地方財政收入中的土地出讓金和房地產(chǎn)稅收問題研究

平新喬+黃昕+安然

摘 要：“土地出讓金/土地房產(chǎn)稅收”之間的比率可作為地方財政非正規(guī)化程度的一種度量。中國地方財政收入內(nèi)部的“土地出讓金”“房地產(chǎn)稅收”的相對結(jié)構(gòu)在1999—2013年的歷史演變趨勢說明，地方財政收入的波動主要是由土地出讓金收益的波動造成的；中國地方財政中土地出讓金占比領(lǐng)先于房地產(chǎn)稅收占比的現(xiàn)象只是發(fā)生于2003年之后的10年里，地方財政對于“狹義的”土地財政依賴度，只是一個大概10年左右的過渡現(xiàn)象。實(shí)證研究結(jié)果顯示，人均GDP水平、三產(chǎn)在GDP的占比（即產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級水平）和外資在全部資本中的占比這三個變量，是地方財政尤其是土地財政正規(guī)化程度中穩(wěn)定、顯著的決定變量。地方財政結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的根本決定因素是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)水平。

關(guān)鍵詞：地方財政；土地財政；土地出讓金；房地產(chǎn)稅

中圖分類號：F812.7 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-0751（2016）07-0029-09

一、導(dǎo)言

土地出讓金與房地產(chǎn)稅之間的關(guān)系是涉及中國地方財政體制改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個重大問題。這個問題至少有以下三個方面的內(nèi)容需要研究：一是在過去10多年實(shí)行以土地出讓金為主要內(nèi)容的土地財政的基礎(chǔ)上，中央政府已經(jīng)將房地產(chǎn)稅的起草列入“十三五”規(guī)劃，那么，在未來推出房地產(chǎn)稅的背景下，房地產(chǎn)稅與土地出讓金之間的關(guān)系究竟如何處理？對此，理論界一直有不同的看法。賈康和梁季（2015年）認(rèn)為，政府收取土地出讓金和房地產(chǎn)稅的身份不同，政府以所有者的身份收取土地出讓金，而以管理者的身份征收房地產(chǎn)稅，二者并行不悖。他們主張，未來應(yīng)該構(gòu)建可持續(xù)的包括“租、稅、費(fèi)、債”的土地財政體制：所謂“租”即土地出讓金，這旨在解決城市化的基礎(chǔ)設(shè)施的資金來源問題；所謂“稅”即在房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)開征房地產(chǎn)稅，旨在解決城市化過程中當(dāng)期的公共服務(wù)的資金來源問題；所謂“費(fèi)”即對使用基礎(chǔ)設(shè)施而收取的“使用者付費(fèi)”；所謂“債”即以土地為抵押的地方舉債。郭云劍等（2011年）則主張，若政府開征房地產(chǎn)稅，應(yīng)將目前征收的土地出讓金并入房地產(chǎn)稅，變目前一次性收取的土地出讓金為分年分次地從房地產(chǎn)稅中收取。二是土地出讓金與房地產(chǎn)稅之間的關(guān)系還涉及地方財政體制的規(guī)范性、正規(guī)性和透明性程度。鐘大能（2013年）指出，由于土地出讓金收入沒有納入地方政府預(yù)算管理，這樣地方政府對此項資金就有很大的自由處置權(quán)，容易被濫用，滋生腐敗。如將土地出讓金納入房地產(chǎn)稅，從資金監(jiān)管的角度會提高地方財政的透明度。馬雪（2012年）也認(rèn)為，土地出讓金從本質(zhì)上說是地方政府利用信息優(yōu)勢通過體制外收入擴(kuò)大財力的表現(xiàn)，這是一種非正式資金，由此引發(fā)了一系列問題。Li Han等（2015年）從地方財政激勵的角度分析了中國地方政府在正規(guī)的稅制與非正規(guī)的土地出讓金之間的替代選擇行為。他們以中國地市級政府財政1999—2005年的面板數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，通過模擬工具變量（SIV）法，估算了中國地方政府在土地財政與正規(guī)的稅收之間的替代彈性：每當(dāng)中央政府在稅權(quán)上讓地方政府的稅收留成減少1%，地方政府就會在征地面積上擴(kuò)大6.4%—11%，并且在征地收入上增加10%—16.3%！這就是說，土地財政在一定意義上是中國地方政府以非正規(guī)的土地出讓金對正規(guī)稅收的一種替代。三是土地出讓金與房地產(chǎn)稅之間的關(guān)系也關(guān)乎財政風(fēng)險控制問題。正如楊圓圓（2010年）所指出的那樣，土地出讓金屬于一次性財政收入，注定沒有可持續(xù)性，而且隨著經(jīng)濟(jì)的波動，土地出讓金也會有大的波動。然而，地方財政支出則是需要有可持續(xù)性的，這種明顯的對立會給地方政府的財政平衡帶來很大的風(fēng)險。李洋宇（2013年）則系統(tǒng)研究了土地出讓金產(chǎn)生的地方財政的波動所引發(fā)的財政風(fēng)險，研究了土地出讓收益過高所導(dǎo)致的房地產(chǎn)過度繁榮而引發(fā)的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險以及土地交易不規(guī)范所導(dǎo)致的道德風(fēng)險，等等。

