基層財(cái)政績效預(yù)算管理體系建設(shè)研究

●李小嬌

基層財(cái)政績效預(yù)算管理體系建設(shè)研究

●李小嬌

績效預(yù)算管理是按照績效理念和方法，對現(xiàn)行預(yù)算管理制度的規(guī)范和完善。在基層財(cái)政實(shí)施績效預(yù)算管理是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的需要，是貫徹落實(shí)新《預(yù)算法》的需要，是提高基層財(cái)政管理水平的需要，也是優(yōu)化基層財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、緩解財(cái)政矛盾的需要。目前，在基層財(cái)政全面實(shí)施績效預(yù)算還面臨著一定的阻力和基礎(chǔ)條件約束?；鶎迂?cái)政要統(tǒng)籌上級要求和本地實(shí)際，制定好改革的路線圖和時間表，高標(biāo)準(zhǔn)起步，規(guī)范化運(yùn)作。

基層財(cái)政績效預(yù)算管理可行性選擇

預(yù)算是現(xiàn)代財(cái)政制度的核心?；鶎迂?cái)政預(yù)算集中反映著基層政府一定時期的社會經(jīng)濟(jì)政策，從財(cái)政資金保障層面規(guī)定了基層政府年度或中期工作的目標(biāo)任務(wù)。改進(jìn)財(cái)政預(yù)算管理制度，提高基層財(cái)政預(yù)算整體績效的績效預(yù)算改革是基層政府的一場自我革命?？冃ьA(yù)算管理與我國傳統(tǒng)預(yù)算管理相比，體現(xiàn)了現(xiàn)代預(yù)算管理制度改革和發(fā)展的方向，在管理模式和方法上更加突出績效，具有更為顯著的規(guī)范性、先進(jìn)性、科學(xué)性，將有利于促進(jìn)地方政府職能轉(zhuǎn)變和治理能力提升，提高基層政府的施政績效。

一、績效預(yù)算管理的內(nèi)涵

（一）績效預(yù)算管理與預(yù)算績效管理

績效預(yù)算管理就是按照績效的理念和方法，對現(xiàn)行預(yù)算管理制度進(jìn)行規(guī)范和完善。從本質(zhì)上講，績效預(yù)算仍然是按新《預(yù)算法》要求編制的部門預(yù)算，只是在預(yù)算編制原則、管理模式和方法上更突出績效的要求；從范圍上講，績效預(yù)算是全口徑預(yù)算，政府所有財(cái)政收入要全部納入預(yù)算管理，所有財(cái)政支出都要按績效原則編入部門預(yù)算；從編制方法上，績效預(yù)算屬于零基預(yù)算，基本支出預(yù)算按標(biāo)準(zhǔn)編制，項(xiàng)目支出預(yù)算按績效編制，所有支出均不再考慮上年收支基數(shù)；從管理流程上講，績效預(yù)算管理包括績效預(yù)算編審、績效預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控、績效預(yù)算完成評價、評價結(jié)果應(yīng)用等環(huán)節(jié)?？冃гu價結(jié)果應(yīng)用的重點(diǎn)是服務(wù)新一輪績效預(yù)算編制?？傊?，績效預(yù)算的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都是對財(cái)政預(yù)算的管理，屬于預(yù)算管理范疇。

預(yù)算績效管理是一種以預(yù)算支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式。它以項(xiàng)目支出績效評價工作為突破口，逐步將管理環(huán)節(jié)前移后拓，形成全過程的預(yù)算績效管理。從本質(zhì)上講，預(yù)算績效管理屬于政府績效管理的組成部分，在政府績效管理中處于基礎(chǔ)地位；從改革的探索歷程上講，預(yù)算績效管理為績效預(yù)算管理改革奠定了基礎(chǔ)；從管理的側(cè)重點(diǎn)來看，預(yù)算績效管理更加注重績效評價工作，將績效目標(biāo)完成評價作為管理的重要內(nèi)容。總之，預(yù)算績效管理仍屬于管理的范疇。

績效預(yù)算管理是預(yù)算績效管理深化的結(jié)果。新修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》更加明確了講求績效的理念，在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的歷史上首次將“績效”寫入法典，奠定了各級政府財(cái)政部門強(qiáng)化績效預(yù)算管理的法理基礎(chǔ)。

（二）我國績效預(yù)算管理的基本情況

20世紀(jì)80年代初，受經(jīng)濟(jì)全球化影響，西方各國先后啟動了以提高效率為目標(biāo)的政府管理改革，政府績效評估運(yùn)動興起。各國普遍將績效管理作為預(yù)算改革的重要手段，并作為推進(jìn)政府改革的推手。20世紀(jì)90年代以來，世界范圍內(nèi)公共管理改革的目光都集中在如何有效提升政府施政績效上，績效預(yù)算更是成為其中的核心內(nèi)容。

在我國，從2005年為貫徹落實(shí)黨的十六屆三中全會關(guān)于“建立預(yù)算績效評價體系”的精神，規(guī)范和加強(qiáng)中直部門預(yù)算績效考評工作，提高預(yù)算資金使用效益，財(cái)政部制定了《中央部門預(yù)算支出績效考評管理辦法（試行）》，到2011年7月財(cái)政部《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》正式發(fā)布，對預(yù)算績效管理的主要內(nèi)容，包括績效目標(biāo)管理、績效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控管理、績效評價實(shí)施管理與績效評價結(jié)果反饋和應(yīng)用管理等作出規(guī)定，并且對預(yù)算績效管理工作進(jìn)行了安排部署。直到河北省在經(jīng)過兩年試點(diǎn)后決定從2016年預(yù)算編制起，在全省所有市、縣（市、區(qū)）全面推行績效預(yù)算改革,我國的預(yù)算制度改革從建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績效管理機(jī)制，逐步過渡到以“部門職責(zé)—工作活動—預(yù)算項(xiàng)目”三個層級目標(biāo)指標(biāo)編制部門預(yù)算為起點(diǎn)的全過程績效預(yù)算管理模式。

