成效。本文立足政策沖突視閾，對當(dāng)前成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)協(xié)作矛盾成因進(jìn)行剖析，為下一步成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展提供借鑒。

關(guān)鍵詞：政策沖突；成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)；協(xié)作矛盾成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)始于2003年，2003年中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所的研究報告《中國西部大開發(fā)重點區(qū)域規(guī)劃前期研究》提出：“在未來5至10年內(nèi)，要積極構(gòu)建以成渝兩大都市為中心、各級中心城市相互聯(lián)系和合作的中國西部最大的雙核城市群，形成西部大開發(fā)的最大戰(zhàn)略支撐點，西部地區(qū)人口、產(chǎn)業(yè)、信息、科技和文化等集聚中心，長江上游經(jīng)濟(jì)帶的核心?！边@是在國家層面的報告中，第一次出現(xiàn)成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)的概念。對于當(dāng)下成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展而言，最重要的問題之一就是兩地的協(xié)作問題。特別是隨著兩地經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，兩地的協(xié)作矛盾已十分突出。誰來協(xié)調(diào)？協(xié)調(diào)機(jī)制是什么？如何協(xié)調(diào)兩地發(fā)展的矛盾？為了避免兩地發(fā)展的惡性競爭，對其協(xié)作矛盾成因進(jìn)行探究迫在眉睫。因而，本文將研究焦點聚焦于：成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)協(xié)作的矛盾成因，找出阻礙兩地發(fā)展的本質(zhì)因素，以期推動成渝兩地的區(qū)域發(fā)展，也同時為其他地區(qū)提供有益借鑒。

一、 成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)協(xié)作矛盾探源

（一） 無統(tǒng)一權(quán)威主體

第一，缺乏統(tǒng)一有效的區(qū)域協(xié)作機(jī)構(gòu)

區(qū)域協(xié)作機(jī)構(gòu)的主要功能是協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)各方利益，推進(jìn)區(qū)域協(xié)作，消除矛盾或沖突，實現(xiàn)人力、物力、財力、時間等的優(yōu)化配置，使之形成一個有機(jī)整體[1]。重慶市直轄后，成渝兩地之間分屬于不同的行政區(qū)域，兩地的合作主要是在經(jīng)濟(jì)方面，包括交通、商貿(mào)、汽摩及零配件、旅游等方面，合作缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)（以成渝高速路為例），使得兩地政府謀求自身的最大利益，而忽視了政策區(qū)域間的協(xié)調(diào)。這些情況都表明，我們迫切需要一個能夠共同制定、執(zhí)行和管理區(qū)域公共政策的組織機(jī)構(gòu)來對成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)的協(xié)作進(jìn)行科學(xué)有效的治理。

第二，區(qū)域內(nèi)政府主導(dǎo)化地位的認(rèn)識偏差

政策規(guī)劃中的政府主導(dǎo)化地位主要體現(xiàn)在規(guī)劃的組織和管理方面，并不是說政府的規(guī)劃方案必須占主導(dǎo)地位[2]。在成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)的協(xié)作發(fā)展過程中，成渝兩地政府一直占據(jù)主導(dǎo)地位，這種主導(dǎo)地位包括規(guī)劃方案的各個方面，比如規(guī)劃的組織、管理、實施、評估等，涉及面太廣，沒有突出規(guī)劃的重點，反而會得不償失，最后造成兩手空空，規(guī)劃方案泛泛而談，缺乏實用性。例如，在2016年5月，《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》正式發(fā)布。這次規(guī)劃劃定的范圍相比2011年獲批的成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)，整體上是縮小了，從側(cè)面反映出之前政府在規(guī)劃重點未抓牢，攤子鋪得太大。

第三，區(qū)域內(nèi)政策主體多元化作用未有效發(fā)揮

成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)的協(xié)作發(fā)展中，政府占據(jù)了主導(dǎo)地位，其他主體，比如各類分析組織（政策咨詢或參謀組織，比如重慶智庫、四川智庫等）的作用相對較弱。從成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)的提出到最新的關(guān)于成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)的政策文本來看，各類分析組織的作用是相對薄弱的，發(fā)揮作用的分析組織只有零星幾個。同時，兩地在發(fā)展過程中，由于多元主體之間的非隸屬性，他們擁有相同法律地位和平等的行政地位，出臺的政策或法律法規(guī)具有同樣的效力，就會造成這些政策之間矛盾和相互沖突的情況，難以選擇一項政策服從另一項政策，造成與長三角經(jīng)濟(jì)區(qū)和珠三角經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展相比，成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)協(xié)作發(fā)展成效不顯著。