本文所關(guān)注的中國地方財政中的土地出讓金與房地產(chǎn)稅收之間的關(guān)系，并不是指正式的房地產(chǎn)稅推出后兩者之間的關(guān)系，本文所謂的“房地產(chǎn)稅收”是指從20世紀(jì)90年代至今中國各省市區(qū)一直存在的在房產(chǎn)銷售或轉(zhuǎn)手環(huán)節(jié)與土地交易環(huán)節(jié)開征的7個房地產(chǎn)稅，我們要研究的只是這7種房地產(chǎn)稅與土地出讓金之間的關(guān)系。我們之所以關(guān)注這種關(guān)系，是因?yàn)檫@種關(guān)系從一定意義上講是中國地方財政、尤其是土地財政中正規(guī)的稅收與不太正規(guī)的土地出讓金之間的關(guān)系的反映，這種關(guān)系就是在正式的房地產(chǎn)稅推出后還會繼續(xù)維持。從正規(guī)的土地房產(chǎn)稅收與不大正規(guī)的土地出讓金之間的比率變化過程中，我們試圖找出決定這種比率變化背后的經(jīng)濟(jì)規(guī)律，認(rèn)識這種經(jīng)濟(jì)規(guī)律本身是有意義的。

在已有的文獻(xiàn)基礎(chǔ)上，本文首先用“土地出讓金/土地房產(chǎn)稅收”之間的比率作為地方財政非正規(guī)化程度的一種度量。我們把31個?。ㄊ袇^(qū)）作為總體，討論了地方財政收入內(nèi)部的“土地出讓金”“房地產(chǎn)稅收”的相對結(jié)構(gòu)在1999—2013年的歷史演變。我們的主要發(fā)現(xiàn)是：土地稅收和房地產(chǎn)企業(yè)稅占中國地方財政收入之比在2013年已近15%，就算是不開征新的房地產(chǎn)稅或物業(yè)稅，現(xiàn)行的7種土地稅和房地產(chǎn)企業(yè)稅在中國地方財政收入中的比重已經(jīng)接近西方發(fā)達(dá)國家的財產(chǎn)稅（主要是房地產(chǎn)稅）在地方財政收入中的比重了。如果“地方財政對房地產(chǎn)稅收的依賴度”是土地財政正規(guī)化程度的一種度量，那么，我們的計量實(shí)證研究結(jié)果顯示，人均GDP水平、三產(chǎn)在GDP的占比（即產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級水平）和外資在全部資本里的占比這三個變量，是地方財政、尤其是土地財政正規(guī)化程度的穩(wěn)定的、顯著的決定變量。這就告誡我們，要把中國地方財政對于土地出讓金的依賴轉(zhuǎn)變到對于房地產(chǎn)稅收的依賴上來，是不能操之過急的，地方財政結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的根本決定因素是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)水平。

二、土地出讓金和房地產(chǎn)相關(guān)稅收與土地財政結(jié)構(gòu)的變化趨勢

1.土地出讓金的定義和度量

土地出讓金或曰土地出讓收入，全名為“國有土地使用權(quán)出讓收入”，是指政府以出讓等方式配置國有土地使用權(quán)取得的全部土地價款。具體包括：以招標(biāo)、拍賣、掛牌和協(xié)議方式出讓國有土地使用權(quán)所取得的總成交價款（不含代收代繳的稅費(fèi)）；轉(zhuǎn)讓劃撥國有土地使用權(quán)或依法利用原劃撥土地進(jìn)行經(jīng)營性建設(shè)應(yīng)當(dāng)補(bǔ)繳的土地價款；處置抵押劃撥國有土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)補(bǔ)繳的土地價款；轉(zhuǎn)讓房改房、經(jīng)濟(jì)適用住房按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)補(bǔ)繳的土地價款；改變出讓國有土地使用權(quán)土地用途、容積率等土地使用條件應(yīng)當(dāng)補(bǔ)繳的土地價款，以及其他和國有土地使用權(quán)出讓或變更有關(guān)的收入等。它屬于政府性基金，是地方政府預(yù)算外收入的主要來源。在通常的研究中，是將這種土地出讓金收入定義為“狹義的土地財政收入”的。endprint