二、基層財(cái)政實(shí)施績效預(yù)算管理的必要性分析

在與中央財(cái)政相對應(yīng)的地方財(cái)政體系中，設(shè)區(qū)市級、縣區(qū)級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政都屬于基層財(cái)政范疇。在現(xiàn)行的分稅制財(cái)政體制下，基層財(cái)政普遍存在發(fā)展任務(wù)重、剛性支出比重大、收支矛盾尖銳等共性特點(diǎn)。部分縣鄉(xiāng)級財(cái)政還處于工作人員少、年齡結(jié)構(gòu)老化、知識更新慢、業(yè)務(wù)能力低、管理基礎(chǔ)薄弱的囧境。在基層財(cái)政實(shí)施績效預(yù)算管理具有特殊而重要的意義。

（一）在基層財(cái)政實(shí)施績效預(yù)算是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的需要

黨的十八屆三中全會把財(cái)政提升到國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱的高度，提出了建立現(xiàn)代財(cái)政制度的目標(biāo)。預(yù)算是財(cái)政的基礎(chǔ)，“改進(jìn)預(yù)算管理”是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容之一。提高基層財(cái)政管理水平和績效預(yù)算管理水平是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的基礎(chǔ)工作。在中央深化財(cái)稅改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度進(jìn)程中的很多舉措都體現(xiàn)了提升支出績效這個重要原則。實(shí)施績效預(yù)算管理改革正是提高基層財(cái)政管理水平的重要抓手。

現(xiàn)代財(cái)政制度在功能上必須堅(jiān)持公共財(cái)政的定位，充分體現(xiàn)市場在資源配置中起決定作用和更好發(fā)揮政府作用的要求，做到不“越位”、不“缺位”、不“錯位”，發(fā)揮好財(cái)政在穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)、提供公共服務(wù)、調(diào)節(jié)社會分配、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、維護(hù)國家安全等方面的職能。在機(jī)制上要符合國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的新要求，建立公開透明、權(quán)責(zé)對等、有效制衡、運(yùn)行高效、可問責(zé)、可持續(xù)的制度體系。實(shí)施績效預(yù)算制度改革正是構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政的關(guān)鍵。

1、實(shí)施績效預(yù)算管理有利于完善基層的公共財(cái)政體系。公共財(cái)政的核心是處理好公平與效率的關(guān)系問題。在財(cái)政收支矛盾尖銳、資金分配制度約束偏軟的情況下，如何合理分配有限的財(cái)政資金，是各級財(cái)政部門面臨的突出難題。實(shí)施績效預(yù)算管理改革從制度層面初步為破解難題指明了方向，通過資金使用績效的尺度來優(yōu)化財(cái)政資金配置，可以為完善公共財(cái)政管理體系創(chuàng)造條件。

2、實(shí)施績效預(yù)算管理有利于提高基層政府預(yù)算編制的規(guī)范性，為建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政制度奠定基礎(chǔ)。全面規(guī)范是實(shí)施績效預(yù)算的基本要求。目前，基層預(yù)算編制還相對粗放，預(yù)算執(zhí)行還存在一定的隨意性，資金使用效率還不高?？冃ьA(yù)算與傳統(tǒng)預(yù)算相比，更加注重預(yù)算結(jié)構(gòu)和目標(biāo)指標(biāo)設(shè)置的規(guī)范性、先進(jìn)性、科學(xué)性。在管理工具上，更強(qiáng)調(diào)新技術(shù)、新方法的應(yīng)用。加強(qiáng)績效預(yù)算管理，通過省級以上財(cái)政部門的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和技術(shù)指導(dǎo)，基層財(cái)政編制政府預(yù)算的規(guī)范化程度將大大提高，從而為建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政制度奠定基礎(chǔ)。

3、實(shí)施績效預(yù)算有利于提高基層政府的工作績效和公信力。推行績效預(yù)算管理改革不僅意味著預(yù)算管理模式的改變，而且將帶來政府管理理念的革新?？冃ьA(yù)算管理將政府財(cái)政資金支出的績效目標(biāo)置于社會公眾的監(jiān)督之下，可以及時發(fā)現(xiàn)財(cái)政資金管理的薄弱環(huán)節(jié)和存在的突出問題，從而進(jìn)一步完善財(cái)政資金管理，提高財(cái)政支出效益和政府工作績效?？冃ьA(yù)算管理改革的推行，將有助于預(yù)算部門建立有效的權(quán)力制約機(jī)制和自我約束機(jī)制，滿足社會公眾知情、參與、監(jiān)督的意愿，從而提高政府部門工作的公信力。

4、講求績效是國家治理的內(nèi)在要求和現(xiàn)代財(cái)政制度的本質(zhì)特征。實(shí)施績效預(yù)算管理改革從制度層面初步找到了突破口，較好調(diào)動了各預(yù)算部門、單位的責(zé)任感和積極性，促使其集中精力優(yōu)化資金配置格局和提升資金使用績效，從而為建立現(xiàn)代財(cái)政制度創(chuàng)造了條件。

