擴大全口徑跨境融資宏觀審慎管理

文/文件起草小組 編輯/靖立坤

擴大全口徑跨境融資宏觀審慎管理

文/文件起草小組 編輯/靖立坤

2016年1月22日，中國人民銀行印發(fā)了《中國人民銀行關(guān)于擴大全口徑跨境融資宏觀審慎管理試點的通知》（下稱《通知》），于2016年1月25日起在全國27家金融機構(gòu)和注冊在上海、天津、廣州、福建四個自貿(mào)區(qū)的企業(yè)中開展本外幣一體化的全口徑跨境融資宏觀審慎管理政策試點。根據(jù)《通知》，對試點金融機構(gòu)和企業(yè)，中國人民銀行和國家外匯管理局不實行外債事前審批，試點金融機構(gòu)和企業(yè)在與其資本或凈資產(chǎn)掛鉤的跨境融資上限內(nèi)，可自主開展本外幣跨境融資。

探索管理資本流動的有效方式

為了推進人民幣資本項目可兌換，改變現(xiàn)行的跨境融資逐筆審批核準(zhǔn)的前置管理模式，過去幾年，人民銀行、外匯局積極推動跨境融資管理改革試點，并推出了三種試點管理模式：一是本外幣一體化管理模式，在上海自貿(mào)區(qū)試點；二是外債比例自律管理模式，外匯局在上海自貿(mào)區(qū)、中關(guān)村、張家港、深圳前海以及針對跨國企業(yè)集團試點；三是人民幣境外借款管理模式，人民銀行在前海、昆山、蘇州工業(yè)園、天津生態(tài)城和滇桂沿邊開發(fā)區(qū)等地區(qū)試點。

上海自貿(mào)區(qū)模式采用本外幣跨境融資統(tǒng)一管理框架，金融機構(gòu)和企業(yè)跨境融資規(guī)模與其資本金掛鉤，并加設(shè)杠桿率和宏觀審慎參數(shù)予以調(diào)控。人民銀行上?？偛扛鶕?jù)“宏觀審慎原則”的要求，對融資杠桿率、風(fēng)險轉(zhuǎn)換因子和宏觀審慎參數(shù)等工具進行調(diào)整，并在必要時采取其他調(diào)控措施，以實現(xiàn)對區(qū)內(nèi)機構(gòu)借用外債的逆周期調(diào)節(jié)；同時，取消跨境融資額度審批，市場主體的融資空間完全由自身償債能力和融資行為決定。該政策公開、透明、可預(yù)期，能夠引導(dǎo)微觀主體樹立負債自律和審慎經(jīng)營的理念，有利于微觀主體做好中長期經(jīng)營規(guī)劃，也符合國際通行做法。

我國經(jīng)濟融入全球體系，資本項目可兌換進程加快，為防范系統(tǒng)性風(fēng)險，需要在資本管制措施之外探索管理資本流動的有效方式。為了適應(yīng)人民幣加入SDR后面臨的更高要求，調(diào)控與宏觀經(jīng)濟熱度、整體償債能力和國際收支狀況相適應(yīng)的跨境融資水平，控制杠桿率和貨幣錯配風(fēng)險，實現(xiàn)本外幣一體化管理，人民銀行決定以上海自貿(mào)區(qū)本外幣統(tǒng)一管理模式為基礎(chǔ)，建立一套與機構(gòu)資本實力動態(tài)掛鉤、總量調(diào)控的跨境融資宏觀審慎管理體系。

全口徑跨境融資宏觀審慎管理政策構(gòu)建了基于微觀主體資本或凈資產(chǎn)的跨境融資宏觀審慎約束機制，完善了我國宏觀審慎政策框架。人民銀行可根據(jù)宏觀調(diào)控需要設(shè)置和調(diào)節(jié)相關(guān)參數(shù)，對金融機構(gòu)和企業(yè)的跨境融資進行逆周期調(diào)節(jié)，使跨境融資水平與宏觀經(jīng)濟熱度、整體償債能力和國際收支狀況相適應(yīng)，控制杠桿率和貨幣錯配風(fēng)險，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險。

