論鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內部控制建立與運行——以漢源縣為例

黃小纮

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論鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內部控制建立與運行——以漢源縣為例

黃小纮

摘 要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國最基層的政府，近年來，隨著“三農”工作的推進對各類涉農項目的加大投入，由此導致的基層腐敗案件層出不窮，嚴重影響了基層政府部門的公信力。如何建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內部控制并使之有效運行，降低財政資金使用風險，在源頭預防腐敗是值得我們去思考和探索。本文以漢源縣為例，結合近年來開展涉農資金專項檢查遇到的問題，探索進一步建立和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內部控制的建議和措施。

關鍵詞鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 內部控制 建立 運行

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內部控制概述

內部控制，是指單位為實現(xiàn)控制目標，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控。鄉(xiāng)鎮(zhèn)內部控制由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領導層和全體員工實施，旨在提高行政事業(yè)單位管理服務水平和風險防范能力，促進單位可持續(xù)、健康發(fā)展，維護社會主義市場經濟秩序和社會公眾利益，更好的實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理目標。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內部控制以預算內部控制為主線展開，通過職責分工控制、不相容職務分離控制、授權審批控制、資產安全控制、會計控制和信息化控制手段充分發(fā)揮對財政預算的制約，影響到公共政策的有效實施。十八屆三中全會以依法治國作為主題，并將政府內部控制作為依法治國的重要組成部分，這為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內部控制建設提供了理論依據(jù)和指導作用。

二、漢源縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內部控制體系的構成

漢源縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要從不相容崗位分離、授權審批、歸口管理、預算控制、會計控制、內部監(jiān)督等幾方面實施了內部控制。

（一）不相容崗位分離控制

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)均分別設立會計崗位和出納崗位，受限于人員編制數(shù)，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)出納和會計人員各設一名。出納負責簽發(fā)支票、支付現(xiàn)金以及登記現(xiàn)金和銀行存款日記賬等業(yè)務，會計人員負責登記收支明細賬、固定資產明細賬、應收應付款明細賬以及總賬等業(yè)務，按月對賬糾正偏差，會計負責審核單據(jù)、出納人員根據(jù)審核簽字后的單據(jù)支付現(xiàn)金或轉賬。同時執(zhí)行具體經濟業(yè)務的人員與被授權人員進行分離，保證了授權與執(zhí)行相分離；內部監(jiān)督人員不具體執(zhí)行經濟業(yè)務，保證了執(zhí)行與內部監(jiān)督相分離；財務人員不保管財產物質，保證了記錄與保管相分離。

（二）內部授權審批控制

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)均明確了各崗位辦理業(yè)務和事項的權限范圍，并在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府醒目位置設置流程圖，規(guī)定相關工作人員應當在授權范圍內行使職權、辦理業(yè)務。單位各級管理人員在授權范圍內行使職權并承擔責任，重大業(yè)務和事項由領導班子研究決定后執(zhí)行。單位“一把手”不直接分管財務，不簽署支出單據(jù)支出意見，而由分管財務的副職簽署最終意見。

（三）歸口管理控制

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府均設立基層水利員、林業(yè)員、農技員、畜牧員、農機員、民政員、低保員等崗位，對應與縣級相關部門進行業(yè)務聯(lián)系，按照各自的權利和承擔的責任、各司其職。

（四）預算控制

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府均實施全面預算管理制度，嚴格預算執(zhí)行程序。按照縣級財政部門要求的時間編制預算，執(zhí)行相關的各項活動中按照預算辦事，嚴格控制超預算項目執(zhí)行。

（五）會計控制

大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所都建立了本單位的財會管理制度，會計人員也都基本達到持證上崗，并參加每年會計繼續(xù)教育，不斷提高業(yè)務技能?？h財政局統(tǒng)一采購網絡版會計電算化軟件，分別設置會計和出納在軟件系統(tǒng)的權限避免由于人工核算和登記賬簿引起的差錯。

