守信聯(lián)合激勵與失信聯(lián)合懲戒

丁愛波

4月20日，中共中央總書記、中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組組長習(xí)近平主持召開了中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十三次會議并發(fā)表重要講話。會議審議通過了《關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）。5月30日，國務(wù)院頒布實施了《關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2016〕33號）

《指導(dǎo)意見》要求，建立和完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度，加快推進(jìn)社會誠信建設(shè)，要充分運用信用激勵和約束手段，建立跨地區(qū)、跨部門、跨領(lǐng)域聯(lián)合激勵與懲戒機(jī)制，推動信用信息公開和共享，著力解決當(dāng)前危害公共利益和公共安全、人民群眾反映強(qiáng)烈、對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展造成重大負(fù)面影響的重點領(lǐng)域失信問題，加大對誠實守信主體激勵和對嚴(yán)重失信主體懲戒力度，形成褒揚誠信、懲戒失信的制度機(jī)制和社會風(fēng)尚。

“人而無信，不知其可也”，在中國的傳統(tǒng)文化中，信用一直占據(jù)了非常重要的地位。市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律早已證明，市場經(jīng)濟(jì)既是法治經(jīng)濟(jì)，更是信用經(jīng)濟(jì)。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制中，信用的“基石”作用越來越明顯；在日常生活中，信用作為現(xiàn)代社會公民信任的基礎(chǔ)作用也越來越重要。

通過什么措施激勵守信者？失信者又將如何被懲戒？記者結(jié)合正在如火如荼推進(jìn)的山東省社會信用體系建設(shè)工作，對《指導(dǎo)意見》進(jìn)行了解讀，以期對建設(shè)“信用山東”、提升營商環(huán)境，服務(wù)供給側(cè)改革等有所裨益。

守信聯(lián)合激勵制度：

讓無形的信用資產(chǎn)成為實實在在的“真金白銀”

《指導(dǎo)意見》秉承“褒揚誠信，懲戒失信”“部門聯(lián)動，社會協(xié)同”“依法依規(guī)，保護(hù)權(quán)益”“突出重點，統(tǒng)籌推進(jìn)”的基本原則。

在守信聯(lián)合激勵制度方面，通過多渠道選樹誠信典型，探索建立行政審批“綠色通道”，優(yōu)先提供公共服務(wù)便利，優(yōu)化誠信企業(yè)行政監(jiān)管安排，降低市場交易成本，大力推介誠信市場主體等六個方面對守信個人和機(jī)構(gòu)進(jìn)行激勵。

這些激勵措施讓信用這一無形資產(chǎn)，在社會生活和市場經(jīng)濟(jì)體系中得到了真正的估值。這些措施中，尤為值得一提的是探索建立行政審批“綠色通道”，優(yōu)化誠信企業(yè)行政監(jiān)管安排，降低市場交易成本這三項措施。

《指導(dǎo)意見》指出，在辦理行政許可過程中，對誠信典型和連續(xù)三年無不良信用記錄的行政相對人，可根據(jù)實際情況實施“綠色通道”和“容缺受理”等便利服務(wù)措施，除法律法規(guī)要求提供的材料外，部分申報材料不齊備的，如行政相對人書面承諾在規(guī)定期限內(nèi)提供，應(yīng)先行受理，加快辦理進(jìn)度。

比如，日照市嵐山區(qū)國稅局便對納稅信用A級納稅人服務(wù)措施進(jìn)行了健全和完善，對那些攜帶資料不全但不影響事后核查的納稅信用A級納稅人，采取了“容缺辦理”方式，先受理業(yè)務(wù)，后補(bǔ)齊資料。這些措施提升了公共服務(wù)的速度與質(zhì)量，讓誠信者得到了實惠。

優(yōu)化誠信企業(yè)行政監(jiān)管安排，這條措施，實際上在諸多部門已經(jīng)開始落地實施。2015年，濟(jì)南檢驗檢疫局通過進(jìn)出口企業(yè)誠信管理系統(tǒng)，對AA、A級企業(yè)降低進(jìn)出口貨物查驗比例，給予了通關(guān)便利。這些做法有效引導(dǎo)了企業(yè)守法生產(chǎn)、誠信經(jīng)營。