建立全口徑管理框架

《通知》以上海自貿(mào)區(qū)模式為基礎(chǔ)，建立了覆蓋試點金融機構(gòu)和企業(yè)的全口徑跨境融資宏觀審慎管理框架，每家機構(gòu)跨境融資風(fēng)險加權(quán)余額不能超過其上限，試點機構(gòu)本外幣跨境融資總額控制在安全范圍內(nèi)，實現(xiàn)了宏觀審慎與微觀審慎之間的聯(lián)動，重點調(diào)控杠桿率和貨幣錯配風(fēng)險。

完善跨境融資管理

一是試點機構(gòu)跨境融資的微觀審慎管理。改變現(xiàn)行跨境融資逐筆審批核準(zhǔn)的前置管理模式，為每家金融機構(gòu)設(shè)定與其資本金、杠桿率掛鉤的跨境融資風(fēng)險加權(quán)余額上限；為企業(yè)設(shè)定與其凈資產(chǎn)、杠桿率掛鉤的跨境融資風(fēng)險加權(quán)余額上限。金融機構(gòu)和企業(yè)所借各項跨境融資，經(jīng)期限、類別和貨幣錯配等轉(zhuǎn)換因子調(diào)節(jié)后的跨境融資風(fēng)險加權(quán)余額不能超過其上限。之所以對金融機構(gòu)和企業(yè)計算融資規(guī)模上限設(shè)定不同的基礎(chǔ)，主要是考慮金融機構(gòu)具有資本約束，無論是在巴塞爾協(xié)議Ⅲ設(shè)立的銀行監(jiān)管框架，還是在各國政府對銀行實施宏觀審慎管理的方案中，多以資本金作為銀行負債及風(fēng)險承擔(dān)的約束；而企業(yè)與金融機構(gòu)不同，尤其是中小企業(yè)，資本規(guī)模較小，同時增長速度較快，積累了較多的盈余公積，凈資產(chǎn)往往超出資本較多，設(shè)定企業(yè)外債規(guī)模與其凈資產(chǎn)掛鉤，可更好地反映企業(yè)的清償能力，使企業(yè)的外債規(guī)模與其經(jīng)營狀況更加匹配，更好地降低實體經(jīng)濟的融資成本。

為促進對外貿(mào)易、投資和人民幣的國際使用，政策控制的重點主要指向防范微觀主體主動對外過度負債的風(fēng)險，因而未將企業(yè)貿(mào)易信貸和人民幣貿(mào)易融資、金融機構(gòu)吸收的人民幣存款等被動負債以及其他部分業(yè)務(wù)類型，納入跨境融資風(fēng)險加權(quán)余額計算。

二是設(shè)置跨境融資調(diào)控參數(shù)。全口徑跨境融資宏觀審慎管理框架中包含多個參數(shù)，用以反映跨境融資總量風(fēng)險及不同類型跨境融資的風(fēng)險。

總量調(diào)控參數(shù)包括跨境融資杠桿率和宏觀審慎調(diào)節(jié)參數(shù)?？缇橙谫Y杠桿率可以影響微觀主體開展跨境融資的總規(guī)模，試點企業(yè)為凈資產(chǎn)的1倍，試點金融機構(gòu)為核心資本的0.8倍；宏觀審慎調(diào)節(jié)參數(shù)是根據(jù)宏觀經(jīng)濟熱度、整體償債能力和國際收支狀況等因素調(diào)節(jié)跨境風(fēng)險加權(quán)余額上限的工具，目前設(shè)定為1。

結(jié)構(gòu)調(diào)控參數(shù)包括期限、類別和幣種三個風(fēng)險轉(zhuǎn)換因子。期限風(fēng)險轉(zhuǎn)換因子體現(xiàn)中長期跨境融資和短期跨境融資的風(fēng)險差別；類別風(fēng)險轉(zhuǎn)換因子體現(xiàn)表內(nèi)融資和表外融資（或有負債）的風(fēng)險差別；匯率風(fēng)險折算因子體現(xiàn)本幣融資和外幣融資的風(fēng)險差別。由于短期、表內(nèi)、外幣融資比中長期、表外和本幣融資風(fēng)險更高，因此占用的融資空間更大。