但是，如果把全部土地出讓金都算入狹義的土地財政，就會夸大狹義的土地財政的規(guī)模。應(yīng)該從土地出讓金里減去土地財政的成本，將土地出讓金的純收入算作狹義的土地財政收入。我們根據(jù)2009年中國地方財政的基金預(yù)算統(tǒng)計算出：第一部分是在全部毛土地出讓金收入中，政府用于補(bǔ)償農(nóng)民或者城市企業(yè)和居民的補(bǔ)償支出，占到土地出讓金收入的38.18%，這是真正的土地財政成本；第二部分是地方政府上繳中央的土地出讓金+土地發(fā)展支出+土地財政管理費(fèi)+復(fù)耕支出+城建支出+農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施支出+城市基礎(chǔ)設(shè)施支出，這部分支出占到土地出讓金收入的35.98%；第三部分是利潤，占到土地出讓金收入的25.84%。其實(shí)，第二部分已經(jīng)不是土地財政的成本，而是地方政府用土地財政收入所進(jìn)行的公共支出。因此，土地出讓金的純收入應(yīng)該是第二部分和第三部分之和，大體上是全部土地出讓金收入的61.82%。我們對每一年每個省份的土地出讓金都按62%的比率來計算土地出讓金純收入，本文將這種土地出讓金純收入定義為“狹義的土地財政收入”。

2.與土地和房地產(chǎn)相關(guān)的地方稅收

在中國目前的稅收體制下，地方政府是可以征收7種與土地和房地產(chǎn)有關(guān)系的稅收的，即房產(chǎn)稅、契稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占有稅、房地產(chǎn)企業(yè)繳納的所得稅和營業(yè)稅。這里面，建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)向地方政府繳納的稅收是地方政府預(yù)算內(nèi)收入的重要來源。狹義的土地財政收入加上“與土地、房地產(chǎn)相關(guān)的地方稅收”，就是通常所指的“廣義的土地財政收入”。在本文里，我們簡稱“與土地、房地產(chǎn)相關(guān)的地方稅收”為“與房地產(chǎn)相關(guān)稅收”，或者“房地產(chǎn)相關(guān)稅收”。

3.地方財政對土地財政的依賴度

我們以土地財政在地方財政收入中的比重來度量地方財政對土地財政的依賴度。這里的“地方財政收入”是指地方政府本級預(yù)算內(nèi)收入和上級政府對地方政府的轉(zhuǎn)移支付收入之和。由于土地財政有狹義和廣義之分，地方財政對土地財政的依賴度也分為狹義和廣義兩種度量：狹義的土地財政依賴度是指狹義土地財政收入對于地方財政收入之比，廣義的土地財政依賴度是指廣義的土地財政收入對于地方財政收入之比。本項研究所用的數(shù)據(jù)全部來自于《中國國土資源統(tǒng)計年鑒》（2000—2014年）和CEIC數(shù)據(jù)庫。

4.地方土地財政結(jié)構(gòu)的變化趨勢

圖1給出了1999—2013年中國平均的地方財政對于土地財政依賴度的變化趨勢。這里給出廣義的土地財政依賴度和狹義的土地財政依賴度的圖示，由于廣義的土地財政依賴度與狹義的土地財政依賴度之間的距離就是“地方財政對土地稅收和房地產(chǎn)稅收的依賴度”，所以，圖1實(shí)質(zhì)上顯示了中國地方財政對于三種土地財政收入的依賴度：對于土地出讓純收入（狹義的土地財政）的依賴度、對于房地產(chǎn)相關(guān)稅收的依賴度、對于廣義的土地財政的依賴度。

從圖1不難看出：第一，在1999—2013年，中國地方財政對廣義土地財政的依賴度的波動基本上來自于狹義的土地財政依賴度的波動。因?yàn)?，圖1清晰地顯示，“廣義土地財政依賴度”曲線和“狹義土地財政依賴度”曲線的形狀是基本一樣的。

第二，地方財政對于土地稅收和房地產(chǎn)稅收的依賴度是相對穩(wěn)定的，并且穩(wěn)中有升。圖1說明，地方財政在對土地稅收和房地產(chǎn)企業(yè)稅的依賴度在1999—2013年的波動幅度明顯小于狹義的土地財政依賴度的波動幅度。2013年，全國平均說來，地方財政對土地稅收和房地產(chǎn)企業(yè)稅的依賴度為148%，是1999年同一依賴度4.6%的3.22倍。自2007年以來，在地方財政收入里，土地稅收和房地產(chǎn)企業(yè)稅的貢獻(xiàn)度一直在10%以上，只在11%—15%之間小幅波動。

