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    網(wǎng)約車未了局

    2016-08-04 09:57:05
    南方周末 2016-08-04
    關(guān)鍵詞:交通部暫行辦法出租汽車

    從征求意見稿到暫行辦法,有專家認為,“本質(zhì)上沒有變,核心也沒有改變”;有專家認為,“亮點頗多,分享經(jīng)濟的里程碑”。出租車公司認為自己贏了,網(wǎng)約車方面也認為自己贏了。

    在網(wǎng)約車新規(guī)的指導(dǎo)原則中,其中有一條叫“屬地管理”,意思是地方性事務(wù)還要由地方政府根據(jù)實際情況具體決定。地方是否會進行數(shù)量控制、價格管控以及設(shè)置過高的準入門檻,還未可知。

    南方周末記者 張霞 發(fā)自北京

    南方周末實習(xí)生 吳小飛 于莎莎

    2016年7月28日,交通部聯(lián)合工信部等七個部委共同發(fā)布《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》(下稱暫行辦法)。

    歷經(jīng)兩年研究、近十個月的修改,被稱為“網(wǎng)約車新規(guī)”的暫行辦法終于面世,這意味著網(wǎng)約車正式告別“黑車”時代,獲得合法地位。

    三天后的8月1日,占據(jù)中國網(wǎng)約車最大市場份額的滴滴出行宣布收購優(yōu)步中國區(qū)業(yè)務(wù),合并后將占據(jù)中國90%以上的移動出行市場。

    新規(guī)醞釀的兩年間,傳統(tǒng)出租車的蛋糕被網(wǎng)約車迅速分食,兩者的“戰(zhàn)爭”日益激烈(參見南方周末2016年6月2日“網(wǎng)約車僵局”一文)。但網(wǎng)約車始終未擺脫“黑車”身份嫌疑,不時遭到執(zhí)法機構(gòu)查處。

    直到新規(guī)出臺,暫行辦法以部門法規(guī)的形式承認了網(wǎng)約車的市場地位,為其規(guī)范發(fā)展劃定了框架,同時也留給地方更大的自主權(quán)。

    相比2015年10月頒布的《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法(征求意見稿)》(下稱征求意見稿),新規(guī)改變多達17處。中國政法大學(xué)傳播法中心副主任朱巍在新規(guī)發(fā)布后,在朋友圈中評論,“亮點頗多,分享經(jīng)濟的里程碑”。

    而在上海金融與法律研究院執(zhí)行院長傅蔚岡看來,新規(guī)出來后一個非常有意思的現(xiàn)象是,出租車公司認為它們贏了,網(wǎng)約車方面也認為它們贏了,“大家都朝對自己有利的那方面去理解,未來具體的操作會怎樣,目前還不知道”。

    變與不變

    “它是開明的,把去年一些不符合網(wǎng)約車發(fā)展的政策拿掉了,但是并不代表那些措施不在了,只不過放權(quán)給地方了?!?/p>

    對比暫行辦法和征求意見稿,修改多達17處。其中最大的變化,就是對于私家車準入的限制。

    暫行辦法不再規(guī)定私家車接入網(wǎng)約車平臺,必須將“車輛使用性質(zhì)登記為出租客運”,而是新增了一個車輛屬性——預(yù)約出租客運。

    這樣一來,網(wǎng)約車的車輛報廢標準問題也便迎刃而解。此前,如果按照營運車輛的性質(zhì),網(wǎng)約車要遵循“出租車8年報廢”的硬性要求,但是對于多數(shù)從事兼職的車輛司機來說,這項規(guī)定并不合理,這也是此前專家對征求意見稿的主要反對意見之一。

    由于反對的聲音太大,新規(guī)重新設(shè)定標準為按照里程報廢,“行駛里程達到60萬公里時強制報廢,沒有達到60萬公里,但使用年限達到8年退出網(wǎng)約車經(jīng)營”,退出網(wǎng)約車經(jīng)營后,可以繼續(xù)作為社會車輛使用。

    另外,征求意見稿中強制約租車平臺與駕駛員簽訂勞動合同,新規(guī)則采取了更為靈活的辦法,平臺可以“根據(jù)工作時長、服務(wù)頻次等特點”,與駕駛員簽訂“多種形式的勞動合同或協(xié)議”。

    朱巍認為,這種用工關(guān)系的靈活性適合“分享經(jīng)濟”背景下的網(wǎng)約車用工模式,也更適合網(wǎng)約車駕駛員“兼職”賺家用的現(xiàn)狀。

    這項規(guī)定的變化,是交通部與勞動保障部門多次商討的結(jié)果。參與新規(guī)制定的前廣州客運管理處處長蘇奎告訴南方周末記者,“這個問題討論了很長時間,勞動部門從勞動法的角度認為,只要在平臺上從事勞動服務(wù)并存在事實勞動關(guān)系,就應(yīng)該得到保障?!?/p>

