麗水市學(xué)前教育投入的分析與思考

張海燕（麗水市教育局，浙江 麗水 323000）

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麗水市學(xué)前教育投入的分析與思考

張海燕
（麗水市教育局，浙江 麗水 323000）

摘要：隨著國家計(jì)生政策的調(diào)整，社會對優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育資源的要求日益提高，學(xué)前教育仍是麗水市教育體系中最為薄弱的環(huán)節(jié)，本文針對學(xué)前教育存在的問題，提出建立政府主導(dǎo)、公辦民辦并舉，統(tǒng)籌學(xué)前教育規(guī)劃，加快標(biāo)準(zhǔn)幼兒園建設(shè)步伐，建立成本核算機(jī)制等建議。

關(guān)鍵詞：學(xué)前教育；統(tǒng)籌規(guī)劃；成本核算機(jī)制

麗水市學(xué)前三年的入園率已達(dá)到國家制訂的《規(guī)劃綱要》要求，“擴(kuò)張型”的發(fā)展時(shí)期已過去，但距離“標(biāo)準(zhǔn)化”、“均衡化”和廣大家長對優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育資源的要求還有不小的差距。把學(xué)前教育納入教育優(yōu)先發(fā)展的范疇，加大扶持和投入，制訂出符合全市學(xué)前教育發(fā)展現(xiàn)狀的政策，是保障學(xué)前教育又好又快發(fā)展的重要課題。

一、麗水市學(xué)前教育現(xiàn)狀

改革開放以來，在各級政府的重視和努力下，全市學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展取得了長足進(jìn)步，成績斐然。

1.學(xué)前教育發(fā)展迅速。2014年，全市學(xué)前三年幼兒入園率達(dá)95.83%；全市有幼兒園660所；在園幼兒81781人。目前全市已普及了學(xué)前三年教育，基本滿足了戶籍地群眾的入園需求。億元，增長了25.86倍。

圖2　2005-2014麗水市學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)支出情況（億元）

圖1　近五年麗水市學(xué)前教育幼兒入園率（%）

2.經(jīng)費(fèi)投入快速增長。2014年幼兒園教育經(jīng)費(fèi)支出5.69億元，比2005年的0.22億元，增加5.47

二、存在問題

目前，學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)還不到教育總投入的10%。尤其是農(nóng)村和欠發(fā)達(dá)地區(qū)學(xué)前教育水平較低，城鄉(xiāng)差距十分明顯，與全市當(dāng)前的初中等教育的發(fā)展情況相比，學(xué)前教育仍是其中的“短板”，是全市教育體系中最為薄弱的環(huán)節(jié)。

1.財(cái)政投入少，幼兒園發(fā)展困難。對學(xué)前教育投入不足。雖然近年來政府對學(xué)前教育的投入逐年增加，但相對于其他階段教育，政府對學(xué)前教育的投入明顯偏低。與全市的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展程度不相稱。據(jù)2014年度教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)，各級各類教育在校生比例結(jié)構(gòu)學(xué)前教育占19.09%，幼兒教育支出只占總教育支出的9.79%，幼兒園教育經(jīng)費(fèi)支出占全市總教育經(jīng)費(fèi)支出的比重不到10%。

圖3　2014年各級各類教育在校生規(guī)模及比例結(jié)構(gòu)

2.公辦幼兒園少，主導(dǎo)力不強(qiáng)。數(shù)量上的不足導(dǎo)致產(chǎn)生公辦幼兒園主導(dǎo)地位不明顯，主導(dǎo)力不強(qiáng)的問題。民營資本進(jìn)入學(xué)前教育領(lǐng)域，要實(shí)現(xiàn)自身利潤最大化，就難免會剝蝕學(xué)前教育的公益性。過于注重營利，使得辦學(xué)急功近利，唯利是圖，缺乏長遠(yuǎn)的發(fā)展眼光，在各投入方面都是能省則省，難對孩子的終生發(fā)展負(fù)責(zé)。要改變這種狀況必須加強(qiáng)競爭，讓公辦幼兒園起好的帶頭示范作用。（見表1）