第三，土地稅收和房地產(chǎn)企業(yè)稅占地方財政收入之比在2013年近15%這一事實(shí)告訴我們，現(xiàn)行的7種土地稅收和房地產(chǎn)企業(yè)稅在中國地方財政收入中的比重已經(jīng)接近西方發(fā)達(dá)國家的財產(chǎn)稅（主要是房地產(chǎn)稅）在地方財政收入中的比重。比如美國，1998—1999年，財產(chǎn)稅占州和地方兩級政府財政收入之比為17.9%。中國如果在目前7種土地稅和房地產(chǎn)企業(yè)稅的基礎(chǔ)上再新開征房地產(chǎn)稅或者物業(yè)稅，可能會使人民的稅負(fù)過重。

第四，如圖1所示，中國地方財政對于廣義的土地財政依賴度在2003—2013年上升了11.3個百分點(diǎn)。由于地方財政對狹義土地財政的依賴度在這期間只上升3.2個百分點(diǎn)，所以，這剩余的8.1個百分點(diǎn)的“廣義的土地財政依賴度”的上升，就只能來自于“地方財政對土地稅和房地產(chǎn)企業(yè)稅依賴度”的上升。這就是說，地方政府對土地稅和房地產(chǎn)企業(yè)稅依賴度的上升，是2003—2013年期間中國地方財政對于廣義的土地財政依賴度上升的主因。地方政府對土地稅和房地產(chǎn)企業(yè)稅依賴度的上升在廣義的土地財政依賴度中已經(jīng)占到71.7%的比重，而對土地出讓金依賴度的上升只占全部土地財政依賴度上升幅度中的28.3%。

第五，從圖1可以看出，在1999—2013年期間，“狹義的土地財政依賴度”曲線和“地方財政對土地稅和房地產(chǎn)企業(yè)稅的依賴度”曲線之間，在2001年有一個從下往上穿越而發(fā)生的交點(diǎn)，說明在2001年之前，地方財政對土地稅和房地產(chǎn)企業(yè)稅收的依賴度是高過其對土地出讓金的依賴度的，而自2001年以來，則是反過來了。平均說來，2001年至今，中國地方政府對于土地出讓金的依賴是高于其對土地稅和房地產(chǎn)企業(yè)稅的依賴的。然而，這中間也有兩年（2008年和2012年），狹義的土地財政依賴度與“地方財政對于土地稅和房地產(chǎn)企業(yè)稅的依賴度”非常接近，圖1顯示這兩條線在這兩年幾乎要相交。這是值得注意的中國地方財政現(xiàn)象。我們知道，2008年和2012年是中國政府對房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)實(shí)施嚴(yán)厲調(diào)控的年份。圖1的數(shù)據(jù)告訴我們，在政府對房地產(chǎn)業(yè)進(jìn)行嚴(yán)厲調(diào)控時，地方財政里收入土地出讓金的比重會下降，而財政收入里與土地和房地產(chǎn)有關(guān)系的稅收比重倒可能會相對上升（見2012年的地方財政對土地稅的依賴度）。對此可以有兩種解釋：一種解釋是，土地稅和房地產(chǎn)企業(yè)稅對政府的嚴(yán)厲調(diào)控的反應(yīng)，相對于土地出讓金收入由于政府嚴(yán)厲調(diào)控而迅速下降的反應(yīng)來說，會相對平緩一些；另一種解釋是，地方政府在收不到土地出讓金時，為了維持公共支出，會加大對土地、建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)企業(yè)的稅收征收力度。但是，這并不是說，在過去的15年里，土地出讓金和與房地產(chǎn)相關(guān)的稅收在地方政府的土地財政中的相對地位存在著一種相互替代的關(guān)系。我們在本文后邊提供的實(shí)證檢驗(yàn)結(jié)果會說明這一點(diǎn)。endprint

總之，作為“廣義土地財政依賴度”的兩個組成部分，“地方財政對土地出讓金純收入的依賴度”和“地方財政對房地產(chǎn)相關(guān)稅收的依賴度”有著各自的特點(diǎn)。在過去15年里，在中國地方財政收入里，土地出讓金純收入的地位當(dāng)然要高于土地相關(guān)稅收所占的地位，并且，是狹義的土地財政依賴度的波動才推動了地方財政收入在1999—2013年的波動。但是，自2003年以來，中國地方財政收入對土地財政依賴度的上升增量，卻主要是由于地方財政對土地稅和房地產(chǎn)企業(yè)稅收依賴度的上升；而且，相對于狹義的土地財政依賴度，地方財政對土地相關(guān)稅收的依賴度則要穩(wěn)定得多，這樣，當(dāng)土地出讓金收入由于政府尤其是中央政府加強(qiáng)對土地市場和房地產(chǎn)的調(diào)控而急劇下降時，由于土地稅和房地產(chǎn)企業(yè)所繳納的稅收的穩(wěn)定性，其在地方財政收入中所占的權(quán)重就可能不減，甚至有所上升。