降低市場交易成本更是讓企業(yè)得到了真正的金融紅利?！吨笇?dǎo)意見》指出，鼓勵有關(guān)部門和單位開發(fā)“稅易貸”、“信易貸”、“信易債”等守信激勵產(chǎn)品，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)和商業(yè)銷售機(jī)構(gòu)等市場服務(wù)機(jī)構(gòu)參考使用市場主體信用信息、信用積分和信用評價結(jié)果，對誠信市場主體給予優(yōu)惠和便利，使守信者在市場中獲得更多機(jī)會和實惠。

據(jù)了解，“稅易貸”等相關(guān)產(chǎn)品，是金融機(jī)構(gòu)對按時足額納稅的企業(yè)發(fā)放的，用于短期生產(chǎn)經(jīng)營周轉(zhuǎn)的可循環(huán)的人民幣信用貸款業(yè)務(wù)。專家表示，這些產(chǎn)品體現(xiàn)了“銀稅互動”的精神，讓納稅信用變成“真金白銀”，開啟了以信養(yǎng)信的融資新模式。

類似的案例在山東有很多。位于山東鄒平的山東開泰集團(tuán)是國內(nèi)最大的金屬磨料專業(yè)生產(chǎn)商，由于受經(jīng)濟(jì)形勢影響，各大銀行放貸慎重，開泰集團(tuán)碰到了資金短缺的問題。在這關(guān)鍵時刻，開泰集團(tuán)被鄒平縣國稅局評為A級信用納稅人，建行鄒平縣支行的相關(guān)負(fù)責(zé)人得知這一信息后，加快了相關(guān)辦理速度，為企業(yè)提前辦理貸款。

專家表示，貫徹守信激勵措施，貴在聯(lián)合，各部門、各行業(yè)聯(lián)合起來，為守信者開綠燈，鋪道路，這無疑能極大地調(diào)動起公民和企業(yè)誠實守信的積極性，充分激發(fā)社會的正能量。

失信聯(lián)合懲戒制度：

讓嚴(yán)重失信者失去正常社會生活的通行證

失信聯(lián)合懲戒制度方面，對重點領(lǐng)域和嚴(yán)重失信行為實施聯(lián)合懲戒；依法依規(guī)加強(qiáng)對失信行為的行政性約束和懲戒；加強(qiáng)對失信行為的市場性約束和懲戒；加強(qiáng)對失信行為的行業(yè)性約束和懲戒；加強(qiáng)對失信行為的社會性約束和懲戒；完善個人信用記錄，推動聯(lián)合懲戒措施落實到人等六個方面對失信行為進(jìn)行約束和懲戒。失信聯(lián)合懲戒制度，關(guān)鍵在于聯(lián)合，各部門、各領(lǐng)域都要聯(lián)合起來、共同約束，切實提高失信成本，讓失信者“一處失信、處處受限”。

近年來，山東省工商局建設(shè)了企業(yè)經(jīng)營異常名錄數(shù)據(jù)庫，截至2015年底，全省共有10萬多戶企業(yè)被工商部門列入企業(yè)經(jīng)營異常名錄并向社會進(jìn)行公示。這些企業(yè)，在銀行貸款、政府采購、出入境、工程招投標(biāo)、合同簽訂、著名商標(biāo)認(rèn)定、國有土地出讓、授予榮譽稱號等工作中被依法予以限制或禁入。在受到相關(guān)部門聯(lián)合懲戒后，許多企業(yè)認(rèn)識到依法誠信經(jīng)營的重要性，積極整改，主動向工商部門申請移出經(jīng)營異常名錄。截至目前，全省共有5000多戶企業(yè)移出了企業(yè)經(jīng)營異常名錄。