表1　麗水市公辦幼兒園情況分析表　單位：個(gè)、人、%

3.在編教師少，教師隊(duì)伍不穩(wěn)定。據(jù)調(diào)查，公辦幼兒園的非在編教師年收入大約為公辦在編教師的1/2；而民辦幼兒園教師的收入僅為公辦在編教師的1/4，大部分民辦幼兒園老師的年收入不到兩萬元，甚至有一些幼兒園沒有嚴(yán)格履行國家的勞動法律法規(guī)，沒有為幼兒教師辦理相關(guān)社會保險(xiǎn)等。工資待遇差、同工不同酬現(xiàn)象，造成了幼兒教師心態(tài)浮躁、素質(zhì)參差不齊、好教師難留等問題，嚴(yán)重制約了全市學(xué)前教育的質(zhì)量提高和幼兒教育事業(yè)的健康發(fā)展。

4.辦學(xué)條件差，存在安全隱患。缺少總體布局規(guī)劃，網(wǎng)點(diǎn)設(shè)置不夠合理。學(xué)前教育由于多年來一直“多頭管理”，對區(qū)域內(nèi)的學(xué)前教育發(fā)展缺少一個(gè)著眼于長遠(yuǎn)的統(tǒng)籌規(guī)劃。有的區(qū)域網(wǎng)點(diǎn)多，多家幼兒園為搶生源，相互惡性競爭；而網(wǎng)點(diǎn)少的區(qū)域則會出現(xiàn)幼兒就近上學(xué)難的問題。

對民辦幼兒園扶持不足。民辦幼兒園級別較低、辦園條件較差。學(xué)前教育進(jìn)入市場化運(yùn)作后，多數(shù)民辦幼兒園只能靠低價(jià)的收費(fèi)招攬生源；同時(shí)辦學(xué)成本越來越高，如一所只有9個(gè)班、250名幼兒、園舍占地僅1645平方米、建筑面積1720平方米的幼兒園，年房租就要支付20萬元。

三、形成的原因

1.認(rèn)識不足，未真正將學(xué)前教育納入基礎(chǔ)教育體系統(tǒng)籌。不少地方對學(xué)前教育的地位和作用缺乏應(yīng)有的認(rèn)識，沒有真正把學(xué)前教育納入到整個(gè)基礎(chǔ)教育的體系中統(tǒng)籌起來。

2.“教育產(chǎn)業(yè)化”的沖擊?！敖逃a(chǎn)業(yè)化”作為一個(gè)固定詞，幾乎不曾出現(xiàn)在國家公共性政策與規(guī)范文件中，但教育發(fā)展中存在的各種問題，已經(jīng)使得“教育產(chǎn)業(yè)化”成為中國教育改革難以承受之重。而且“教育產(chǎn)業(yè)化”對學(xué)前教育沖擊之大遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他教育。有些地方甚至把學(xué)前教育全部推上社會，在“教育產(chǎn)業(yè)化”的口號之下，一大批本屬于公共事業(yè)的幼兒園、托兒所被強(qiáng)制性地“賣給”市場，造成學(xué)前教育事業(yè)大規(guī)?；拢臼直∪醯墓k幼兒園體系受到進(jìn)一步的削弱。

3.管理體制多變的結(jié)果。多年來，我國幼兒教育事業(yè)發(fā)展注重社會各方面力量興辦幼兒教育機(jī)構(gòu)，注重發(fā)揮群眾組織（如工會、婦聯(lián)）的作用，對幼兒教育的管理沒有像其他教育那樣始終由教育部門負(fù)責(zé)。一直到國務(wù)院發(fā)布出臺《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見》后，才明確了教育部門是幼兒教育的主管部門。