三是規(guī)范融入資金用途。試點企業(yè)融入資金的使用應(yīng)符合國家相關(guān)規(guī)定，用于自身的生產(chǎn)經(jīng)營活動，并符合國家和自貿(mào)區(qū)的產(chǎn)業(yè)宏觀調(diào)控方向；融入的外匯資金如有實際需要，可結(jié)匯使用。試點金融機構(gòu)融入資金可用于補充資本金，服務(wù)實體經(jīng)濟發(fā)展，但需符合國家產(chǎn)業(yè)宏觀調(diào)控方向；經(jīng)外匯局批準(zhǔn)，試點金融機構(gòu)融入的外匯資金可結(jié)匯使用。

明確管理分工

管理分工方面，人民銀行根據(jù)宏觀經(jīng)濟熱度、國際收支狀況和宏觀金融調(diào)控需要，對跨境融資杠桿率、風(fēng)險轉(zhuǎn)換因子、宏觀審慎調(diào)節(jié)參數(shù)等進行調(diào)整，并對試點金融機構(gòu)本外幣跨境融資進行宏觀審慎管理。同時，人民銀行負責(zé)建立跨境融資宏觀風(fēng)險監(jiān)測指標(biāo)體系，在風(fēng)險指標(biāo)觸及預(yù)警值時采取逆周期調(diào)控措施。逆周期調(diào)控可采用單一措施，也可采用組合措施，可針對單一機構(gòu)進行，也可針對多個或全部試點機構(gòu)進行。必要時還可根據(jù)維護國家金融穩(wěn)定的需要，采取征收風(fēng)險準(zhǔn)備金等其他逆周期調(diào)控措施，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險。

外匯局主要對試點企業(yè)的本外幣跨境融資進行管理，并對試點金融機構(gòu)和企業(yè)進行全口徑跨境融資統(tǒng)計。

做好政策銜接

對試點金融機構(gòu)和企業(yè)，人民銀行和外匯局不實行外債事前審批，試點金融機構(gòu)和企業(yè)在與其資本或凈資產(chǎn)掛鉤的跨境融資上限內(nèi)，自主開展本外幣跨境融資，原有跨境融資未到期余額納入本《通知》管理。試點金融機構(gòu)在上海自貿(mào)區(qū)的分支機構(gòu)按本《通知》納入其總行統(tǒng)一管理，不再適用《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)分賬核算業(yè)務(wù)境外融資與跨境資金流動宏觀審慎管理實施細則（試行）》（上?？偛裤y發(fā)[2015]8號）。人民銀行、外匯局此前在各自貿(mào)區(qū)、試驗區(qū)進行的本幣外幣境外借款等區(qū)域性跨境融資創(chuàng)新試點，在一年過渡期后將統(tǒng)一按本《通知》模式管理。

此前，外商投資企業(yè)按照“投注差”確定跨境融資規(guī)模，部分企業(yè)“投注差”可能已高于凈資產(chǎn)的一倍；外資銀行資本較小，對境外資金需求較大，且短期跨境融資指標(biāo)使用率已經(jīng)很高，在試點初期，部分外資銀行的跨境融資風(fēng)險加權(quán)余額可能已超過上限。鑒此，本著為微觀主體開辟更多融資渠道、提供更大融資便利的理念，此次試點中，允許外資銀行和外商投資企業(yè)在現(xiàn)行跨境融資管理模式和本《通知》模式下任選一種模式適用，并向管理部門備案。為保證政策實施的連續(xù)性和穩(wěn)定性，上述外資機構(gòu)不宜頻繁變更適用的融資政策，因此政策一經(jīng)選定，原則上不能再更改。如確有合理理由需要更改的，須向管理部門提出申請并說明理由。

《通知》的七大特點

2015年2月，上海自貿(mào)區(qū)開始試點全口徑跨境融資宏觀審慎管理，取得了較好效果，積累了可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗，擴大試點的條件已經(jīng)成熟。與之前的跨境融資管理政策相比，此次擴大的全口徑跨境融資宏觀審慎管理政策具有本外幣管理一體化、逆周期調(diào)節(jié)、總量與結(jié)構(gòu)調(diào)控并重等特點，規(guī)則統(tǒng)一、公開、透明、市場化，有利于拓寬金融機構(gòu)和企業(yè)的融資渠道，在審慎經(jīng)營理念基礎(chǔ)上提高了跨境融資的自主性和境外資金利用效率，也有利于改善企業(yè)“融資難、融資貴”的狀況。