（二）在基層財(cái)政實(shí)施績效預(yù)算是貫徹落實(shí)新《預(yù)算法》的需要

新修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》明確要求，各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則，以法律的形式明確了政府預(yù)算的績效管理規(guī)定，奠定了新時期強(qiáng)化績效預(yù)算管理的法理基礎(chǔ)。新《預(yù)算法》對績效的強(qiáng)調(diào)有六處之多，規(guī)定了績效評價是政府和預(yù)算部門的法定責(zé)任，明確了績效原則，確立了預(yù)算分配的績效依據(jù)和預(yù)算草案應(yīng)附有績效目標(biāo)制度。在基層財(cái)政實(shí)施績效預(yù)算就是落實(shí)新《預(yù)算法》的具體體現(xiàn)。

實(shí)施績效預(yù)算還有利于基層財(cái)政落實(shí)公開透明預(yù)算的制度要求。按照新《預(yù)算法》的規(guī)定，各級財(cái)政部門負(fù)責(zé)本級政府預(yù)算公開工作。除涉密信息外，各級財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)公開政府預(yù)算，預(yù)算部門及所屬單位負(fù)責(zé)公開部門預(yù)算。按照新《預(yù)算法》要求，市縣級以上財(cái)政應(yīng)分別編制一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算四本預(yù)算。政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算要與一般公共預(yù)算相銜接。編制年初預(yù)算，要將上級稅收返還、下級上解收入、列入基數(shù)和提前通知的上級轉(zhuǎn)移支付與本級收入一并列入收入預(yù)算，統(tǒng)籌安排本級支出和對下轉(zhuǎn)移支付。實(shí)施績效預(yù)算有利于優(yōu)化地方財(cái)力資源配置，貫徹國家財(cái)政政策，更好回應(yīng)社會關(guān)切，建立透明預(yù)算制度，將全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算信息公開要求落到實(shí)處。

（三）在基層財(cái)政實(shí)施績效預(yù)算是提高基層財(cái)政管理水平的需要

受多種因素制約，基層財(cái)政預(yù)算管理水平不高是不爭的事實(shí)。提高基層財(cái)政預(yù)算管理水平，要在資金分配的科學(xué)性、公平性、效率性上下功夫。傳統(tǒng)的預(yù)算資金安排缺乏科學(xué)合理的配置依據(jù)，往往是部門和財(cái)政、部門和部門、部門和政府之間“博弈”的結(jié)果?！皶薜暮⒆佑心坛浴?，很容易造成部門間“苦樂不均”，資金浪費(fèi)與資金短缺并存。

實(shí)現(xiàn)預(yù)算資金的公平合理配置，必須建立合理的資金配置標(biāo)準(zhǔn)和科學(xué)的項(xiàng)目立項(xiàng)依據(jù)。實(shí)施績效預(yù)算管理，就是將政府部門公共服務(wù)所需經(jīng)費(fèi)分解為可考核的績效目標(biāo)和量化指標(biāo)，結(jié)合上年績效目標(biāo)完成情況及績效指標(biāo)考評結(jié)果，編制合理的年度資金分配預(yù)算，從而實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金分配的科學(xué)性、公平性和合理性。建立科學(xué)的預(yù)算績效評價體系，推行績效預(yù)算管理改革，提高財(cái)政資金使用效益，也是深化行政管理體制改革，建設(shè)“責(zé)任政府”和“服務(wù)型政府”的有效舉措，對“績效政府”的建設(shè)亦具有重要意義。

財(cái)政預(yù)算圍繞政府行政目標(biāo)確定，部門預(yù)算圍繞部門職責(zé)編制。項(xiàng)目預(yù)算以績效高低為標(biāo)準(zhǔn)權(quán)衡，以最小的投入，獲取最大的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。錢為什么給，為什么不給，給多給少，標(biāo)準(zhǔn)清晰明了。不僅預(yù)算決策有了更加客觀的規(guī)則和方法、更加具體的標(biāo)準(zhǔn)和遵循，而且使權(quán)力行使有了明確的約束。以績效預(yù)算改革為抓手，全面深化基層預(yù)算管理制度改革，全面規(guī)范基層預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督，將績效理念融入預(yù)算管理全過程。強(qiáng)化基層預(yù)算管理工作基礎(chǔ)，提升基層預(yù)算管理的整體水平，提高財(cái)政資源配置效率，將使基層政府的管理更加規(guī)范，財(cái)政政策更加穩(wěn)定，政府施政績效不斷提高。

實(shí)施績效預(yù)算管理使績效預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控、執(zhí)行結(jié)果評價、評價結(jié)果應(yīng)用為主要環(huán)節(jié)的績效預(yù)算管理形成閉環(huán)系統(tǒng)。實(shí)現(xiàn)動態(tài)監(jiān)控、即時管理，績效信息和項(xiàng)目指標(biāo)進(jìn)度貫穿全程，對偏離績效目標(biāo)的預(yù)算項(xiàng)目能夠及時采取有效措施糾偏或及時中止，可以確保財(cái)政資金的安全使用和預(yù)算績效持續(xù)提升。

（四）在基層實(shí)施績效預(yù)算是優(yōu)化基層財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、緩解財(cái)政矛盾的需要