4.單位轉(zhuǎn)制帶來的影響。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革，企業(yè)剝離社會功能，事業(yè)單位精簡機(jī)構(gòu)，公辦性質(zhì)的幼兒園，特別是企事業(yè)單位和集體辦園迅速被關(guān)、轉(zhuǎn)、改，大量的單位辦幼兒園撤并、解散、辦園主體由單位辦轉(zhuǎn)換為個(gè)體，導(dǎo)致幼兒園的結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本性的改變，原先支撐幼兒教育大半壁江山的企事業(yè)單位和集體辦園急速萎縮。

5.體制與制度上的不足。在民辦和公辦的學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)中，都有“漏項(xiàng)”現(xiàn)象。①在現(xiàn)行的教育統(tǒng)計(jì)制度中，“教育事業(yè)統(tǒng)計(jì)”與“教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)”不一致，在“教育事業(yè)統(tǒng)計(jì)”中對學(xué)前教育是全口徑的，將公、民辦幼兒園均納入其中?？稍凇敖逃?jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)”時(shí)，只是將公辦幼兒園納入統(tǒng)計(jì)范疇，民辦幼兒園游離在外。導(dǎo)致了國家教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)不能全面反映學(xué)前教育投入的真實(shí)性。②在農(nóng)村普遍存在小學(xué)辦（附設(shè)）幼兒園的現(xiàn)象，部分在編的小學(xué)教師在幼兒園任教，由于幼兒園沒有獨(dú)立的核算機(jī)構(gòu)，其人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)等實(shí)際發(fā)生在幼兒園的支出，卻只能在小學(xué)進(jìn)行會計(jì)核算，又使得大量實(shí)際為公辦的小規(guī)模幼兒園，其投入也沒有統(tǒng)計(jì)在學(xué)前教育中。

四、應(yīng)對與思考

1.建立政府主導(dǎo)，公辦民辦并舉，農(nóng)村以公辦為主的辦學(xué)體系。學(xué)前教育是一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有很強(qiáng)的公益性和普惠性。發(fā)展公辦幼兒園，僅僅依靠財(cái)政加大投入是不夠的，還要積極鼓勵(lì)行業(yè)、骨干企業(yè)等社會力量參與公辦辦學(xué)，并從實(shí)際出發(fā)，開展聯(lián)合辦園、委托管理等試驗(yàn)，探索多種形式辦園。

根據(jù)城鄉(xiāng)不同的實(shí)際情況，農(nóng)村學(xué)前教育應(yīng)突出以政府辦園為主、公辦教師為主的特點(diǎn)，建立一個(gè)低收費(fèi)的以公辦幼兒園為主力軍的學(xué)前教育體系。建立“鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園—＞中心村幼兒園—＞村級教學(xué)點(diǎn)”三級管理網(wǎng)絡(luò)，由中心幼兒園統(tǒng)籌管理，實(shí)行經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一支配、師資統(tǒng)一管理、待遇統(tǒng)一落實(shí)、質(zhì)量統(tǒng)一評估、教學(xué)玩具統(tǒng)一配置的管理模式。

2.建立以財(cái)政撥款為主，家長適當(dāng)交費(fèi)為輔的投入機(jī)制。對幼兒園的硬件建設(shè)、教師收入和培訓(xùn)進(jìn)行專項(xiàng)補(bǔ)助，并列入年度財(cái)政預(yù)算，根據(jù)事業(yè)發(fā)展逐年增加，逐步擴(kuò)大財(cái)政對學(xué)前教育投入的受益面，促進(jìn)幼兒園舍建設(shè)、辦園條件和教師收入在較短時(shí)期內(nèi)有實(shí)質(zhì)性的提高。經(jīng)過一段時(shí)間過渡，當(dāng)?shù)礁鞣矫鏃l件成熟后，再實(shí)施按生均培養(yǎng)成本的一定比例（定額）補(bǔ)助。