    但平臺上的司機從事的大多是兼職,而與所有的兼職司機都簽訂勞動合同,勢必增加平臺的成本。蘇奎回憶,“如何做到既保護勞動者又支持平臺的發(fā)展,這個是最難確定的?!?/p>

    總的來說,暫行辦法遵循的思路一直沒有變,中央層面鼓勵的是網(wǎng)約車“高品質(zhì)、差異化發(fā)展”,也要“規(guī)范發(fā)展”。

    傅蔚岡認為,從征求意見稿到暫行辦法,改變不大,“本質(zhì)上沒有變,核心也沒有改變”。

    他所指的,是新規(guī)仍沿用類似出租車管制的方式。比如新規(guī)要求,網(wǎng)約車平臺、車輛、駕駛員三方主體,都要獲得政府的準入許可。網(wǎng)約車平臺的經(jīng)營者,須申請《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營許可證》;網(wǎng)約車車輛和駕駛員,也需要分別取得《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車運輸證》和《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車駕駛員證》。

    對于網(wǎng)約車平臺來說,征求意見稿規(guī)定其在“設(shè)區(qū)市或縣級道路運輸管理機構(gòu)提申請”,現(xiàn)在改成了只要在網(wǎng)約車公司注冊地審核通過,就全國有效。但是網(wǎng)約車平臺要想在其他城市開展服務(wù),就必須要經(jīng)過線下的審核。

    與此前在各縣級主管部門申請不同,新政規(guī)定線下審核的申請對象為,“經(jīng)營區(qū)域相應(yīng)的出租汽車行政主管部門”,即地級以上市出租汽車主管部門。而這樣的條款在傅蔚岡看來,矛盾依然存在,對企業(yè)來說營運成本還是很高,“這和之前沒有多大的變化”。

    ?下轉(zhuǎn)第3版

    ?上接第1版

    國家行政學(xué)院法學(xué)部副教授張效羽評價,“總的來說,新規(guī)把激烈的問題都回避了。它是開明的,把去年一些不符合網(wǎng)約車發(fā)展的政策拿掉了,但是并不代表那些措施不在了,只不過放權(quán)給地方了?!?/p>

    漫長的博弈

    蘇奎印象中,在征求意見稿發(fā)布之后,新規(guī)前后修改十多次,最終的版本是正式出臺前一周才完全定稿。

    蘇奎從2015年初開始常駐北京,幾乎很少回廣州的家,他的主要任務(wù)就是參與交通部對網(wǎng)約車管理辦法的制定。那時候,交通部成立了改革工作小組,開始研究網(wǎng)約車新規(guī)。

    當時,網(wǎng)約車作為一個新生事物,剛出現(xiàn)不過兩年多,交通部對私家車接入網(wǎng)約車平臺的態(tài)度并不開放。交通部部長楊傳堂在2015年3月舉行的“兩會”上,對私家車接入專車服務(wù)的表態(tài)是,“永遠不允許”。不過,他同時也給出了一些可被允許的條件,即“通過一定程序轉(zhuǎn)化為合規(guī)的營運車輛”。

    這樣的表態(tài)也預(yù)示了之后圍繞征求意見稿的爭論會十分激烈。

    交通運輸部管理干部學(xué)院教授張柱庭告訴南方周末記者,在公布征求意見稿之前,甚至關(guān)于是否應(yīng)該針對網(wǎng)約車出臺一個專門文件,交通部內(nèi)部都有分歧,“有些同志主張,以交通部已有的《出租車管理規(guī)定》為基礎(chǔ),把針對預(yù)約出租車的內(nèi)容加進去擴充一下,在里面分開寫(巡游出租車和預(yù)約出租車)兩種形態(tài);但也有同志提出,它們兩個還是有很大差異性的,網(wǎng)約車的銀行結(jié)算和信息安全的問題單靠交通部解決不了,需要靠多個部委來管?!彼f,“最后采納的是專門針對網(wǎng)約車制定一個?!?/p>

    還有的出租車企業(yè)和地方政府提出,要限制網(wǎng)約車發(fā)展?!坝械某鲎廛嚻髽I(yè)代表說,網(wǎng)約車來了以后,把本來已經(jīng)很難經(jīng)營的市場給破壞了,搞補貼也催生了虛假的需求,不符合市場規(guī)律。而地方政府更多的是提要維護穩(wěn)定,要規(guī)范管理?!睆堉フf。

    一位參與新規(guī)制定的專家告訴南方周末記者,在2015年年中,征求意見稿的初稿實際上比后來的定稿“要寬松很多”,但隨后在交通部內(nèi)部征求意見的過程中,遭到各省交通局、交通處的極力反對,“改來改去就變成了征求意見稿”。

    然而,2015年10月征求意見稿甫一問世,便引發(fā)了社會公眾關(guān)注,其中來自法學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、交通等領(lǐng)域的專家反對聲最大。征求意見稿出臺五天后,在北大國發(fā)研究院召開的討論會上,十多位學(xué)者“炮轟”交通部的這個文件,反對用管理出租車的方式管理約租車。