財(cái)政資金收支矛盾突出和支出低效浪費(fèi)并存是基層財(cái)政管理中普遍存在的現(xiàn)象。政府預(yù)算部門熱衷于搞建設(shè)、上項(xiàng)目、出政績，不斷擴(kuò)大項(xiàng)目規(guī)格、提升項(xiàng)目檔次、推高工程造價，以盡最大可能爭取增加財(cái)政撥款，根本不考慮財(cái)政投資效益和本級政府的可用財(cái)力約束，致使基層財(cái)政支出結(jié)構(gòu)極不合理，財(cái)政矛盾集中。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，一方面財(cái)政收入增速趨緩，處于低位運(yùn)行態(tài)勢；另一方面，人頭費(fèi)和民生保障等剛性支出壓力不減，導(dǎo)致基層財(cái)政收支缺口越來越大，收支矛盾愈加突出。

部門預(yù)算支出基數(shù)固化更是制約基層預(yù)算科學(xué)化、規(guī)范化的頑疾?；鶖?shù)加增長固然能夠暫時緩解基層財(cái)政部門面臨的矛盾，但矛盾長年積累會使財(cái)政支出結(jié)構(gòu)更加難以調(diào)整。必須通過改革預(yù)算管理制度、強(qiáng)化績效理念、完善預(yù)算管理方法來解決?？冃ьA(yù)算管理改革正是解決當(dāng)前預(yù)算管理存在問題的現(xiàn)實(shí)選擇。

首先，實(shí)施績效預(yù)算管理，將部門預(yù)算與績效目標(biāo)聯(lián)系起來，并全程實(shí)施績效監(jiān)督，對低效項(xiàng)目公開問責(zé)，會迫使預(yù)算部門主動壓縮預(yù)期績效較差的支出項(xiàng)目，從而使基層財(cái)政支出結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，資金配置效率有所提高，財(cái)政矛盾相對緩解。

其次，實(shí)施績效預(yù)算能夠較好保證地方黨委政府重大決策部署的落實(shí)。地方黨委政府重大決策一般都經(jīng)過科學(xué)的決策論證程序，預(yù)期績效目標(biāo)較高。在績效預(yù)算管理模式下，由財(cái)政部門牽頭，根據(jù)部門職責(zé)分工，可以優(yōu)先保障相關(guān)部門落實(shí)地方黨委政府重大決策項(xiàng)目的預(yù)算資金安排。

再次，實(shí)施績效預(yù)算可以作為提升基層預(yù)算管理水平、提高財(cái)政資金使用效益、緩解財(cái)政收支矛盾的有效抓手。通過績效的衡量和篩選，可以削減績效偏低或者沒有績效的預(yù)算資金支出，財(cái)政資金配置效率將得到提高，可實(shí)現(xiàn)少花錢多辦事、花小錢辦大事的效果，將有效緩解基層財(cái)政收支矛盾。

三、基層財(cái)政實(shí)施績效預(yù)算的約束條件分析

目前，在基層財(cái)政全面實(shí)施績效預(yù)算仍然面臨著一定的阻力和基礎(chǔ)條件約束。只有客觀認(rèn)識和分析影響基層績效預(yù)算順利實(shí)施的因素，有的放矢地加以化解和克服，才能沖破錯綜復(fù)雜的既得利益羈絆，找準(zhǔn)改革的突破口和切入點(diǎn)，把握改革的主動權(quán)，實(shí)現(xiàn)基層績效預(yù)算管理水平的全面提升。

（一）思想認(rèn)識約束

目前，績效預(yù)算管理還是一個新生事物。對于基層財(cái)政而言，對績效理念的認(rèn)識普遍不足。迫于近年來經(jīng)濟(jì)下行壓力大、財(cái)政收支矛盾突出的現(xiàn)實(shí)，基層政府和財(cái)政的工作重心主要是抓收入、保平衡、保運(yùn)轉(zhuǎn)，在財(cái)政管理上，仍然把主要精力花在跑資金、爭項(xiàng)目上。普遍注重資金爭取，疏于跟蹤問效，對實(shí)施預(yù)算績效管理在思想認(rèn)識上不夠重視，在行動上缺乏主動性。

另外，在對績效預(yù)算管理的理解上也存在偏差。目前，基層黨委政府對直屬部門的政績考核主要是年度目標(biāo)考核，考核的主導(dǎo)機(jī)關(guān)是地方黨委的組織部門，考核結(jié)果能夠直接決定部門領(lǐng)導(dǎo)的升遷留轉(zhuǎn)。而由地方財(cái)政部門主導(dǎo)的績效預(yù)算管理，其績效評價結(jié)果還沒有建立與組織部門考核的聯(lián)動掛鉤機(jī)制，影響力相對不足。

（二）固有利益約束

實(shí)施績效預(yù)算改革，必將打破財(cái)政部門與預(yù)算部門固有的利益平衡。在原來的預(yù)算管理模式下，基層黨委政府對預(yù)算部門的考核是以爭取資金多寡論英雄?？冃ьA(yù)算管理則是以資金使用績效作為財(cái)政資金支出評價的標(biāo)準(zhǔn)。不符合績效標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目資金有可能被統(tǒng)籌安排于績效更高的項(xiàng)目，預(yù)算部門固有的奶酪份額有被撼動之虞。

績效預(yù)算管理要求的“支出問效，無效問責(zé)”的倒逼機(jī)制更將加大地方財(cái)政部門和預(yù)算部門的管理責(zé)任。過去只要能爭取到財(cái)政資金，在使用上基本合規(guī)就是政績的老黃歷將不復(fù)存在?？冃ьA(yù)算管理無形中就成為套在基層財(cái)政部門和預(yù)算部門頭上的又一道“緊箍咒”。對實(shí)施績效預(yù)算被動應(yīng)付、敷衍了事，乃至在思想和行動上抵制也在所難免。