三、廣義土地財政依賴度內(nèi)部結(jié)構(gòu)的省際比較

1.各地廣義土地財政依賴度內(nèi)部結(jié)構(gòu)

我們知道，每個?。ㄊ袇^(qū)）的廣義土地財政依賴度實(shí)際上是由兩部分組成的：一是土地出讓金純收入對于本省地方財政收入的比率，即“狹義的土地財政依賴度”；另一個是房地產(chǎn)相關(guān)稅收在本省地方財政收入里的比率，即“房地產(chǎn)相關(guān)稅收依賴度”。我們對31個?。ㄊ袇^(qū)）的兩個依賴度都做了15年（1999—2013年）的均值計算。圖2和表1就給出了計算結(jié)果。

在圖2中，橫軸是表示1999—2013年間，中國地方財政對土地和房產(chǎn)稅收的依賴度或者是地方財政對狹義土地財政的依賴度。淺色的是地方財政對狹義土地財政的依賴度，而深色的是地方財政對土地和房產(chǎn)稅收的依賴度。比如浙江省，在這15年里，地方財政對狹義土地財政的依賴度達(dá)到3259%，其對土地和房產(chǎn)稅收的依賴度平均也達(dá)到13.69%。北京市的地方財政對土地出讓金的依賴度在1999—2013年間已經(jīng)與其對土地和房產(chǎn)稅收的依賴度不相上下。圖2縱向排序是按各?。ㄊ袇^(qū)）地方財政對土地和房產(chǎn)稅收的依賴度由高到低而排的。大體說來，地方財政對土地和房產(chǎn)稅收依賴度最高的第一梯隊是北京、上海、江蘇、浙江、廣東、福建、山東和遼寧；第二梯隊是天津、海南、重慶和安徽；第三梯隊是四川、湖北、河南、廣西、河北、江西、內(nèi)蒙古、湖南、吉林；第四梯隊是云南、黑龍江、陜西、貴州、新疆、寧夏、山西；第五梯隊是甘肅、青海和西藏。

表1給出了1999—2013年土地出讓金與房地產(chǎn)相關(guān)稅收在地方財政收入中的相對比重的省際比較結(jié)果，這個比重越高，就表示地方財政對土地出讓金的依賴度越高，對土地和房產(chǎn)稅收的依賴度就相對越低。表1顯示，比率超過2的?。ㄊ袇^(qū)）有3個：西藏、浙江和安徽。西藏是房地產(chǎn)最不發(fā)達(dá)的地區(qū)，與土地和房產(chǎn)相關(guān)的稅收當(dāng)然不完善，這個比率高是說明不了什么的。但浙江是中國房地產(chǎn)最發(fā)達(dá)的省份之一，其土地出讓金占地方財政收入比重在全國是最高的，但可能該省與土地房產(chǎn)相關(guān)稅收還不完善，因此顯示出其地方財政中，土地出讓金占比達(dá)到土地房產(chǎn)稅收占比的2.38倍的結(jié)果。如果將表1第一欄的指標(biāo)作為地方土地財政“非正規(guī)化”的一個度量，則浙江顯然屬于中國地方土地財政非正規(guī)化程度最高的省份。安徽的地方財政收入對土地出讓金的依賴度和土地房產(chǎn)稅收依賴度都不是很高，但是安徽的地方土地財政非正規(guī)化程度也在2以上，這是不太正常的。

1999—2013年，地方財政收入對土地出讓金的依賴度與對土地房產(chǎn)稅收的依賴度之比在15—2之間的省份有江蘇（1.98）、河北（1.98）、天津（195）、四川（1.85）、江西（1.67）、重慶（1.63）、福建（1.59）、湖北（1.58）、湖南（1.54）、山東（153）和山西（153）。這11個省份里，只有天津、福建和山東是房地產(chǎn)比較發(fā)達(dá)的，這3個省的地方財政對于土地財政的廣義依賴度在30%以上；像河北、四川、重慶、湖北的省份，地方財政對于土地財政的廣義依賴度通常只在20%上下，這些省份的土地財政“非正規(guī)化”程度比較高，與其說是因?yàn)橥恋爻鲎尳鹗杖朐鲩L得快，還不如說是由于地方政府與土地和房產(chǎn)相關(guān)的稅收還來不及完善所致。至于江西、湖南和山西等省份，或者房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)是后來才發(fā)展的，或者到現(xiàn)在也還沒有什么發(fā)展，對于地方政府來說，征收與土地房產(chǎn)相關(guān)的稅收可能比收土地出讓金更為困難，這才是造成地方財政中的“土地財政非正規(guī)化程度較高”的主因。