對“老賴”的懲戒也體現(xiàn)了聯(lián)合的特點。山東省法院系統(tǒng)積極向有關(guān)部門和行業(yè)推動失信被執(zhí)行人名單，目前已經(jīng)做到了四個方面的推送：推送到省發(fā)改委牽頭建設(shè)的山東省公共信用信息平臺，各協(xié)同部門對失信被執(zhí)行人進(jìn)行聯(lián)動制約；推送到中國人民銀行濟(jì)南分行，將失信被執(zhí)行人的失信信息納入個人征信系統(tǒng)和企業(yè)征信系統(tǒng)；推送到省委宣傳部主導(dǎo)的“厚道魯商”查詢平臺，在“厚道魯商”評定中對失信被執(zhí)行人進(jìn)行聯(lián)動制約；推送到省工商局，在“守合同重信用”企業(yè)評選中對失信企業(yè)實施一票否決。數(shù)據(jù)顯示，截至今年3月底，全省法院共發(fā)布失信被執(zhí)行人信息392710個。

“十三五”規(guī)劃建議提出，完善社會信用體系?？绮块T聯(lián)合懲戒的實施，是完善社會信用體系的重要制度創(chuàng)新。在當(dāng)前簡政放權(quán)、推進(jìn)商事制度改革的大背景下，加快構(gòu)建跨部門跨行業(yè)跨地域的信用聯(lián)合獎懲是建設(shè)以信用為核心的新型市場監(jiān)管體制的有力手段。

如今，隨著簡政放權(quán)和政府職能的轉(zhuǎn)變，注冊公司更容易了，但如何防范那些打一槍換一個地方的“皮包公司”，如何制裁那些“金蟬脫殼”、拍拍屁股就走人的企業(yè)負(fù)責(zé)人和高管？通過跨部門聯(lián)合懲戒，有助于形成對失信企業(yè)和個人的合圍之勢，提高失信成本，維護(hù)市場秩序。讓守信者獲得收益，讓失信者遭到淘汰。

打破信息孤島：

信用信息的綜合運用

構(gòu)建守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒的協(xié)同機(jī)制是打破信用“信息孤島”的關(guān)鍵所在?！吨笇?dǎo)意見》指出，要建立觸發(fā)反饋機(jī)制，實施部省協(xié)同和跨區(qū)域聯(lián)動，建立健全信用信息公示機(jī)制，建立健全信用信息歸集共享和使用機(jī)制，規(guī)范信用紅黑名單制度，建立清單制度，建立健全信用修復(fù)機(jī)制，建立健全信用主體權(quán)益保護(hù)機(jī)制，建立跟蹤問效機(jī)制。

這些機(jī)制的建立體現(xiàn)了信用信息共享的特點。如果信用信息不能共享，僅能夠在失信主體的具體失信范圍內(nèi)發(fā)揮作用，那么其價值功能必定受到局限。我們常常諷刺“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的人缺乏全局觀念，如果信用信息無法共享或缺少統(tǒng)一規(guī)范的綜合運用，同樣相當(dāng)于“只限其頭，不限其腳”，對失信主體的懲戒力度和教育價值都會顯得不足。

煙臺某機(jī)械制造有限公司因年報期間隱瞞真實情況，弄虛作假被列入經(jīng)營異常名錄。該企業(yè)到煙臺某銀行辦理貸款過程中，被銀行通過“山東省企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)”查詢到的數(shù)據(jù)核實到該情況，最終被限制銀行貸款。

在信用信息實現(xiàn)共享的情況下，銀行可以獲知失信人的失信記錄，從而限制其銀行貸款，與此同時，該公司的信用信息通過共享而被更多機(jī)構(gòu)部門獲知，信用信息跨越不同領(lǐng)域與行業(yè)發(fā)揮功用，失信聯(lián)合懲戒的威力得以顯現(xiàn)。所以，信用信息共享的價值不僅在于實現(xiàn)了多個機(jī)構(gòu)部門之間的有效溝通，最大程度發(fā)揮了失信記錄的評價與懲戒功能，而且為推動社會信用體系建設(shè)起到先驅(qū)示范作用。