（三）人才技術(shù)與機(jī)構(gòu)編制約束

績效預(yù)算作為現(xiàn)代化預(yù)算管理模式，技術(shù)要求比較高，尤其需要網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的支撐。對于基層財(cái)政部門來說，財(cái)政部門自身工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)、預(yù)算部門財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)方面都存在較大不足，尤其是財(cái)政信息化人員力量不足更是主要障礙。

實(shí)施績效預(yù)算改革，基層財(cái)政的預(yù)算評審工作量、績效評價工作量都將成倍增加。受機(jī)構(gòu)編制限制，基層財(cái)政普遍存在編制少、人手嚴(yán)重不足的現(xiàn)狀，一些縣市財(cái)政部門甚至連預(yù)算評審機(jī)構(gòu)都未成立，專業(yè)評審人才匱乏會在一定程度上制約績效預(yù)算審核和績效評審質(zhì)量的提高。

（四）慣性機(jī)制約束

績效預(yù)算管理改革既是財(cái)政管理理念、管理方式、管理內(nèi)涵的改革，也是財(cái)政內(nèi)部工作機(jī)制、工作流程的再造。全過程績效預(yù)算管理新機(jī)制是一個完整的閉環(huán)管理體系，涵蓋績效預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控、績效評價等各個環(huán)節(jié)，缺一不可。新機(jī)制要求硬化預(yù)算約束，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理，績效目標(biāo)不明確的項(xiàng)目不得列入預(yù)算，績效預(yù)算未安排事項(xiàng)一律不得支出。多年形成的基數(shù)加增長預(yù)算安排機(jī)制和執(zhí)行中臨時追加預(yù)算等機(jī)制慣性會在一定程度上影響新機(jī)制的實(shí)施。

（五）改革成本約束

任何改革都要付出一定的成本。實(shí)施績效預(yù)算改革的成本約束包括軟件技術(shù)研發(fā)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、工作協(xié)調(diào)、專家評審費(fèi)用等?；鶎迂?cái)政實(shí)施績效預(yù)算雖然可以不用負(fù)擔(dān)軟件技術(shù)研發(fā)費(fèi)用，但財(cái)政與預(yù)算部門間網(wǎng)絡(luò)聯(lián)通、網(wǎng)絡(luò)終端設(shè)備更新改造等費(fèi)用都需要本級財(cái)政負(fù)擔(dān)。另外，還要新增聘請第三方評審機(jī)構(gòu)和專家的費(fèi)用。在目前基層財(cái)政普遍困難的情況下，改革的成本約束也可能成為制約績效預(yù)算改革順利開展的障礙。

四、基層財(cái)政實(shí)施績效預(yù)算的可行性選擇

績效預(yù)算管理符合現(xiàn)代預(yù)算管理制度要求，對優(yōu)化地方資源配置、改進(jìn)財(cái)政支出管理、提高公共服務(wù)質(zhì)量、提升地方政府績效都具有積極意義?；鶎迂?cái)政實(shí)施績效預(yù)算改革要統(tǒng)籌上級要求和本地實(shí)際，制定好路線圖和時間表，高標(biāo)準(zhǔn)起步，規(guī)范化運(yùn)作。

（一）爭取地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的重視和支持

績效預(yù)算管理改革會觸及到基層部門既得利益的調(diào)整，涉及部門多、輻射面廣，影響到基層社會經(jīng)濟(jì)等各個方面，僅僅依靠財(cái)政部門的力量是難以實(shí)現(xiàn)的。必須爭取地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的重視，建立地方政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)政部門牽頭組織、預(yù)算部門具體實(shí)施、社會廣泛參與的績效預(yù)算改革工作體系。

（二）堅(jiān)持原則，整體規(guī)劃，逐步推進(jìn)

首先，必須堅(jiān)持和完善績效預(yù)算編制、執(zhí)行監(jiān)控、績效監(jiān)督相互分離、相互制約的預(yù)算管理原則。在操作規(guī)范、控制有效的基礎(chǔ)上推進(jìn)基層績效預(yù)算改革。其次，要做好整體規(guī)劃?？冃ьA(yù)算改革不僅是預(yù)算管理理念、模式和方法的轉(zhuǎn)變，也涉及財(cái)政財(cái)務(wù)工作者思維方式、工作習(xí)慣的轉(zhuǎn)變，改革不可能一蹴而就。因此，要整體謀劃，因地制宜地制定本地的改革實(shí)施方案，要有路線圖和時間表。再次，要優(yōu)化內(nèi)部工作流程。以績效預(yù)算改革為抓手，重新明確各科（股）室職責(zé)分工，將績效理念融入預(yù)算管理全過程，理順工作關(guān)系，強(qiáng)化工作協(xié)調(diào)。最后，要以規(guī)范的績效管理結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)、預(yù)算項(xiàng)目為載體、績效管理為主線，建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有應(yīng)用、績效缺失有問責(zé)”的全過程績效預(yù)算管理新機(jī)制。

（三）建立規(guī)范的績效預(yù)算管理結(jié)構(gòu)