一是對跨境融資進行逆周期調(diào)節(jié)。宏觀審慎政策框架的主要特征是建立更強的、體現(xiàn)逆周期性的政策體系。逆周期調(diào)節(jié)是宏觀審慎的核心理念。在全口徑跨境融資宏觀審慎管理的模式下，宏觀審慎管理部門可通過調(diào)整融資杠桿率和宏觀審慎參數(shù)等指標(biāo)，對跨境融資進行逆周期調(diào)節(jié)：在經(jīng)濟過熱、資本流入過多時，可適當(dāng)調(diào)降融資杠桿率和宏觀審慎參數(shù)，收緊微觀主體跨境融入資金的空間；而當(dāng)經(jīng)濟面臨一定下行壓力、資本流入幅度較為溫和時，則可適當(dāng)調(diào)高融資杠桿率和宏觀審慎參數(shù)，放寬微觀主體跨境融入資金的空間，以體現(xiàn)逆周期調(diào)節(jié)的宏觀審慎核心理念。

上海自貿(mào)區(qū)試點的全口徑跨境融資宏觀審慎管理，取得了較好效果，積累了可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗。

二是本幣、外幣跨境融資一體化管理。本外幣跨境融資一體化管理符合國際主流發(fā)展趨勢，既能適應(yīng)微觀主體本外幣資產(chǎn)負債一體化管理的發(fā)展方向，也可避免本幣、外幣跨境融資管理模式不同造成額外的適應(yīng)成本。

三是本幣、外幣跨境融資都要管理。將本外幣跨境融資納入統(tǒng)一的管理框架，有利于微觀主體樹立全局性審慎經(jīng)營的理念，避免出現(xiàn)跨幣種和跨境的監(jiān)管套利。若不對本幣跨境融資進行宏觀審慎管理，就有可能出現(xiàn)針對逆周期調(diào)控的規(guī)避行為。如“兩高一資”企業(yè)就可能通過增加本幣跨境融資規(guī)模，來規(guī)避境內(nèi)融資調(diào)控；一些證券公司或基金公司也可能采取境外配資，來規(guī)避近期監(jiān)管部門采取的清理場外配資的措施。這些規(guī)避行為都可能對國家金融宏觀調(diào)控和防范系統(tǒng)性風(fēng)險的政策效果產(chǎn)生影響。

四是調(diào)總量和調(diào)結(jié)構(gòu)并重。一方面，通過對微觀主體跨境融資按照期限、幣種進行風(fēng)險加權(quán)，并賦予短期跨境融資、外幣跨境融資更大的風(fēng)險權(quán)重，促使微觀主體合理擺布債務(wù)結(jié)構(gòu)；另一方面，也考慮了負債率、債務(wù)率、償債率等宏觀指標(biāo)，將其納入到跨境融資宏觀風(fēng)險監(jiān)測體系中，以便在出現(xiàn)預(yù)警情況時，能通過調(diào)整杠桿率和宏觀審慎參數(shù)來調(diào)控各微觀主體的跨境融資規(guī)模，進而調(diào)控國家跨境融資總量，實現(xiàn)宏觀審慎與微觀審慎、總量調(diào)控與結(jié)構(gòu)調(diào)控的有機結(jié)合。

五是規(guī)則公開透明。在跨境融資宏觀審慎管理框架中，微觀主體融資空間完全由自身償債能力和融資行為決定，不涉及額度審批，可避免出現(xiàn)微觀主體“跑步借債”搶額度的現(xiàn)象發(fā)生，便于微觀主體對資產(chǎn)負債安排進行中長期規(guī)劃，也有利于其自主開展跨境融資風(fēng)險的內(nèi)部管理。在現(xiàn)行的總額度管理模式下，相對中小企業(yè)而言，大型企業(yè)的資金實力更加雄厚，風(fēng)險管理更加完善，更容易申請到跨境融資額度，因而有可能過度擠占中小企業(yè)的融資空間。而在本《通知》的模式下，各企業(yè)融資上限與其他企業(yè)融資行為無關(guān)，中小企業(yè)也可在基于自身資本實力的上限內(nèi)開展跨境融資業(yè)務(wù)，確保了跨境融資空間在不同規(guī)模企業(yè)之間的公平配置。