（六）內部監(jiān)督

鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委是黨在最基層的一級紀委監(jiān)察組織，履行著“保護、監(jiān)督、教育、懲處”四項職責的同時，為一方政治穩(wěn)定、經濟發(fā)展，起著關鍵作用。在實際工作中，由于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制有限，人員不足，均未設立內部審計或內部監(jiān)督崗位，內部監(jiān)督的職責大多由鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委擔任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委對賬務問題有疑問，可查閱賬簿、憑證，也可就質疑問題詢問相關人員。

三、漢源縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內部控制體系運行中存在的問題

（一）內部控制意識薄弱

部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)未完善內部控制或內部控制形同虛設，運行無效。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一把手”對建立健全單位內部控制的重要性和現(xiàn)實意義認識不夠，覺得有與沒有無所謂的態(tài)度。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導認為財政部門預算就是內部控制，覺得有了部門預算控制就是內部控制體系。

（二）崗位設置不夠合理

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府編制有限，人員緊張，崗位安排上不盡合理，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在一人多崗、不相容崗位兼職現(xiàn)象。雖然會計人員和出納人員均各設一名，記賬人員保管人員以及決策人員和經辦人分離，但是出納兼對賬、記賬兼復核的情況很普遍。另外，其他崗位上一人身兼數(shù)職的情況也屢見不鮮。

（三）財務管理制度不健全

鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計人員變更頻繁，某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)因為人員缺乏，甚至用上臨時聘用人員或其他崗位人員兼職，財務會計基礎薄弱。雖然大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都羅列有本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財務管理制度，但多是為了照搬條款，顯得簡單、粗糙，沒有體現(xiàn)精細化管理的內控要求，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)制定的制度以正式文件形式印發(fā)到內部各站所一冊，未發(fā)放到職工個人，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)制定的制度，存在檔案盒或電腦里，僅為應付檢查時所用。會計人員素質不高，專業(yè)基礎薄弱，甚至個別出現(xiàn)不能堅持原則、違背職業(yè)道德的情況。此外多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行現(xiàn)金管理不規(guī)范，日常支出沒有嚴格執(zhí)行現(xiàn)金管理暫行條例實施細則，該轉賬支出范圍的采取現(xiàn)金支付方式，存在大額現(xiàn)金支付現(xiàn)象。

（四）資產管理比較薄弱，未建立財產清查制度

實行政府采購制度以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府資產購置環(huán)節(jié)得以規(guī)范。但在使用管理方面仍缺乏相關的內部控制，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為建立定期財產清查制度，大宗物資的采購以購作支，無出入庫清單。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有設立固定資產明細賬和臺賬，僅有總賬和固定資產信息系統(tǒng)的電子卡片，也未按規(guī)定建立定期財產盤點制度，未明確資產保管責任，無法拿固定資產明細賬與電子卡片相核對，無法保證賬實相符，也容易導致資產被盜、貪污等資產流失的風險。

（五）內部監(jiān)督力度有限

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)內部控制監(jiān)督職能基本由鄉(xiāng)鎮(zhèn)副書記兼紀委書記行使。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委“人員難專職、工作難專一、時間難專用”，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委就形同虛設，沒有充分發(fā)揮紀委的工作職能。同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委干部調整頻繁，大多數(shù)紀檢監(jiān)察干部都是新手，辦案沒有實踐經驗，對財會業(yè)務或者內控制度不熟悉，也有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委干部抹不開情面，怕得罪人。由于獨立性受到影響，業(yè)務技能也有限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委的內部監(jiān)督大打折扣。

四、建議

（一）增強內控意識，強化風險意識

建議財政部門聯(lián)合其他相關部門，分期分批對主要負責人和相關領導（如負責內部監(jiān)督的紀委書記）舉辦相關的研討班，使他們在理解把握內部控制基本知識的基礎上，提高對單位內部控制制度建設重要性的認識，培養(yǎng)良好的內部控制意識，從而有利于形成更好的內部控制環(huán)境。對違紀違法的單位和主要領導以及其他直接責任人，從重處罰并公之于眾，以警示各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和各領導人敬畏法律、遠離違法違紀。同時建立風險評估機制，采取定期不定期評估相結合的方式，對經濟活動的風險進行評估。