現(xiàn)行的部門預(yù)算管理結(jié)構(gòu)將不同層級的項(xiàng)目和不同性質(zhì)的資金，都混合排列在一起，缺乏層級劃分和條理性。部門項(xiàng)目申報就事論事，財(cái)政審核一事一議，項(xiàng)目評判標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，從而使許多質(zhì)量不高的項(xiàng)目編進(jìn)預(yù)算。河北省財(cái)政廳開發(fā)的績效預(yù)算模板，按照“部門職責(zé)—工作活動—預(yù)算項(xiàng)目”建立了規(guī)范的三級績效預(yù)算管理結(jié)構(gòu)。部門預(yù)算編制先確定部門職責(zé)，再確定每項(xiàng)職責(zé)下開展什么重大活動，最后確定完成工作活動需要安排的項(xiàng)目和資金。部門預(yù)算項(xiàng)目要與部門職責(zé)、活動相匹配，與職責(zé)活動無關(guān)的項(xiàng)目不得列入預(yù)算，預(yù)算管理結(jié)構(gòu)由單一層級變?yōu)槿齻€層級。這種架構(gòu)安排，為績效與預(yù)算有效關(guān)聯(lián)建立了管理層次，使所有預(yù)算項(xiàng)目全部編列在相對應(yīng)的職責(zé)、活動之下，責(zé)任清晰、績效明確、層級有序，既便于年度預(yù)算項(xiàng)目編制、審核，又為執(zhí)行監(jiān)控、對比分析、后續(xù)評價、持續(xù)提高提供了載體?！安块T職責(zé)”是按政府“三定”方案的規(guī)定賦予部門的職能和責(zé)任；“工作活動”是部門履行某項(xiàng)職責(zé)所采取的工作舉措；“預(yù)算項(xiàng)目”是支撐某項(xiàng)工作活動的具體支出事項(xiàng)，反映財(cái)政政策的具體內(nèi)容。與績效預(yù)算管理三級結(jié)構(gòu)相對應(yīng)，建立起了三級績效目標(biāo)指標(biāo)體系，分級確定年度績效目標(biāo)、績效指標(biāo)和評價標(biāo)準(zhǔn)，為預(yù)算編制、執(zhí)行和績效評價提供了科學(xué)管理的依據(jù)。

基層財(cái)政部門要根據(jù)本級黨委、政府的決策部署，按照本級各預(yù)算部門應(yīng)承擔(dān)的任務(wù)和工作職責(zé)，對部門申報的結(jié)構(gòu)性績效預(yù)算進(jìn)行評審。首先評審部門職責(zé)績效目標(biāo)與黨委政府工作部署的匹配性，特別是本級黨委、政府重大決策部署的落實(shí)情況，再評審各項(xiàng)工作活動績效目標(biāo)指標(biāo)的科學(xué)性，然后審核預(yù)算項(xiàng)目與職責(zé)活動的關(guān)聯(lián)性、立項(xiàng)的必要性，最后評審項(xiàng)目投資預(yù)算額度。

（四）嚴(yán)格按照省級財(cái)政部門的規(guī)范落實(shí)績效預(yù)算管理要求

績效預(yù)算管理改革目前還只在海南、河北等地方財(cái)政探索實(shí)施。在按要求實(shí)施績效預(yù)算管理的地方，基層落實(shí)績效預(yù)算改革基本不需要創(chuàng)新，只要結(jié)合本地實(shí)際規(guī)范落實(shí)好上級要求就行。目前，基層財(cái)政預(yù)算管理基礎(chǔ)差、人手少、信息技術(shù)支撐能力不足。因此，要從基礎(chǔ)做起，先模擬再提高。一是要把預(yù)算編制完整性的要求落實(shí)好。完整性是預(yù)算編制的基本原則?；鶎迂?cái)政要將所有財(cái)政性收支全部納入預(yù)算管理，分別編入一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算四本預(yù)算，杜絕財(cái)政性資金在預(yù)算外循環(huán)。二是要嚴(yán)格落實(shí)綜合預(yù)算原則。統(tǒng)籌考慮預(yù)算部門及所屬單位的各種收入，將各項(xiàng)收入全部編入部門預(yù)算。部門支出預(yù)算要統(tǒng)籌各類收入，綜合安排，并按照基本支出和項(xiàng)目支出分別編制。三是以績效為導(dǎo)向?qū)徍祟A(yù)算?？冃ьA(yù)算管理要求將績效目標(biāo)指標(biāo)審核作為預(yù)算安排的前提。偏離政府工作部署和部門績效目標(biāo)的項(xiàng)目，以及績效指標(biāo)不明確的項(xiàng)目一律不予安排資金。績效相對偏低的項(xiàng)目少安排或不安排資金。四是全面實(shí)行項(xiàng)目庫管理。項(xiàng)目庫管理是績效預(yù)算管理的基礎(chǔ)工作?；鶎迂?cái)政尤其是市縣級財(cái)政都要建立預(yù)算項(xiàng)目庫，完善項(xiàng)目庫管理機(jī)制，充分發(fā)揮項(xiàng)目庫的基礎(chǔ)支撐作用。沒有進(jìn)入項(xiàng)目庫的項(xiàng)目不得安排預(yù)算，不得通過財(cái)政部門向上級申報項(xiàng)目立項(xiàng)。健全項(xiàng)目庫功能。預(yù)算項(xiàng)目庫要全面反映項(xiàng)目立項(xiàng)依據(jù)、績效目標(biāo)和指標(biāo)、項(xiàng)目執(zhí)行單位、資金預(yù)算安排、執(zhí)行監(jiān)控、績效評價等情況。規(guī)范項(xiàng)目申報入庫審核。市縣級財(cái)政都應(yīng)建立預(yù)算評審專家?guī)旌偷谌皆u審機(jī)構(gòu)庫。按程序組織項(xiàng)目論證、審查和入庫，切實(shí)提高項(xiàng)目預(yù)算編制質(zhì)量。實(shí)行項(xiàng)目全周期滾動管理，逐步完善項(xiàng)目退出機(jī)制。項(xiàng)目立項(xiàng)申報、細(xì)化分解、追加調(diào)整、滾動管理、清理關(guān)閉等全部納入項(xiàng)目庫管理，項(xiàng)目管理全程留痕。項(xiàng)目庫系統(tǒng)實(shí)行全年開放、隨時入庫、即時審核、滾動管理。每個項(xiàng)目都設(shè)置一個唯一的項(xiàng)目編碼，各部門每年只需申報新增的項(xiàng)目和一次性項(xiàng)目，跨年度項(xiàng)目和經(jīng)常性項(xiàng)目在第一個預(yù)算年度列入項(xiàng)目庫，分年度滾動安排資金預(yù)算，項(xiàng)目信息可以直接滾動到下一年度的項(xiàng)目庫，年度間不必重復(fù)申報基礎(chǔ)資料。實(shí)現(xiàn)所有預(yù)算項(xiàng)目全部從項(xiàng)目庫提取，未進(jìn)入項(xiàng)目庫的項(xiàng)目不得安排預(yù)算。