六是對中資外資企業(yè)和金融機構(gòu)一視同仁。此前，外資企業(yè)可在“投注差”的管理模式下開展跨境融資，而中資企業(yè)除了少數(shù)試點地區(qū)外，則不能開展跨境融資。此次試點擴大后，試點地區(qū)的中資企業(yè)也獲得了開展跨境融資的資格；同時，在本《通知》的管理模式下，中資、外資企業(yè)之間，中資、外資銀行之間，在跨境融資宏觀審慎管理參數(shù)方面完全一致，不存在根據(jù)所有制特點的區(qū)別對待。這有利于促進中資機構(gòu)和外資機構(gòu)的公平競爭。

七是進一步開辟融資渠道，降低融資成本。新的管理框架鼓勵具備一定資質(zhì)和意愿的金融機構(gòu)及企業(yè)赴境外融資，以更加充分、有效地利用境外資金，改善實體經(jīng)濟“融資難、融資貴”的狀況。

新政下的新要求

《通知》改變了此前跨境融資事前審批、額度管理的管理模式，微觀主體融資空間完全由自身資本實力決定，宏觀管理部門通過調(diào)整相關(guān)參數(shù)對跨境融資的總量和結(jié)構(gòu)進行逆周期調(diào)節(jié)。這就對企業(yè)、金融機構(gòu)和管理部門提出了新的要求。

對企業(yè)和金融機構(gòu)而言，一是要嚴格按照《通知》要求開展自身跨境融資業(yè)務(wù)，及時、準(zhǔn)確地向管理部門報送跨境融資相關(guān)信息。二是要合理擺布自身跨境融資的期限、幣種結(jié)構(gòu)，對資產(chǎn)負債安排進行中長期規(guī)劃，控制好自身杠桿率和貨幣錯配風(fēng)險。三是要準(zhǔn)確解讀此次試點政策。此次試點改變了原有的事前管理模式，微觀主體借債空間完全由自身償債能力和借債行為決定，不涉及額度審批，為微觀主體充分利用境外融資渠道提供了更大便利，也是對現(xiàn)有宏觀審慎管理框架的進一步完善。此外，金融機構(gòu)還需做好企業(yè)跨境融資結(jié)算工作，認真審查企業(yè)跨境融資業(yè)務(wù)材料的真實性，及時、準(zhǔn)確地向人民幣跨境收付信息管理系統(tǒng)報送試點企業(yè)的融資信息、賬戶信息、人民幣跨境收支信息等。

對于管理部門而言，對本外幣一體化的全口徑跨境融資開展宏觀審慎管理也是一項挑戰(zhàn)。管理部門應(yīng)不斷改進管理理念，把握宏觀審慎管理逆周期調(diào)控的原則，改進、創(chuàng)新宏觀審慎管理工具，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險；同時，還應(yīng)加快相關(guān)信息系統(tǒng)等基礎(chǔ)設(shè)施的升級工作，確保收集到的數(shù)據(jù)及時、準(zhǔn)確、有效，以便定期評估政策效果，不斷改進宏觀審慎管理的政策框架。

擇機在全國推廣

《通知》發(fā)布后，企業(yè)和金融機構(gòu)反響熱烈，輿論評價積極正面。市場主體普遍認為，《通知》的管理框架不僅賦予了微觀主體更大的跨境融資空間，也改進了原有的前置審批和額度管理模式，符合市場化的改革方向，是對我國宏觀審慎管理政策框架的重要完善。

下一階段，中國人民銀行將根據(jù)擴大試點的情況及政策效果，總結(jié)經(jīng)驗、評估風(fēng)險，進一步完善和優(yōu)化全口徑跨境融資宏觀審慎管理框架，擇機在全國范圍推行，在有效支持微觀主體跨境融資的同時，防范宏觀金融風(fēng)險，守住不發(fā)生系統(tǒng)性和區(qū)域性金融風(fēng)險的底線。