3.統(tǒng)籌學(xué)前教育規(guī)劃，加快標(biāo)準(zhǔn)幼兒園建設(shè)步伐。一是納入當(dāng)?shù)氐某青l(xiāng)總體規(guī)劃，合理確定幼兒園的布局和位置；二是新增幼兒園的建設(shè)要嚴(yán)格按照2008年頒布的“浙江省工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)”《普通幼兒園建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》執(zhí)行，托兒所的建造不低于原有標(biāo)準(zhǔn)；三是進(jìn)一步規(guī)范居住區(qū)開發(fā)配套幼兒園的建設(shè)與管理，公建配套幼兒園建設(shè)與產(chǎn)權(quán)移交，要納入居住區(qū)土地出讓的前置條件，保障學(xué)前教育設(shè)施與居住區(qū)同步配套建設(shè)；四是對改建園舍的安全整改要到位；五是規(guī)范園舍使用，對已移作他用的配套用房要進(jìn)行一次清理檢查，已被不合理挪用的應(yīng)堅(jiān)決予以收回。

4.建立成本核算機(jī)制，提高學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的使用效益。非營利性幼兒園是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，它的培養(yǎng)成本指的是經(jīng)常性成本和基礎(chǔ)建設(shè)成本，是幼兒園為提供教育服務(wù)所支付的費(fèi)用，也就是幼兒園維持日常運(yùn)行的成本及必要的租金或折舊費(fèi)。營利性幼兒園的投資收益盈余，不能核算在一般公益性幼兒園的成本中。

在測算成本時(shí)，幼兒園的每一項(xiàng)支出都必須根據(jù)它在全部成本中的相對重要性來分析。一般的經(jīng)常性成本分項(xiàng)如工資、公務(wù)費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)、修繕費(fèi)等。要綜合考慮幼兒園的計(jì)劃招生數(shù)、班級數(shù)、班額、師幼比例、提供服務(wù)的類型、所處社區(qū)環(huán)境、家長的承受能力等因素，加強(qiáng)對成本收費(fèi)的引導(dǎo)和調(diào)控，認(rèn)真測算成本。

5.制訂合理的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，保證事業(yè)正常發(fā)展。教育部門會同價(jià)格和財(cái)政部門，根據(jù)生均培養(yǎng)成本、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、居民承受能力等，確定公益性幼兒園的收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，按照收費(fèi)管理權(quán)限，報(bào)同級人民政府批準(zhǔn)后執(zhí)行。

收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與成本的比例，以公益性幼兒園的經(jīng)常性成本加上基礎(chǔ)建設(shè)成本為基準(zhǔn)，公辦幼兒園可按財(cái)政和家庭各承擔(dān)50%的比例制訂收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；民辦公助、公辦民營幼兒園可按財(cái)政25%、家庭承擔(dān)75%的比例制訂收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；自負(fù)盈虧的非公益性幼兒園，可由舉辦者按經(jīng)常性成本、基礎(chǔ)建設(shè)成本、期望盈余三項(xiàng)之和來測定收費(fèi)價(jià)格，報(bào)價(jià)格主管部門備案

6.建立對學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的監(jiān)管機(jī)制，防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。一是實(shí)行學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)單獨(dú)核算。各學(xué)前教育機(jī)構(gòu)必須按照《會計(jì)法》的相關(guān)規(guī)定，建立規(guī)范的賬簿，進(jìn)行會計(jì)核算。鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園，要單獨(dú)建賬，逐步剝離小學(xué)附屬幼兒園，實(shí)行學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)單獨(dú)核算。二是完善教育統(tǒng)計(jì)制度。與“教育事業(yè)統(tǒng)計(jì)”相對應(yīng)，“教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)”時(shí)能將民辦幼兒園的財(cái)務(wù)收支單獨(dú)編報(bào)，以全面反映學(xué)前教育的經(jīng)費(fèi)投入及運(yùn)營情況、資金使用的真實(shí)性。三是將公益性幼兒園的教育經(jīng)費(fèi)收支，納入政府的監(jiān)管范圍，實(shí)行年檢、年審制度。四要建立學(xué)前教育專項(xiàng)資金使用的績效評價(jià)制度，評價(jià)結(jié)果將作為以后年度安排專項(xiàng)資金的重要依據(jù)。

（責(zé)任編輯：施越霞）