（五）堅(jiān)持問題導(dǎo)向，注重花錢買機(jī)制

預(yù)算績效的實(shí)現(xiàn)不僅需要做正確的事，還需要正確地做事，要建立正確做事的保障機(jī)制?；鶎迂?cái)政實(shí)施績效預(yù)算改革應(yīng)堅(jiān)持問題導(dǎo)向，針對基層財(cái)政預(yù)算管理運(yùn)行中存在的現(xiàn)實(shí)問題，通過績效預(yù)算改革建立起良性發(fā)展機(jī)制，使改革的成本花得有價值。

一是建立績效預(yù)算編審機(jī)制。要按照績效優(yōu)先的原則，建立健全項(xiàng)目支出決策機(jī)制，完善項(xiàng)目審核程序。建立完善基層財(cái)政部門評審專家?guī)?、中介機(jī)構(gòu)庫等預(yù)算評審智庫，完善重大支出項(xiàng)目評審機(jī)制。

二是建立績效預(yù)算運(yùn)行動態(tài)監(jiān)控機(jī)制?，F(xiàn)行預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控，更多偏重于支出進(jìn)度考核和支出票據(jù)的合規(guī)性審核等，對資金使用的績效關(guān)注度不夠?？冃ьA(yù)算要求把績效運(yùn)行效果作為財(cái)政預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控的主要內(nèi)容之一，按照年初確定的績效目標(biāo)和指標(biāo)，動態(tài)地監(jiān)控各項(xiàng)資金支出、項(xiàng)目運(yùn)行和績效實(shí)現(xiàn)程度，確保能夠及時發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目運(yùn)行中出現(xiàn)的問題和偏差，并及時予以糾正。預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控要將資金撥付與項(xiàng)目績效目標(biāo)、指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)進(jìn)度結(jié)合起來，對偏離績效目標(biāo)、指標(biāo)的預(yù)算項(xiàng)目，要通過暫停資金撥付或者調(diào)整預(yù)算的方式，確保財(cái)政資金的安全使用，有效促進(jìn)項(xiàng)目預(yù)算績效目標(biāo)整體性順利實(shí)現(xiàn)和績效持續(xù)提升。

三是建立績效預(yù)算完善績效評價機(jī)制。新《預(yù)算法》將績效評價明確為政府和預(yù)算部門（單位）的法定責(zé)任。績效評價不僅是績效預(yù)算管理系統(tǒng)的重要組成部分，也是衡量和檢測績效預(yù)算改革成功與否的關(guān)鍵。財(cái)政支出績效評價作為一種新的管理理念和績效管理方法，在我國的實(shí)踐時間短、起步遲，尚處于探索階段。建立與公共財(cái)政框架相適應(yīng)的績效預(yù)算管理制度和績效評價體系是一個復(fù)雜、漸進(jìn)的過程?；鶎迂?cái)政部門一要結(jié)合本級績效預(yù)算執(zhí)行情況，研究確定績效評價項(xiàng)目，及時制定績效評價項(xiàng)目實(shí)施方案；二要合理設(shè)置評價指標(biāo)體系，績效評價涉及各個領(lǐng)域的各類支出，這就決定了具體評價指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系的復(fù)雜性和差異性，評價指標(biāo)設(shè)置是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，要通過不斷積累驗(yàn)證，逐步完善基層的財(cái)政支出績效評價指標(biāo)體系，并且要與上級部門設(shè)置的績效指標(biāo)相銜接；三要在項(xiàng)目單位和部門自評的基礎(chǔ)上，整合財(cái)政預(yù)算績效評價、財(cái)政投資評審和財(cái)政績效監(jiān)督的力量，對確定的重點(diǎn)績效評價項(xiàng)目實(shí)施再評價工作；四要注重借智，發(fā)揮社會智力優(yōu)勢，通過政府購買服務(wù)的方式聘請第三方社會中介機(jī)構(gòu)和評審專家參與績效評價工作，創(chuàng)新基層財(cái)政支出績效評價工作機(jī)制。

