網(wǎng)約車未了局

從征求意見稿到暫行辦法，有專家認為，“本質(zhì)上沒有變，核心也沒有改變”;有專家認為，“亮點頗多，分享經(jīng)濟的里程碑”。出租車公司認為自己贏了，網(wǎng)約車方面也認為自己贏了。

在網(wǎng)約車新規(guī)的指導(dǎo)原則中，其中有一條叫“屬地管理”，意思是地方性事務(wù)還要由地方政府根據(jù)實際情況具體決定。地方是否會進行數(shù)量控制、價格管控以及設(shè)置過高的準入門檻，還未可知。

南方周末記者 張霞 發(fā)自北京

南方周末實習(xí)生 吳小飛 于莎莎

2016年7月28日，交通部聯(lián)合工信部等七個部委共同發(fā)布《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》（下稱暫行辦法）。

歷經(jīng)兩年研究、近十個月的修改，被稱為“網(wǎng)約車新規(guī)”的暫行辦法終于面世，這意味著網(wǎng)約車正式告別“黑車”時代，獲得合法地位。

三天后的8月1日，占據(jù)中國網(wǎng)約車最大市場份額的滴滴出行宣布收購優(yōu)步中國區(qū)業(yè)務(wù)，合并后將占據(jù)中國90%以上的移動出行市場。

新規(guī)醞釀的兩年間，傳統(tǒng)出租車的蛋糕被網(wǎng)約車迅速分食，兩者的“戰(zhàn)爭”日益激烈（參見南方周末2016年6月2日“網(wǎng)約車僵局”一文）。但網(wǎng)約車始終未擺脫“黑車”身份嫌疑，不時遭到執(zhí)法機構(gòu)查處。

直到新規(guī)出臺，暫行辦法以部門法規(guī)的形式承認了網(wǎng)約車的市場地位，為其規(guī)范發(fā)展劃定了框架，同時也留給地方更大的自主權(quán)。

相比2015年10月頒布的《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法（征求意見稿）》（下稱征求意見稿），新規(guī)改變多達17處。中國政法大學(xué)傳播法中心副主任朱巍在新規(guī)發(fā)布后，在朋友圈中評論，“亮點頗多，分享經(jīng)濟的里程碑”。

而在上海金融與法律研究院執(zhí)行院長傅蔚岡看來，新規(guī)出來后一個非常有意思的現(xiàn)象是，出租車公司認為它們贏了，網(wǎng)約車方面也認為它們贏了，“大家都朝對自己有利的那方面去理解，未來具體的操作會怎樣，目前還不知道”。

變與不變

“它是開明的，把去年一些不符合網(wǎng)約車發(fā)展的政策拿掉了，但是并不代表那些措施不在了，只不過放權(quán)給地方了?！?/p>

對比暫行辦法和征求意見稿，修改多達17處。其中最大的變化，就是對于私家車準入的限制。

暫行辦法不再規(guī)定私家車接入網(wǎng)約車平臺，必須將“車輛使用性質(zhì)登記為出租客運”，而是新增了一個車輛屬性——預(yù)約出租客運。

這樣一來，網(wǎng)約車的車輛報廢標準問題也便迎刃而解。此前，如果按照營運車輛的性質(zhì)，網(wǎng)約車要遵循“出租車8年報廢”的硬性要求，但是對于多數(shù)從事兼職的車輛司機來說，這項規(guī)定并不合理，這也是此前專家對征求意見稿的主要反對意見之一。

由于反對的聲音太大，新規(guī)重新設(shè)定標準為按照里程報廢，“行駛里程達到60萬公里時強制報廢，沒有達到60萬公里，但使用年限達到8年退出網(wǎng)約車經(jīng)營”，退出網(wǎng)約車經(jīng)營后，可以繼續(xù)作為社會車輛使用。

另外，征求意見稿中強制約租車平臺與駕駛員簽訂勞動合同，新規(guī)則采取了更為靈活的辦法，平臺可以“根據(jù)工作時長、服務(wù)頻次等特點”，與駕駛員簽訂“多種形式的勞動合同或協(xié)議”。

朱巍認為，這種用工關(guān)系的靈活性適合“分享經(jīng)濟”背景下的網(wǎng)約車用工模式，也更適合網(wǎng)約車駕駛員“兼職”賺家用的現(xiàn)狀。

這項規(guī)定的變化，是交通部與勞動保障部門多次商討的結(jié)果。參與新規(guī)制定的前廣州客運管理處處長蘇奎告訴南方周末記者，“這個問題討論了很長時間，勞動部門從勞動法的角度認為，只要在平臺上從事勞動服務(wù)并存在事實勞動關(guān)系，就應(yīng)該得到保障?！?/p>

但平臺上的司機從事的大多是兼職，而與所有的兼職司機都簽訂勞動合同，勢必增加平臺的成本。蘇奎回憶，“如何做到既保護勞動者又支持平臺的發(fā)展，這個是最難確定的?！?/p>