（二） 政策規(guī)劃籠統(tǒng)

第一，政策利益驅(qū)動

沖突包括角色沖突和各種權(quán)力資源之間的緊張關(guān)系，但這些沖突中較典型的是為我們提供了濫用公務(wù)謀取私利的機(jī)會[3]?！笨梢?，政策沖突的本質(zhì)是利益沖突。當(dāng)前，成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)協(xié)作發(fā)展中，主要是角色沖突導(dǎo)致利益沖突，包括中央和地方利益沖突和成渝兩地地方?jīng)_突。就中央和地方而言，中央主要把控宏觀性的政策，從全局出發(fā)，把增進(jìn)整個社會福祉放在首位，而成渝兩地地方則主要從自身的利益著手，謀求自身利益的最大化，主要表現(xiàn)在三個方面：一是在成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)兩地政府制定的發(fā)展規(guī)劃和具體政策存在差異，不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)；二是兩地政府出于各自區(qū)劃利益的考慮，制定差異化的政策制度，在具體的領(lǐng)域相互競爭，促使成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域內(nèi)企業(yè)的營運成本增加；三是在整個區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展過程中相互差異、矛盾的政策和政府行為不利于政府在大的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展過程中形成協(xié)調(diào)規(guī)范的合作模式和協(xié)調(diào)管理模式，從而制約區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展[4]。例如在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)試驗區(qū)的問題上，成渝兩地始終保持著不一致的步伐，并未出臺相關(guān)的政策規(guī)劃、協(xié)議等，并未開展任何實質(zhì)性的合作。

第二，政策規(guī)劃機(jī)制不健全

一項合理的公共政策規(guī)劃程序，大體上要經(jīng)過政策問題的形成、政策訴求、政策分析、政策選擇、政策決定、政策宣示等環(huán)節(jié)。但在現(xiàn)實中，要按部就班按以上環(huán)節(jié)走，不是容易的事。在對成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)進(jìn)行規(guī)劃的時候，這樣做的可能性是很小的，主要是在規(guī)劃的過程中，涉及到的不止一個部門，幾個人，而是多部門，多層次的協(xié)調(diào)與利益，這就增加了兩地之間協(xié)作的難度。而當(dāng)前缺乏的就是強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)機(jī)制來約束政策規(guī)劃的程序化與規(guī)范化。

二、 討論與總結(jié)

基于以上成因，本研究擬提出以下對策，以解決成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)協(xié)作難題。

一是明確區(qū)域協(xié)作主體。一方面成立跨兩地行政區(qū)域的區(qū)域協(xié)作專門機(jī)構(gòu)?？捎蓢鴦?wù)院、國家發(fā)改委牽頭、各部位參與、成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)各主體共同組成的“成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)協(xié)作發(fā)展辦事處”。設(shè)立常設(shè)工作機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)制定成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和總體規(guī)劃。成立這樣的機(jī)構(gòu)使成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展有其目的性和針對性，在追究責(zé)任上也是目標(biāo)明確。權(quán)力來自中央，使各項工作有更好的執(zhí)行力，能真正起到組織協(xié)調(diào)的作用。另一方面，明確成渝地區(qū)，政府、咨詢機(jī)構(gòu)、企業(yè)等參與成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)協(xié)作發(fā)展的定位和職能，使各主體充分發(fā)揮各自的效用，有效推進(jìn)成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展。

二是通過立法規(guī)范成渝兩地協(xié)作行為。建立適用于成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)作發(fā)展的基本法律，用法律的強(qiáng)制力和規(guī)范化來約束成渝兩地的協(xié)作行為。平衡和保障成渝兩地區(qū)域發(fā)展中雙方主體的合法權(quán)利，規(guī)范區(qū)域發(fā)展權(quán)利的合法行使，彌補(bǔ)市場失靈的缺陷。另外，要建立健全專項法律、法規(guī)。可依據(jù)當(dāng)前成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)協(xié)作中的突出問題，有針對性的制定相關(guān)法律法規(guī)，比如，就當(dāng)前成渝兩地發(fā)展規(guī)劃問題，可制定發(fā)展規(guī)劃法。（作者單位：西南大學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

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