四是建立績效評價結(jié)果應(yīng)用機(jī)制?？冃гu價結(jié)果能否真正應(yīng)用關(guān)乎績效預(yù)算管理改革的成敗。首先，財(cái)政部門要建立績效評價結(jié)果與預(yù)算編制掛鉤機(jī)制。將部門預(yù)算項(xiàng)目、工作活動績效評價情況作為制定財(cái)政政策、安排年度預(yù)算的重要依據(jù)。對績效優(yōu)良的項(xiàng)目部門和單位，在下年度項(xiàng)目預(yù)算安排時予以優(yōu)先考慮，對績效差劣的項(xiàng)目部門和單位在下年度項(xiàng)目預(yù)算安排時從嚴(yán)把控。其次，要建立評價結(jié)果反饋、報送與整改機(jī)制。要將績效評價結(jié)果和存在的問題及時反饋給被評價單位，督促其落實(shí)整改。同時將評價結(jié)果和整改落實(shí)情況報告地方黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)。再次，建立績效評價結(jié)果公開制度。將績效評價結(jié)果向公眾公開，提高財(cái)政支出績效評價的社會關(guān)注度。最后，建立績效問責(zé)機(jī)制。將績效預(yù)算管理納入黨委政府的績效考評范圍，作為行政問責(zé)的依據(jù)。

（六）在績效目標(biāo)指標(biāo)設(shè)置上下功夫，在績效評價結(jié)果應(yīng)用上求突破

績效目標(biāo)、指標(biāo)設(shè)置是實(shí)施績效預(yù)算管理的重要前提和基礎(chǔ)，也是績效預(yù)算管理的難點(diǎn)。由于站位不同，同樣性質(zhì)的資金在各級績效評價中的著力點(diǎn)也是不一樣的。建立績效評價目標(biāo)、指標(biāo)和評價標(biāo)準(zhǔn)體系，是實(shí)施績效預(yù)算管理的核心問題，也是推行項(xiàng)目間、部門間績效評價的必然要求。不同性質(zhì)的資金在績效目標(biāo)指標(biāo)設(shè)置上會存在差異。但在總體要求上要明確、具體、科學(xué)、可控、可衡量，達(dá)到可審核、可監(jiān)控、可評價的要求。河北省基層財(cái)政要在省廳建立的三級績效目標(biāo)指標(biāo)體系基礎(chǔ)上，結(jié)合本地實(shí)際進(jìn)行績效細(xì)化。即，在部門職責(zé)層面，要結(jié)合政府中長期戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)、年度規(guī)劃目標(biāo)，確定部門各項(xiàng)職責(zé)的年度績效目標(biāo)；在工作活動層面，圍繞年度績效目標(biāo)設(shè)立績效指標(biāo)和評價標(biāo)準(zhǔn)；在預(yù)算項(xiàng)目層面，結(jié)合具體項(xiàng)目設(shè)立項(xiàng)目績效目標(biāo)、績效指標(biāo)和評價標(biāo)準(zhǔn)。建立績效評價結(jié)果與預(yù)算編制掛鉤機(jī)制，要排除各種權(quán)力和利益的干擾，自然會遇到各種困難。落實(shí)績效問責(zé)更非基層財(cái)政部門所能夠左右。基層財(cái)政部門可以從建立績效評價結(jié)果向部門反饋、績效評價結(jié)果報送基層黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)制度和績效評價結(jié)果公開制度開始，先易后難，逐步尋求績效評價結(jié)果應(yīng)用的突破。

（七）加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，增加基層財(cái)政人力資源培養(yǎng)投資

績效預(yù)算管理對于基層財(cái)政部門來說都是一項(xiàng)全新的工作，涉及面廣、技術(shù)性強(qiáng)，因此，要把業(yè)務(wù)培訓(xùn)放到重要的位置。一是基層財(cái)政部門的領(lǐng)導(dǎo)要帶頭學(xué)習(xí)，先做學(xué)生，再當(dāng)師傅，真正領(lǐng)會掌握績效預(yù)算管理改革的原則性要求和精神實(shí)質(zhì)。二是強(qiáng)化基層預(yù)算單位領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)會人員培訓(xùn)。預(yù)算部門和單位擔(dān)負(fù)著績效預(yù)算編制的基礎(chǔ)工作，其主管領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)會人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)直接關(guān)系著績效預(yù)算編制的質(zhì)量?；鶎宇A(yù)算部門財(cái)會人員多是從各自業(yè)務(wù)專業(yè)轉(zhuǎn)行從事財(cái)會工作，業(yè)務(wù)

素質(zhì)不高是不爭的事實(shí)。培訓(xùn)應(yīng)從基礎(chǔ)做起，績效預(yù)算編制業(yè)務(wù)與軟件操作業(yè)務(wù)同時進(jìn)行。三是加強(qiáng)對基層財(cái)政績效預(yù)算管理科室和預(yù)算評審工作人員的培訓(xùn)。使他們真正掌握績效預(yù)算管理的理論并熟練應(yīng)用于實(shí)踐，為基層績效預(yù)算管理改革建好言、服好務(wù)、把好關(guān)。四是創(chuàng)新業(yè)務(wù)培訓(xùn)方式。通過走出去學(xué)習(xí)、請進(jìn)來指導(dǎo)、舉辦專題講座、專題研討等形式，對基層財(cái)政部門工作人員和預(yù)算單位財(cái)會人員進(jìn)行培訓(xùn)，為績效預(yù)算管理工作順利開展奠定人才基礎(chǔ)，為基層財(cái)政培訓(xùn)業(yè)務(wù)能手。

（作者單位：河北省邢臺市財(cái)政局）

李海南.2014.我國預(yù)算績效管理問題研究[D].大連：東北財(cái)經(jīng)大學(xué)。