1999—2013年地方財政收入對土地出讓金的依賴度與對土地房產(chǎn)稅收的依賴度之比在1—15之間的省（市區(qū)）有寧夏（1.46）、云南（1.41）、遼寧（134）、甘肅（1.32）、陜西（1.28）、廣西（1.25）、青海（1.24）、貴州（1.21）、河南（1.14）、吉林（1.14）。這些?。ㄊ袇^(qū)）里只有遼寧省的地方財政對土地財政的依賴度在過去的15年里平均超過27%，其余?。ㄊ袇^(qū)）的地方財政對土地財政的依賴度大體在10%上下。這些地區(qū)的特點(diǎn)是，房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)和土地財政有一定發(fā)展，但都還未達(dá)到發(fā)達(dá)的程度。這些?。ㄊ袇^(qū)）的地方財政還是更多地依賴土地出讓金而非土地房產(chǎn)稅收。這從另一個側(cè)面說明，地方財政要從依賴土地出讓金轉(zhuǎn)變到依靠土地和房地產(chǎn)稅收上來，前提是房地產(chǎn)業(yè)必須有相當(dāng)程度的發(fā)展。

在表1中，最后7個省（市區(qū)）在1999—2013年地方財政收入對土地出讓金的依賴度與對土地房產(chǎn)稅收的依賴度之比在100%之下。而這7個省（市區(qū)）恰恰是處于兩極：北京、上海、廣東是屬于中國經(jīng)濟(jì)和房地產(chǎn)業(yè)最發(fā)達(dá)、土地財政對地方財政貢獻(xiàn)最突出的?。ㄊ袇^(qū)），海南也屬于房地產(chǎn)業(yè)和土地財政發(fā)展程度高的省份，而新疆、內(nèi)蒙古和黑龍江則屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、房地產(chǎn)業(yè)和土地財政發(fā)展水平都欠發(fā)達(dá)的省（市區(qū)）。這個事實(shí)說明，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平處于低水平階段時，或者在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平處于比較高的發(fā)展階段上時，地方土地財政是主要依賴于土地和房產(chǎn)稅收的，只有在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展處于中間狀態(tài)時，地方土地財政才會主要依賴于土地出讓金，土地財政才會呈現(xiàn)出比較高的“非正規(guī)性”。endprint

2.按“地方財政對于房地產(chǎn)稅收的依賴度均值”高低排序的分組

表2給出了分?。ㄊ袇^(qū)）的地方財政對于房地產(chǎn)稅收的依賴度排序。我們已經(jīng)指出，在地方財政對廣義的土地財政依賴度的內(nèi)部結(jié)構(gòu)里，對房地產(chǎn)稅收的依賴度和對土地出讓金的依賴度的相對比率是地方財政正規(guī)化程度的一種度量。因此，表2的排序?qū)嵸|(zhì)上也反映了中國在1999—2013年分?。ㄊ袇^(qū)）的地方財政正規(guī)化程度的差異性。

表2的分省排序與圖1的排序3是完全一致的。是什么決定了中國在過去15年里不同省份的地方財政尤其是土地財政的平均“正規(guī)化”程度？這是一個值得深思的問題。從直觀上看，這個排序與中國各?。ㄊ袇^(qū)）的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)水平的排序是大體一致的。本文后邊的實(shí)證分析結(jié)果說明，決定地方財政對于房地產(chǎn)稅收的依賴度即地方土地財政正規(guī)化程度的主要變量是人均GDP水平、國民經(jīng)濟(jì)中的外資進(jìn)入程度和第三產(chǎn)業(yè)在GDP中的占比，而這3個指標(biāo)無一不是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的核心指標(biāo)。這就證明，地方財政尤其是土地財政，如果要從主要依賴于土地出讓金轉(zhuǎn)變到主要依賴于房地產(chǎn)稅收，取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程，不能操之過急。

四、地方土地財政正規(guī)化程度的決定因素分析

我們在前面將地方財政中土地出讓金占比與房地產(chǎn)稅收占比之間的比率作為地方土地財政非正規(guī)化的一種度量，這反過來就意味著，“地方財政對房地產(chǎn)稅收的依賴度”是土地財政正規(guī)化程度的一種度量。由此引發(fā)的一個問題是：地方財政尤其是土地財政的正規(guī)化程度是由什么因素決定的？地方財政對土地出讓金的依賴度與其對房地產(chǎn)稅收的依賴度之間是否存在著替代關(guān)系？

我們收集了中國31個?。ㄊ袇^(qū)）1999—2013年的地方財政收入、土地出讓金收入、7種與土地和房產(chǎn)相關(guān)的稅收收入、人均GDP、外資占全部資本比重、第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重等數(shù)據(jù)，建立了一個465（=31*15）個觀察值的面板數(shù)據(jù)，實(shí)證研究了地方財政尤其是土地財政正規(guī)化程度的決定因素，并相應(yīng)估算了這些要素的決定作用。