在協(xié)同機(jī)制中，失信主體在某一領(lǐng)域的失信行為，不僅會使其在該領(lǐng)域內(nèi)被列入失信名單，還會牽連其他領(lǐng)域的信用認(rèn)可。例如，某企業(yè)因為偷稅漏稅而遭到稅務(wù)部門和工商部門的聯(lián)合懲戒、某集團(tuán)公司因為虛假宣傳而導(dǎo)致招投標(biāo)失敗等類似的案例，在信用信息共享之前是完全不可想象的。

信用修復(fù)機(jī)制的建立也讓失信企業(yè)得到了改正的機(jī)會。懲戒的同時要加強(qiáng)引導(dǎo)，相關(guān)企業(yè)和個人履行完法定義務(wù)之后，“失信”不應(yīng)該成為他們的終身標(biāo)簽。比如，上文所述的公司，在2015年12月8日，更正了其錯誤的年報信息并申請移出異常名錄，在移出異常名錄后，銀行又受理了該公司的貸款申請。

如今，在信用信息共享基礎(chǔ)上實現(xiàn)失信聯(lián)合懲戒，可以說更好地發(fā)揮了信用信息收集和信用體系建設(shè)的價值功能，充分挖掘了信用信息的內(nèi)在價值和意義。

制度建設(shè)：

加快信用立法工作

建設(shè)“信用社會”根本上還是要靠制度建設(shè)，《指導(dǎo)意見》指出，要完善相關(guān)法律法規(guī)，建立健全標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，加強(qiáng)誠信教育和誠信文化建設(shè)，加強(qiáng)組織實施和督促檢查。

《指導(dǎo)意見》指出，今后將加快研究推進(jìn)信用信息歸集、共享、公開和使用，以及失信行為聯(lián)合懲戒等方面的立法工作。按照強(qiáng)化信用約束和協(xié)同監(jiān)管要求，各地區(qū)、各部門應(yīng)對現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件有關(guān)規(guī)定進(jìn)行有針對性的修改或提出修訂建議。

現(xiàn)代社會的主要特征是普遍信用，實質(zhì)是制度信用。然而，道德失范、信用缺失已經(jīng)使我們社會的人際紐帶到了最危險的時候。一方面，重建社會規(guī)范、修復(fù)社會信用是一個需要不斷努力的過程；另一方面，社會生活每天都難以離開信用這一保障。因此，當(dāng)務(wù)之急是靠社會管理創(chuàng)新，尋找規(guī)范重建、信用重構(gòu)的應(yīng)急舉措。

值得一提的是，近年來，國務(wù)院先后出臺了《政府信息公開條例》《征信業(yè)管理條例》《企業(yè)信息公示暫行條例》《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014-2020年）》等系列法規(guī)制度，上海、浙江、遼寧、江蘇等信用建設(shè)試點省市也分別出臺了公共信用信息管理等方面的規(guī)章制度，為在時機(jī)成熟時出臺統(tǒng)一的信用法打下了堅實基礎(chǔ)。

在誠信文化建設(shè)上，我們也應(yīng)該認(rèn)識到傳統(tǒng)誠信與現(xiàn)代信用的區(qū)別，實現(xiàn)美德與制度的統(tǒng)一。傳統(tǒng)誠信主要是一種對個人品質(zhì)的要求，而非一種制度安排，另外，傳統(tǒng)誠信作用的范圍局限于熟人社會，具有某種特殊主義品質(zhì)，而現(xiàn)代信用的作用范圍是陌生人社會，因而必然要求在全社會形成普遍的信用關(guān)系。因此，現(xiàn)代信用要對傳統(tǒng)誠信進(jìn)行現(xiàn)代性轉(zhuǎn)化，努力使誠信關(guān)系更加普遍化、制度化，建立在平等的契約關(guān)系基礎(chǔ)之上，以人心、德性與制度、規(guī)則的合力來推動當(dāng)代社會的信用建設(shè)。