    10月22日,12位來自交通規(guī)劃和法學(xué)界的專家發(fā)表公開呼吁書,認為專車新規(guī)“存在重大缺陷,不應(yīng)出臺”。

    征求意見稿發(fā)布以后,一方面由交通部去征詢公眾的意見;另一方面也向政府內(nèi)部各部委征求意見,由于爭議巨大,網(wǎng)信辦、發(fā)改委、工商總局、工信部等部門也參與到新規(guī)制定中來。

    “據(jù)我所知,不同部門的看法是不一致的?!币晃粎⑴c政策制定的專家告訴南方周末記者,工信部和網(wǎng)信辦就傾向于鼓勵互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟發(fā)展。

    與此同時,政府與滴滴和優(yōu)步等網(wǎng)約車公司也保持了密切的溝通。張柱庭告訴南方周末記者,交通部多次征求滴滴等公司的意見。滴滴等公司曾提出來,能不能辦一個證在全國運營。這跟出租車的管理體制顯然是不匹配的,“那不就形成全國壟斷了嗎?這一塊沒有完全采納他們的意見,但是他們要求簡化審批的意見被采納了,審批合并在一個地方辦,在全國通用”。

    2016年1月以來,關(guān)于暫行辦法要出臺的傳言從未停止過,但出臺時間卻一再推遲,背后是一次次的討論和改動?!斑@期間在北京開會多次,五六百人的規(guī)模都至少有三次,今年6月份也開過一次大型會議,各個地方上的領(lǐng)導(dǎo)都來了。”蘇奎說。

    蘇奎印象中,在征求意見稿發(fā)布之后,新規(guī)前后修改十多次,最終的版本是正式出臺前一周才完全定稿。

    地方的自由裁量權(quán)

    “交通部用一句話叫‘因城施策,具體每個地方怎么做,地方政府自己去想辦法,從濟南的事情來看,很多地方還是想延續(xù)過去的那種思維做法?!?/p>

    在網(wǎng)約車新規(guī)的指導(dǎo)原則中,其中有一條叫“屬地管理”,意思是地方性事務(wù)還要由地方政府根據(jù)實際情況具體決定。地方政府要在三個月內(nèi)制定出具體的實施細則,從11月1日開始,新規(guī)正式實行。

    多位接受南方周末記者采訪的專家都表示,中央將更多的權(quán)力下放給地方,但地方是否會進行數(shù)量控制、價格管控以及設(shè)置過高的準入門檻,還未可知。

    這樣的擔心不無道理。據(jù)《齊魯晚報》等多家媒體報道,在暫行辦法發(fā)布的當晚11點,山東濟南客管中心便給當?shù)爻鲎廛囁緳C發(fā)送了一條短信,“本市網(wǎng)約車數(shù)量規(guī)模由本市政府決定!……而且網(wǎng)約車運價水平也由本市政府決定!”

    蘇奎分析,濟南客管中心的表態(tài),在一定程度上是為了安撫出租車司機的情緒。

    但從內(nèi)容來看,濟南市的上述告知并不與新規(guī)沖突。這次暫行辦法明確,網(wǎng)約車的價格總體上是市場調(diào)節(jié),但城市人民政府認為“有必要時”,可以實行政府指導(dǎo)價。張效羽分析,政府遵循的原則是“高品質(zhì)差異化運營”,與出租車實行差異化運營,就意味著可能會要求網(wǎng)約車強制漲價。這種情況下,地方政府很可能會為網(wǎng)約車設(shè)定一個最低限價作為政府指導(dǎo)定價。

    關(guān)于是否可以進行數(shù)量管制,中央也給地方留下了自由裁量權(quán)。暫行辦法規(guī)定,“城市人民政府對網(wǎng)約車發(fā)放《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車運輸證》另有規(guī)定的,從其規(guī)定?!钡堑胤降降卓刹豢梢赃M行數(shù)量管控,“理論講,這是非常模糊的?!备滴祵f。

    由于出租車實行數(shù)量控制,導(dǎo)致牌照資源稀缺,出租車牌照在一些地方被爆炒。如果網(wǎng)約車也同樣進行數(shù)量管控,新的尋租空間將被打開?!氨热绫本┯幸蝗f個網(wǎng)約車名額,那就很復(fù)雜,給誰不給誰,都是一個問題,可能還會出現(xiàn)賣牌照現(xiàn)象。”張效羽說。

    對此,東南大學(xué)交通法治與發(fā)展研究中心副教授顧大松對南方周末記者說,“只要地方搞數(shù)量控制,肯定有行政訴訟?!彼治?,數(shù)量管控涉及行政許可的頒發(fā)問題,受行政許可法約束。

    “交通部用一句話叫‘因城施策,具體每個地方怎么做,地方政府自己去想辦法,從濟南的事情來看,很多地方還是想延續(xù)過去的那種思維做法?!备滴祵f。

    “專車新政的出臺不是專車之爭的結(jié)束,但是我們依然要為交通部發(fā)生重大的轉(zhuǎn)變點贊。”朱巍說。

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