1.變量和樣本的簡單統(tǒng)計分析

表3列出了變量名及其相應(yīng)的代碼記法。從表3所顯示的簡單統(tǒng)計分析結(jié)果可以看出，在1999—2013年這15年間，中國31個?。ㄊ袇^(qū)）的地方財政收入里，土地出讓金占比（即狹義的土地財政依賴度）的均值為10.8%，而房地產(chǎn)稅收收入占比均值為7.6%。前者是后者的1.42倍。這說明，平均說來，中國地方財政的非正規(guī)化程度還是比較高的。

表3還顯示，“地方財政對土地稅和房地產(chǎn)企業(yè)稅的依賴度”（即房地產(chǎn)稅收在地方財政收入里的占比）的分布離差要比“狹義土地財政依賴度”（即土地出讓金在地方財政收入里的占比）的分布離差小，說明中國各?。ㄊ袇^(qū)）之間在房地產(chǎn)稅收占比上的差異相對于土地出讓金占比上的差異來說要小一些；這也說明，地方財政收入中的房地產(chǎn)稅收收入比較規(guī)范，用房地產(chǎn)稅收作為地方政府的公共收入，相對于土地出讓金來說，引起的矛盾會小一些。

2.計量估算模型

為了估算經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、對外開放水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級水平這3個因素對于地方財政，尤其是土地財政的正規(guī)化程度的決定作用，我們建立了下面3個計量模型：

需要說明的是，模型（1）是一個面板數(shù)據(jù)的最小二乘法—固定效應(yīng)（OLS—FE）模型，模型（2）是一個面板數(shù)據(jù)的廣義矩（GMM）模型，模型（3）是以滯后一期的“地方財政對土地稅和房地產(chǎn)企業(yè)稅的依賴度（deprate4）”為“工具變量”的“工具變量—固定效應(yīng)（IV—FE）”和“工具變量—廣義矩（IV—GMM）”模型。

3.計量結(jié)果分析

計量結(jié)果表明，OLS—FE模型、GMM模型和IV—GMM模型的估算結(jié)果基本一致。我們采用OLS—FE模型、GMM模型和IV—GMM模型的估算結(jié)果來加以討論。

在地方土地財政正規(guī)化程度的決定因素里，人均GDP的作用是顯著為正的，并且在OLS—FE模型、GMM模型和IV—GMM模型的估算中，都在1%的顯著水平上。當(dāng)然，GMM模型和IV—GMM模型的估算結(jié)果由于剔除了內(nèi)生性因素，使得人均GDP對于地方土地財政正規(guī)化程度的決定作用會變小一些。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級水平我們用“三產(chǎn)比重（sr）”來度量。表4說明，第三產(chǎn)業(yè)占全部GDP比重是地方財政、尤其是土地財政正規(guī)化程度提高的一個顯著的決定變量。這種正向關(guān)系在GMM模型和IV—GMM模型的估算中，都在1%的顯著水平上；在OLS—FE模型估算中，也在5%水平上通過了顯著性檢驗(yàn)。從作用大小來看，GMM模型所估算的系數(shù)最大，OLS—FE模型估算的系數(shù)其次，IV—GMM模型估算的系數(shù)最小。

“外資（包括港澳臺資）占全部資本比率（fcr）”對于地方財政、尤其是土地財政正規(guī)化程度的正向影響作用，在GMM模型中在5%水平上通過了顯著性檢驗(yàn)；在IV—GMM模型的估算中，在1%水平上通過了顯著性檢驗(yàn)。但是在OLS—FE模型估算中，則沒有通過顯著性檢驗(yàn)。這說明，外資比率和地方財政的正規(guī)化程度之間可能存在一定的內(nèi)生性：地方財政的正規(guī)化程度越高，可能越吸引外資；反之，外資進(jìn)入水平越高，地方財政的正規(guī)化程度也會越來越高。