（二）合理設置崗位，健全輪崗制度

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應合理設置崗位，明確崗位職責分工，建立關鍵崗位責任制，決策、執(zhí)行與審批決不能同為一人，確保不相容崗位相互分離、相互制約、相互監(jiān)督。同時建立健全輪崗制度，一些違法違紀行為發(fā)生直接原因就是因為關鍵崗位長期沒有輪崗。在實際操作中，由于業(yè)務的特殊性和人員編制的限制，在同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)內部無法實施輪崗的，可在鄉(xiāng)鎮(zhèn)間實行人員交流，例如同為鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政員，兩鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員輪崗，這樣既能保證業(yè)務迅速上手，也能及時發(fā)現(xiàn)上任工作人員在工作中的差錯或舞弊行為。對于某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于人員缺乏聘用臨時人員或其他崗位人員負責財務工作的行為，應及時配備財會專業(yè)人員從事會計工作，保證會計崗位持證上崗。對于大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅有一個會計和一個出納的實際情況，以及某些不相容業(yè)務由同一人員實施的行為，采取定期與不定期相結合的獨立的內部監(jiān)督檢查，即采取補償性控制措施，以避免出現(xiàn)舞弊和欺詐行為。

（三）健全財務管理制度，杜絕大額現(xiàn)金支付

制定可操作性的、能細化到具體業(yè)務的財務管理制度，明確現(xiàn)金支出范圍和條件，在平時的經濟業(yè)務過程中有制度可遵循?？h級財政部門制定了差旅費、會議費、培訓費、接待費等費用項目實施細則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可參照相關制度、財經法規(guī)、縣級財政部門制定的各項費用實施細則制定適合本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的內容規(guī)范嚴密、具操作性的財務管理制度，而不是簡單地照搬或者羅列制度。嚴格現(xiàn)金支出范圍，對于發(fā)放到農民個人的各類補貼或救助資金，嚴格執(zhí)行“一卡通”形式兌付到個人，對于其他類支出，嚴格執(zhí)行現(xiàn)金管理條例實施細則，做到1000元以上支出采取轉賬支付的辦法，并將這些措施細化到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務管理制度，保證財務管理制度的嚴肅性，隨同鄉(xiāng)鎮(zhèn)內部控制手冊發(fā)放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員，做到人手一冊，而不是放在檔案盒或電腦中以備檢查。

（四）加強資產管理、建立財產清查制度

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應建立資產日常管理制度和定期清查機制，采取資產記錄、實物保管、定期盤點、賬實核對等措施，確保資產安全完整。嚴格限制未經授權的人員接觸和處置資產。對于未設置固定資產明細賬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)督促其及時建立明細賬以及資產臺賬，以做到賬卡核對、賬實核對。大宗物資的采購，嚴格出入庫登記，通過定期清查盤點，賬實核對，查出資產盤盈盤虧的原因，及時處理。建立科學有效的資產保管制度、限制接近制度、人員前置制度，防止資產被盜和被貪污的風險，從而保障賬實相符，避免資產無端流失。

（五）加強內部和外部監(jiān)督，共建監(jiān)督網絡系統(tǒng)

建議各鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立內部監(jiān)督聯(lián)合小組配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委履行職能。同時發(fā)揮財政、審計部門和紀委監(jiān)察部門的作用，構建嚴密的外部監(jiān)督網絡，縣級財政部門監(jiān)督檢查時，有針對性地提出檢查意見和建議。審計機關在進行審計時，認真調查了解單位內部控制建立和實施的有效性，揭示內部控制的缺陷，有針對性地提出審計處理意見和建議，并督促單位整改。通過這些措施不斷完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內部控制體系的建立和運行。另外，拓寬信息渠道，按照政府信息公開的要求，規(guī)范公開內容和程序，促進公開常態(tài)化、規(guī)范化、制度化，通過項目公示制和公開鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財務報告體系，主動接受公眾監(jiān)督，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府信息的透明度，讓權力在陽光下運行。

參考文獻

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作者單位（為四川省漢源縣財政局）