總的來說，暫行辦法遵循的思路一直沒有變，中央層面鼓勵的是網(wǎng)約車“高品質(zhì)、差異化發(fā)展”，也要“規(guī)范發(fā)展”。

傅蔚岡認為，從征求意見稿到暫行辦法，改變不大，“本質(zhì)上沒有變，核心也沒有改變”。

他所指的，是新規(guī)仍沿用類似出租車管制的方式。比如新規(guī)要求，網(wǎng)約車平臺、車輛、駕駛員三方主體，都要獲得政府的準入許可。網(wǎng)約車平臺的經(jīng)營者，須申請《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營許可證》；網(wǎng)約車車輛和駕駛員，也需要分別取得《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車運輸證》和《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車駕駛員證》。

對于網(wǎng)約車平臺來說，征求意見稿規(guī)定其在“設(shè)區(qū)市或縣級道路運輸管理機構(gòu)提申請”，現(xiàn)在改成了只要在網(wǎng)約車公司注冊地審核通過，就全國有效。但是網(wǎng)約車平臺要想在其他城市開展服務(wù)，就必須要經(jīng)過線下的審核。

與此前在各縣級主管部門申請不同，新政規(guī)定線下審核的申請對象為，“經(jīng)營區(qū)域相應(yīng)的出租汽車行政主管部門”，即地級以上市出租汽車主管部門。而這樣的條款在傅蔚岡看來，矛盾依然存在，對企業(yè)來說營運成本還是很高，“這和之前沒有多大的變化”。

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國家行政學(xué)院法學(xué)部副教授張效羽評價，“總的來說，新規(guī)把激烈的問題都回避了。它是開明的，把去年一些不符合網(wǎng)約車發(fā)展的政策拿掉了，但是并不代表那些措施不在了，只不過放權(quán)給地方了?！?/p>

漫長的博弈

蘇奎印象中，在征求意見稿發(fā)布之后，新規(guī)前后修改十多次，最終的版本是正式出臺前一周才完全定稿。

蘇奎從2015年初開始常駐北京，幾乎很少回廣州的家，他的主要任務(wù)就是參與交通部對網(wǎng)約車管理辦法的制定。那時候，交通部成立了改革工作小組，開始研究網(wǎng)約車新規(guī)。

當時，網(wǎng)約車作為一個新生事物，剛出現(xiàn)不過兩年多，交通部對私家車接入網(wǎng)約車平臺的態(tài)度并不開放。交通部部長楊傳堂在2015年3月舉行的“兩會”上，對私家車接入專車服務(wù)的表態(tài)是，“永遠不允許”。不過，他同時也給出了一些可被允許的條件，即“通過一定程序轉(zhuǎn)化為合規(guī)的營運車輛”。

這樣的表態(tài)也預(yù)示了之后圍繞征求意見稿的爭論會十分激烈。

交通運輸部管理干部學(xué)院教授張柱庭告訴南方周末記者，在公布征求意見稿之前，甚至關(guān)于是否應(yīng)該針對網(wǎng)約車出臺一個專門文件，交通部內(nèi)部都有分歧，“有些同志主張，以交通部已有的《出租車管理規(guī)定》為基礎(chǔ)，把針對預(yù)約出租車的內(nèi)容加進去擴充一下，在里面分開寫（巡游出租車和預(yù)約出租車）兩種形態(tài)；但也有同志提出，它們兩個還是有很大差異性的，網(wǎng)約車的銀行結(jié)算和信息安全的問題單靠交通部解決不了，需要靠多個部委來管?！彼f，“最后采納的是專門針對網(wǎng)約車制定一個?！?/p>

還有的出租車企業(yè)和地方政府提出，要限制網(wǎng)約車發(fā)展?！坝械某鲎廛嚻髽I(yè)代表說，網(wǎng)約車來了以后，把本來已經(jīng)很難經(jīng)營的市場給破壞了，搞補貼也催生了虛假的需求，不符合市場規(guī)律。而地方政府更多的是提要維護穩(wěn)定，要規(guī)范管理?！睆堉フf。

一位參與新規(guī)制定的專家告訴南方周末記者，在2015年年中，征求意見稿的初稿實際上比后來的定稿“要寬松很多”，但隨后在交通部內(nèi)部征求意見的過程中，遭到各省交通局、交通處的極力反對，“改來改去就變成了征求意見稿”。

然而，2015年10月征求意見稿甫一問世，便引發(fā)了社會公眾關(guān)注，其中來自法學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、交通等領(lǐng)域的專家反對聲最大。征求意見稿出臺五天后，在北大國發(fā)研究院召開的討論會上，十多位學(xué)者“炮轟”交通部的這個文件，反對用管理出租車的方式管理約租車。