地方財政對房地產(chǎn)稅收的依賴度與其對土地出讓金的依賴度之間是否存在著相互替代的關(guān)系？我們的實(shí)證研究否定了這一點(diǎn)。如表4所示，“狹義土地財政依賴度（deprate）”，即地方存在對于土地出讓金的依賴度，與地方財政對于房地產(chǎn)稅收的依賴度之間的相關(guān)關(guān)系，在OLS—FE模型、GMM模型和IV—GMM模型的估算中，都為正，并且，在OLS—FE模型估算中，在5%的水平上通過了顯著性檢驗(yàn)，在IV—GMM模型的估算中，在1%水平上通過了顯著性檢驗(yàn)。這說明，在1999—2013年間，中國各省在房地產(chǎn)稅收的征收上和土地出讓金的征收上是齊頭并進(jìn)的。表4還顯示，滯后一期的“地方財政對土地稅和房地產(chǎn)企業(yè)稅的依賴度”對于當(dāng)期的“地方財政對土地稅和房地產(chǎn)企業(yè)稅的依賴度”在GMM模型的估算中的系數(shù)為正，并且在1%水平上顯著，這說明地方財政正規(guī)化程度本身是存在“自我實(shí)現(xiàn)”“自我加強(qiáng)”的傾向的，這個傾向是良性的。endprint

五、結(jié)論

在上文中，我們對地方財政尤其是土地財政中的土地出讓金依賴度和房地產(chǎn)稅收依賴度做了以下方面的分析：第一，把31個?。ㄊ袇^(qū)）作為總體，討論了地方財政收入內(nèi)部的“土地出讓金”“房地產(chǎn)稅收”的相對結(jié)構(gòu)的歷史演變；第二，運(yùn)用計量方法，對地方財政收入對于房地產(chǎn)稅收的依賴度的因素做了實(shí)證研究。我們研究的主要發(fā)現(xiàn)是以下幾點(diǎn)。

第一，土地稅收和房地產(chǎn)企業(yè)稅占地方財政收入之比在2013年近15%這一事實(shí)告訴我們，中國即便不再開征新的房地產(chǎn)稅或物業(yè)稅，現(xiàn)行的7種土地稅和房地產(chǎn)企業(yè)稅在中國地方財政收入中的比重，已經(jīng)接近西方發(fā)達(dá)國家的財產(chǎn)稅（主要是房地產(chǎn)稅）在地方財政收入中的比重，稅負(fù)是比較高的。

第二，地方財政中土地出讓金占比與房地產(chǎn)稅收占比之間的比率是地方土地財政非正規(guī)化的一種度量，反過來也可以說，“地方財政對房地產(chǎn)稅收的依賴度”是土地財政正規(guī)化程度的一種度量。我們的計量實(shí)證研究結(jié)果顯示，人均GDP水平、三產(chǎn)在GDP的占比（即產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級水平）和外資在全部占比里的占比，這三個變量是地方財政、尤其是土地財政顯著的決定變量。這就告誡我們，要把地方財政對土地出讓金的依賴轉(zhuǎn)變到對房地產(chǎn)稅收的依賴上來，是不能操之過急的，地方財政結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的根本決定因素是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)水平。

第三，我們的計量實(shí)證研究顯示，在1999—2013年，地方財政對房地產(chǎn)稅收的依賴度與其對土地出讓金的依賴度之間存在著顯著的、正向相關(guān)關(guān)系。因此，至少在房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，中國各省的地方政府在房地產(chǎn)稅收的征收上和土地出讓金的征收上是齊頭并進(jìn)的。

上述發(fā)現(xiàn)意味著，我們應(yīng)當(dāng)對過去15年內(nèi)發(fā)生的地方財政尤其是土地財政的非正規(guī)化問題作歷史的、客觀的分析，對地方財政結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)有足夠清醒的認(rèn)識。同時，上面的分析事實(shí)也在告誡我們，在設(shè)計未來的房地產(chǎn)稅制時，應(yīng)該考慮到現(xiàn)行的7種土地稅和房地產(chǎn)企業(yè)稅在地方財政收入中的比重，已經(jīng)接近西方發(fā)達(dá)國家的財產(chǎn)稅（主要是房地產(chǎn)稅）在地方財政收入中的比重這個事實(shí)，在推出新的房地產(chǎn)稅收時，應(yīng)當(dāng)考慮將其與原有的房地產(chǎn)稅收作一些合并和規(guī)范，以免發(fā)生民眾稅負(fù)過重的問題。

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責(zé)任編輯：曉 立

Abstract： The ratio of "land grant / land property tax" can be seen as a measure of informality degree of the local fiscal. The relative structure of "land leasing" and "real estate tax" within China′s local fiscal revenue has changed from 1999 to 2013. The historical evolvement trend shows that the fluctuation of local fiscal revenue is mainly caused by the land leasing revenue volatility. The land leasing of China′s local finance was accounted more ahead of real estate tax was just happened in the 10 years since 2003， and it was only the transitional phenomenon lasted for probably 10 years that local finance depends on the "narrow" land finance. The empirical study shows that the level of GDP per capita， the proportion of three major industries in GDP （i.e.， the level of industrial structure upgrading） and the proportion of foreign capital in all capitals， those are the stable and significant decision variables of the informality degree for the local finance， especially for the land finance.

Key words：local finance； land finance； land leasing； real estate taxendprint