10月22日，12位來自交通規(guī)劃和法學(xué)界的專家發(fā)表公開呼吁書，認為專車新規(guī)“存在重大缺陷，不應(yīng)出臺”。

征求意見稿發(fā)布以后，一方面由交通部去征詢公眾的意見；另一方面也向政府內(nèi)部各部委征求意見，由于爭議巨大，網(wǎng)信辦、發(fā)改委、工商總局、工信部等部門也參與到新規(guī)制定中來。

“據(jù)我所知，不同部門的看法是不一致的?！币晃粎⑴c政策制定的專家告訴南方周末記者，工信部和網(wǎng)信辦就傾向于鼓勵互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟發(fā)展。

與此同時，政府與滴滴和優(yōu)步等網(wǎng)約車公司也保持了密切的溝通。張柱庭告訴南方周末記者，交通部多次征求滴滴等公司的意見。滴滴等公司曾提出來，能不能辦一個證在全國運營。這跟出租車的管理體制顯然是不匹配的，“那不就形成全國壟斷了嗎？這一塊沒有完全采納他們的意見，但是他們要求簡化審批的意見被采納了，審批合并在一個地方辦，在全國通用”。

2016年1月以來，關(guān)于暫行辦法要出臺的傳言從未停止過，但出臺時間卻一再推遲，背后是一次次的討論和改動?！斑@期間在北京開會多次，五六百人的規(guī)模都至少有三次，今年6月份也開過一次大型會議，各個地方上的領(lǐng)導(dǎo)都來了。”蘇奎說。

蘇奎印象中，在征求意見稿發(fā)布之后，新規(guī)前后修改十多次，最終的版本是正式出臺前一周才完全定稿。

地方的自由裁量權(quán)

“交通部用一句話叫‘因城施策，具體每個地方怎么做，地方政府自己去想辦法，從濟南的事情來看，很多地方還是想延續(xù)過去的那種思維做法?！?/p>

在網(wǎng)約車新規(guī)的指導(dǎo)原則中，其中有一條叫“屬地管理”，意思是地方性事務(wù)還要由地方政府根據(jù)實際情況具體決定。地方政府要在三個月內(nèi)制定出具體的實施細則，從11月1日開始，新規(guī)正式實行。

多位接受南方周末記者采訪的專家都表示，中央將更多的權(quán)力下放給地方，但地方是否會進行數(shù)量控制、價格管控以及設(shè)置過高的準入門檻，還未可知。

這樣的擔心不無道理。據(jù)《齊魯晚報》等多家媒體報道，在暫行辦法發(fā)布的當晚11點，山東濟南客管中心便給當?shù)爻鲎廛囁緳C發(fā)送了一條短信，“本市網(wǎng)約車數(shù)量規(guī)模由本市政府決定！……而且網(wǎng)約車運價水平也由本市政府決定！”

蘇奎分析，濟南客管中心的表態(tài)，在一定程度上是為了安撫出租車司機的情緒。

但從內(nèi)容來看，濟南市的上述告知并不與新規(guī)沖突。這次暫行辦法明確，網(wǎng)約車的價格總體上是市場調(diào)節(jié)，但城市人民政府認為“有必要時”，可以實行政府指導(dǎo)價。張效羽分析，政府遵循的原則是“高品質(zhì)差異化運營”，與出租車實行差異化運營，就意味著可能會要求網(wǎng)約車強制漲價。這種情況下，地方政府很可能會為網(wǎng)約車設(shè)定一個最低限價作為政府指導(dǎo)定價。

關(guān)于是否可以進行數(shù)量管制，中央也給地方留下了自由裁量權(quán)。暫行辦法規(guī)定，“城市人民政府對網(wǎng)約車發(fā)放《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車運輸證》另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！钡堑胤降降卓刹豢梢赃M行數(shù)量管控，“理論講，這是非常模糊的?！备滴祵f。

由于出租車實行數(shù)量控制，導(dǎo)致牌照資源稀缺，出租車牌照在一些地方被爆炒。如果網(wǎng)約車也同樣進行數(shù)量管控，新的尋租空間將被打開?！氨热绫本┯幸蝗f個網(wǎng)約車名額，那就很復(fù)雜，給誰不給誰，都是一個問題，可能還會出現(xiàn)賣牌照現(xiàn)象。”張效羽說。

對此，東南大學(xué)交通法治與發(fā)展研究中心副教授顧大松對南方周末記者說，“只要地方搞數(shù)量控制，肯定有行政訴訟?！彼治?，數(shù)量管控涉及行政許可的頒發(fā)問題，受行政許可法約束。

“交通部用一句話叫‘因城施策，具體每個地方怎么做，地方政府自己去想辦法，從濟南的事情來看，很多地方還是想延續(xù)過去的那種思維做法?！备滴祵f。

“專車新政的出臺不是專車之爭的結(jié)束，但是我們依然要為交通部發(fā)生重大的轉(zhuǎn)變點贊。”朱巍說。